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La Hacienda descentralizada y la Hacienda europea

Introducción

En la situación actual de nuestro país nos encontramos con una Hacienda con pluralidad de jurisdicciones, que podemos concretar en la Hacienda Central, la de las Comunidades Autónomas, las Haciendas Locales y la correspondiente a la Unión Europea.

La distribución de funciones

Se ha presentado una definición del contenido de la Hacienda Pública a partir del concepto de Economía, como ciencia que estudia el modo de satisfacer las necesidades humanas con recursos escasos de uso alternativo. Se distinguió, entre problemas de asignación, distribución, estabilidad y crecimiento, y se definió a partir de ellos la Hacienda Pública como el estudio de las funciones realizadas por el SP en cuanto a la resolución de estos cuatro problemas. En este epígrafe se analiza cuál debe ser el papel de cada nivel de gobierno en la resolución de estos cuatro problemas.

La asignación de recursos

El papel del sector público en las funciones de asignación de recursos, distinguía entre el enfoque liberal: que restringe su campo de actuación a los bienes públicos puros; y, la perspectiva intervencionista: para la que se amplía considerablemente esta esfera de actuación, que cubre también los denominados fallos de mercado.

Los bienes públicos puros

Los bienes públicos se caracterizan por la ausencia de rivalidad en el consumo y por la imposibilidad de aplicar el principio de exclusión. Ambos elementos impiden cobrar un precio para quienes deseen su adquisición y obliga a que su financiación se provea a través de los impuestos.

La consideración de cuál debe ser el papel de los distintos niveles de gobierno en la provisión de los bienes públicos se pueden resumir en los siguientes:

  • La no rivalidad en el consumo puede presentarse a escalas muy distintas y así podemos diferenciar, por ejemplo, el caso de la defensa nacional en el que el ámbito de no rivalidad coincide con el Estado o incluso con entes supraestales, el de la seguridad ciudadana, que puede predicarse con respecto al Estado en su conjunto, las CCAA o incluso el ámbito local, dependiendo de la naturaleza de la actividad o los servicios de limpieza en los que el marco más adecuado es indudablemente el local. En definitiva, un primer factor a la hora de asignar la provisión de bienes públicos es la esfera en la que se produce la no rivalidad en el consumo.

  • Otro factor atañe al coste de provisión del bien público y a la presencia de economías de escala en su producción. Consideremos el caso de la prevención de incendios en un núcleo urbano, donde puede suceder que no resulte eficiente, para localidades muy pequeñas, realizadas las inversiones necesarias para evitar esa contingencia mientras que los medios de extinción de incendios puede ser compartidos con otras localidades próximas. En este caso, es posible que los diferentes ayuntamientos encuentren más rentables formar una mancomunidad para compartir servicios o incluso que esta actividad sea realizada por la Diputación Provincial o por la Comunidad Autónoma.

  • Otra cuestión concierne al problema de revelación de preferencias hacia los bienes públicos puros por parte de los integrantes de la comunidad. Ya tuvimos ocasión de señalar que no resulta fácil determinar cuál es la demanda de bienes públicos, pues no es plausible suponer que el individuo contestaría a la pregunta de cuánto estaría dispuesto a pagar por disponer de él, cuando sabe que si el bien público se ofrece lo conseguiría de forma inmediata con un precio igual a cero. La descentralización fiscal de los bienes públicos ofrece una solución indirecta para este problema. Para ello consideramos que existen dos jurisdicciones diferentes, una caracterizada por una notable provisión de bienes públicos, y su correspondiente alta presión fiscal, y otra en la que se ofrece una menor cantidad de bienes públicos, y se paga una menor cifra de impuestos.

    • En estas circunstancias, los sujetos emigrarían hacia aquella comunidad que se ajustase más a sus preferencias. Este fenómeno de revelación de preferencias mediante la emigración fue denominado por Tiebout como votación con los pies que nos ofrece argumentos en cuanto a la eventualidad de descentralizar las funciones de distribución de la renta.

  • Por último, con conexión con el argumento anterior, es preciso señalar que el conocimiento de las preferencias de los ciudadanos es más fácil cuanto mayor sea la cercanía entre los electores y el gobierno que realiza las funciones de administración.

Nuestra discusión de estos cuatro factores puede resumirse en la presencia de dos tipos de costes:

  1. Los costes de suministro de los bienes públicos.

  2. Los costes de captar la información relevante sobre las preferencias de los ciudadanos.

Nuestra discusión de este tema sugiere que los costes no son idénticos en todos los posibles bienes públicos, sino que por el contrario podríamos encontrarnos con funciones de coste total muy diversas, dependiendo del bien público que estemos tratando.

Este planteamiento parece sugerir que cada bien público debería atribuirse a una jurisdicción distinta, con el resultado lógico de que el número de niveles de gobierno tendería a crecer, en principio de un modo ilimitado. Obviamente tal conclusión parece muy poco razonable, pues cuanto mayor sea el número de unidades de gobierno mayores serán los costes para gestionar todas estas entidades y para asegurar la correcta coordinación entre todas ellas. Podríamos extender este tipo de análisis para determinar no sólo la atribución de los bienes públicos a las diversas jurisdicciones sino también para calcular el número óptimo de entes territoriales que deberían crearse.

Distribución de funciones en el caso del los fallos del mercado

Reflexiones a los fallos del mercado:

  • En lo que se refiere a la política de defensa de la competencia, o el control de los monopolios, parece razonable considerar que esta función debe atribuirse tanto a la Unión Europea, en cuanto a su formulación, como al gobierno central, en lo que se refiere a su aplicación concreta.

    • Ello se debe a que si los estados miembros de la Unión pretenden conseguir un mercado único, entonces los problemas causados por la limitación de la competencia debidos, por ejemplo, a la fusión de dos empresas no sólo afectan al país del que sean originarias, sino al conjunto de los países miembros. Por ello, la legislación de defensa de la competencia haya sido objeto de directivas comunitarias a las que se han tenido que ajustar las normas nacionales. En cuanto a la aplicación de tales normas se puede comprobar la intervención tanto de las autoridades comunitarias como la acción de instituciones propias de cada país, dependiendo de la escala en la que se plantee la cuestión. A esta referencia por el ámbito europeo en la regulación de los monopolios se añade otra circunstancia relevante. En efecto, supongamos que no existieran este tipo de normas generales para toda la Unión, sería posible, entonces, que las empresas tendieran a localizarse en aquellos países en los que las normas sobre el control de los monopolios fueran menos rígidas, y, en virtud del principio de libre circulación de los bienes y servicios, vender sus productos en todo el mercado. Evidentemente, este mismo tipo de reflexión avala la competencia de la Unión Europea en las circunstancias que hemos denominado como de información asimétrica y que han dado lugar a las normas sobre marcas o nombres comerciales.

  • Otro fallo del mercado estaba representado por el control de los efectos externos, concretamente al caso de la contaminación atmosférica. En este caso, también parece fácil justificar la presencia de dos niveles de competencia diversos. De un lado, y en lo que concierne a las normas generales sobre contaminación resulta razonable defender la competencia de la Unión Europea.

    • Y ello por varios motivos. De una parte, porque que si los países adoptan niveles de exigencia distintos para la protección del medio ambiente, las empresas contaminantes tendrán un indudable incentivo para situarse en el país cuya política ambiental sea menos dura, con una ventaja comparativa con respecto a las que estén ubicadas en naciones más exigentes, donde podrán vender sus productos en virtud de la libre circulación de mercancías. De otra, porque la contaminación generada en un país miembro puede acabar afectando a los ciudadanos de otro país, de tal modo que todos los esfuerzos de una nación para resolver el problema de la contaminación atmosférica puede ser inútiles al recibir las emisiones de otros países.

  • El último caso de fallo de mercado, los bienes preferentes: la educación y la sanidad. En este tipo de servicios es donde podemos encontrar una más clara afinidad con respecto a la discusión que se ha realizado sobre los bienes públicos puros. Ahora bien, aún en el caso de que lleguemos a la conclusión de que las CCAA tengan ventajas claras en las competencias en estas materias, deben tenerse en cuenta algunos aspectos relevantes:

  1. En los bienes preferentes que hemos señalado, aparecen evidentes características de carácter distributivo. Tales rasgos plantean dificultades adicionales. En efecto, supongamos que una Comunidad Autónoma opta por una combinación de elevada presión fiscal y buena provisión de bienes preferentes, mientras que otra elige una imposición más reducida pero con menor cantidad ofrecida de este tipo de bienes. En estas circunstancias, el proceso defendido por Tiebout (votación con los pies) podría llevar a que la primera comunidad atrajera a los individuos de rentas más bajas mientras que la segunda recibiera a los de altas rentas, con lo que la política de la primera acabaría siendo inviable.

  2. Otro elemento, se refiere al hecho de la libre circulación de factores de producción, y concretamente de la mano de obra, entre los distintos países miembros de la Unión. Para mantener tal libertad resulta imprescindible que, en materia de educación, existan normas comunes que permitan dar validez mutua a los títulos académicos correspondientes.

  3. Por último, si el país al que pertenecen las diferentes comunidades autónomas pretende asegurar el principio de igualdad entre los ciudadanos, entonces, también el gobierno central debe tener competencias en este tipo de materias, pues en caso contrario podríamos observar la situación en la que una Comunidad Autónoma garantiza la educación gratuita y obligatoria hasta los 16 años, mientras que otra rebaja tal nivel a los 14.

La distribución de la renta

Las competencias del sector público en materia de distribución de la renta son una cuestión más que discutida y que para un importante número de economistas no está demasiado fundamentada la idea de que el poder político pueda decidir sobre la distribución de rentas realizadas por el mercado.

Ahora bien, si aceptamos, como punto de partida, que en las economías de mercado se producen indudables desigualdades en la distribución de la renta y que su propia pervivencia exige eliminar las disparidades más llamativas, entonces, la pregunta de qué nivel de gobierno se debe hacer cargo de las principales políticas restridibutivas resulta ser relevante.

En tal sentido, hay un cierto grado de consenso en que las grandes políticas de redistribución de la renta tienen una mayor eficacia cuando se llevan cabo a escala del país, o dicho en otros términos, si son competencia del gobierno central y que, por el contrario, llevarían a situaciones insostenibles si se pretenden realizar en el marco de la Comunidad Autónoma o mucho más si lo pretenden los propios entes locales. En ese sentido se pueden apuntar las siguientes reflexiones:

  • El análisis realizado por Tiebout "votación con los pies" demuestra que si una Comunidad Autónoma elige realizar una política muy redistributiva, basada en tipos marginales muy altos en el IRPF y el pago de pensiones y seguros de desempleo muy generosos, puede verse enfrentada a la situación en la que la libre circulación de personas y recursos productivos haga inviable su política.

    • Ello se debe a que los ciudadanos de rentas muy altas tratarán de salir de esa jurisdicción, mientras que los posibles beneficiarios de este tipo de ayudas tratarán de emigrar a esa Comunidad Autónoma, con lo que el resultado final sería financieramente inviable. Este argumento, que constituye la defensa fundamental para atribuir al gobierno central las políticas redistributivas, no está exento de críticas que parte, implícitamente, de una movilidad absoluta de los ciudadanos entre unas Comunidades y otras. Además determinados instrumentos de política de redistribución pueden estar supeditados al cumplimiento de condiciones que impidan este fenómeno de atracción de candidatos de bajo nivel, de renta. Las críticas al argumento basado en la “votación con los pies” no nos parecen definitivas, sino que, como mucho, nos obligarían a reformularlo diciendo, que, a largo plazo, los proceso de emigración e inmigración pueden hacer inviable la aplicación de políticas redistributivas en el marco de las CCAA.

  • Otra razón que avala la realización de políticas de redistribución a escala nacional y no local es la posible generación de comportamientos free rider.

    • Para ello consideramos que un ente local decide aplicar fuertes impuestos municipales pero a cambio ofrece a sus ciudadanos una buena provisión de bienes preferentes, como acceso a la cultura, con conciertos subvencionados, o al deporte, con excelentes instalaciones deportivas. En estas circunstancias, los ciudadanos más perjudicados por los impuestos municipales pueden optar por vivir en un término municipal cercano, pagar menores impuestos pero aprovechar la oferta cultural o de ocio que ofrece el ente local que adoptó la política redistributiva. El efecto final sobre la viabilidad financiera de la política de redistribución es el mismo que el señalado en el párrafo anterior.

  • Las consideraciones basadas en la movilidad plantean algún problema adicional más para la atribución de estas competencias a las CCAA o, en mayor medida, a los entes locales, aún en el caso de que se dieran las circunstancias defendidas por los partidarios de la denominada economía de oferta. En efecto, consideremos que un ente local o territorial decide reducir sus impuestos para atraer, por ejemplo, un mayor número de empresas o de contribuyentes con elevada capacidad económica, y prestar así unos servicios públicos mejores o mayor dotación de bienes preferentes o de políticas de redistribución. Si esta política tributaria tiene un éxito inicial, puede generar un proceso de emulación por parte de los territorios limítrofes cuyo resultado final sea un nivel de recaudación inferior para todos los implicados, con peores servicios o políticas redistributivas menos generosas.

A pesar de estas críticas con respecto a la atribución de competencias de redistribución de renta a los entes subcentrales, pueden señalarse algunos argumentos favorables a la misma:

  • De un lado, podemos pensar que los modelos de "votación con los pies", que constituyen la base fundamental de las críticas a la delegación de estas funciones a las Haciendas territoriales, son incompatibles con la presencia de comportamientos altruistas en los ciudadanos. Si consideramos que la desigualdad excesiva en los niveles de renta es rechazada por todos los agentes económicos, entonces la redistribución se presentaría como un bien público puro.

  • De otro, podríamos observar la existencia de políticas redistributivas en las Comunidades Autónomas basadas en comportamientos cooperativos, voluntarios o no, de las mismas. En efecto, supongamos que la Comunidad Autónoma X establece un programa de mantenimiento de renta mínima. Si sólo este territorio lleva a cabo esta política redistributiva es posible que acabe atrayendo a posibles beneficiarios de otras comunidades. Ahora bien, si el ejemplo de la primera genera la emulación de los demás territorios, por sí mismos o por la presión de sus votantes, entonces, con ventajas en cuanto a la información sobre los beneficiarios y que no generaría ningún movimiento migratorio que hiciese inviable su pervivencia. El mismo argumento podría aplicarse a los servicios asistenciales realizados por los Ayuntamientos de las grandes ciudades.

La estabilidad económica

En el caso de las políticas de estabilidad económica, a qué nivel de gobierno debe asignarse. En tal sentido, podemos distinguir entre cada uno de los instrumentos de las políticas de estabilización económica.

Política monetaria

En un contexto de unificación monetaria dentro de la Unión Europea, con la introducción del euro como moneda común, parece obvio que las competencias de política económica deben quedar en manos de las instituciones comunitarias, que encomiendan esa misión al Banco Central Europeo y al Sistema Europeo de Bancos Centrales. En caso contrario, si cada país miembro de la Unión monetaria pudiera emitir moneda libremente, existiría un indudable incentivo al crecimiento de la oferta monetaria considerando que los posibles costes, en términos de inflación, acabarían repartiéndose entre los diferentes países. La atribución de la política monetaria a un ámbito de decisión supranacional plantea inmediatamente el problema de qué intereses se tendrán en cuenta a la hora de fijar las prioridades políticas económicas y hasta qué punto será útil este instrumento si se producen crisis asimétricas en los distintos países.

Política cambiaria

La fijación, de los tipos de cambio son una competencia unida a la política monetaria, por ello, esta cuestión debe quedar en manos de las instituciones de la Unión Europea.

Política presupuestaria

La política presupuestaria se refiere a los efectos sobre la demanda agregada de los gastos públicos, ya sean en bienes y servicios o en transferencia, y de los impuestos. Podemos afirmar que la efectividad de la política fiscal puede medirse a través de su efecto inicial en el nivel de renta demandada por los distintos agentes económicos y que tal efecto se evalúa a través del proceso multiplicador correspondiente pero si estamos en presencia de economías con un amplio volumen de intercambios con el exterior, no hay ninguna garantía para que los efectos de la política fiscal beneficie al nivel de gobierno que la lleve a cabo. Es decir, si una Comunidad Autónoma hiciera una política de incremento de gasto público para crear empleo, no se puede asegurar que esos efectos se circunscriban a su territorio, porque los beneficiados por el eventual aumento de renta podrían dedicar su consumo adicional a los productos fabricados en otra jurisdicción, con lo que los efectos se acabarían difuminando por todo el país y, en cambio, el coste de la política recaería sobre los ciudadanos del territorio que la lleva a cabo.

Este argumento avala que la política fiscal se atribuya al nivel central y no a las CCAA. Debemos destacar las siguientes consideraciones:

  • La efectividad de las políticas fiscales, depende de la información disponible para las autoridades que la ponen en marcha. Desde este punto de vista, se añaden ventajas al ejercicio de esta competencia por parte de los gobiernos centrales.

  • La propia efectividad de la política fiscal realizada por la hacienda central está limitada en un contexto de creciente globalización de la economía. Ello avalaría que la Unión Europea podría tener más eficacia en la adopción de la política fiscal que cualquiera de los distintos países miembros.

  • No obstante, puede defenderse una política de estabilización basada en instrumentos de carácter fiscal cuando no adoptan la forma de déficit presupuestario sino las fórmulas de equilibrio.

  • Una última consideración relevante hace referencia al establecimiento de límites a las políticas de déficit público de los estados europeos que participan en la moneda única. Tales restricciones, contenidas en el llamado Pacto de Estabilidad y Crecimiento, no impiden la política fiscal sino tan sólo las que suponen un desequilibrio en las cuentas del sector público.

Política de rentas

Este instrumento de la política económica hace referencia a la conclusión de acuerdos entre las organizaciones sindicales, empresariales y gobierno con la finalidad de controlar el crecimiento de los precios a través de la regulación de los aumentos salariales y el control de otras rentas. En este caso, el carácter centralizado de los procesos de negociación avala que este tipo de política se formule a escala estatal.

El crecimiento económico

Aunque las cuestiones de crecimiento y desarrollo económicos se han tratado como un elemento más de las políticas de estabilización económica, se puede considerar un problema distinto. Señalar que, en este caso, los principales instrumentos disponibles por parte del sector público son las medidas de fomento al ahorro privado, en las que el elemento clave son las normas tributarias, y las políticas de gasto público en inversión o de investigación básica. Ello obliga a discutir, separadamente, ambos instrumentos.

Así, en lo que se refiere al gasto de infraestructuras podemos observar la presencia de dos elementos contrapuestos. Por un lado, la presencia de economías de escala en la realización de obras de infraestructura avala la centralización de estas competencias, y así, determinados gastos para mejor las comunicaciones pueden afectar a varias jurisdicciones y siendo más adecuada su realización por parte del gobierno central o incluso la presencia de competencias compartidas por la Unión. Por otro, las haciendas subcentrales disponen de ventajas de información a la hora de diseñar los planes concretos que permitan alcanzar el objetivo de desarrollo económico, al conocer de forma más inmediata cuáles son las causas que impiden el crecimiento de una zona o una comarca. En estas circunstancias, la atribución de las competencias a uno u otro nivel de gobierno dependerá de la importancia relativa de estos dos costes.

En cuanto a la formulación de los planes de investigación básica pueden apreciarse importantes economías de escala en cuanto al gasto público que justifica la coordinación a escala nacional incluso europea.

Los principios de la descentralización de los tributos

En el epígrafe precedente hemos señalado que determinadas funciones desempeñadas por el SP puede realizarse con mayor eficacia si se delegan a los niveles subcentrales o a los supraestatales. Tal afirmación exige que consideremos de qué modo debe procederse a la entrega de recursos para llevar a cabo tales funciones. Nuestro interés se destina a comprobar qué modificaciones plantea la hacienda descentralizada a los principios tributarios. Tales cambios se presentan en una doble dirección:
  1. La presencia de niveles distintos en la definición del SP obliga a un replanteamiento de los principios de simplicidad, suficiencia, equidad y neutralidad.

  2. La descentralización fiscal exige formular una serie de principios adicionales que se fundamentan, precisamente, en la existencia simultánea de estos diversos niveles de gobierno.

La inclusión de nuevos principios tributarios

La configuración del SP de un modo descentralizado obliga a incluir nuevos principios tributarios, entre los que destacan el principio de autonomía y el principio de localización. Ambos están relacionados con la mejor información disponible por parte de las haciendas territoriales y con las ventajas de que cada persona elija como residencia aquella jurisdicción donde la combinación entre tributos pagados y servicios suministrados por el SP se aproxime mejor a sus preferencias.

  • Entendida así las cosas, no parece difícil defender el principio de autonomía pues sólo si se cumple esta exigencia podemos pensar que cada Comunidad Autónoma o ente local puede llegar a formular las correspondientes combinaciones entre las que elegirían los ciudadanos. Este principio significa una capacidad de decisión en cuanto a las prioridades del gasto público, también la posibilidad de contar con recursos financieros que dependan de fuentes controladas por los gobiernos subcentrales.

  • Debe cumplirse el principio de localización, que significa que los tributos recaudados en una determinada jurisdicción deben ser pagados por los contribuyentes de ese territorio. Como ya sabemos, el hecho de que la ley señale a una persona como sujeto pasivo de un tributo no garantiza que sea éste quien lo pague, pues la carga tributaria puede ser trasladada a otros agentes económicos. Cuando tenemos en cuenta la presencia de haciendas subcentrales esta cuestión alcanza una mayor relevancia, pues si un gobierno autónomo establece un impuesto que puede trasladarse fácilmente a los ciudadanos de otras regiones, fenómeno que se conoce como exportación fiscal, entonces, podrá falsear las opciones entre las que eligen sus ciudadanos que no siempre correrán con las consecuencias de una más amplia provisión de servicios públicos.

El replanteamiento de los principios tributarios

Podemos considerar que en lo que atañe al principio de simplicidad, la descentralización fiscal añade circunstancias que hacen más difícil su cumplimiento.

En efecto, si en virtud de la autonomía fiscal, las diferentes CCAA o los entes locales, tienen capacidad normativa para establecer sus propios tributos o para regular aspectos fundamentales de la relación tributaria, tales como estimación de las bases imponibles, exenciones, tarifas aplicable o deducciones en la cuota, entonces es indudable que se hace más difícil que el contribuyente conozca y cumpla sin costes sus obligaciones tributarias. La consecuencia lógica de este principio es que para aquellos tributos de amplia base, como el impuesto personal sobre la renta o el impuesto de sociedades, la competencia debe encomendarse al gobierno central, pues si se trata de sumar todas las rentas percibidas un único individuo, con independencia del lugar en el que se han generado, tal cometido puede hacerse con mayor facilidad en el nivel central de gobierno que en cada uno de los entes territoriales, y, del mismo modo resulta más sencilla su administración central que la descentralizada.

No parece excesivamente compleja la aplicación del principio de suficiencia al diseño del sistema de financiación en un marco descentralizado. La definición de este principio tan sólo reclama que cada unidad de gobierno disponga de los recursos necesarios para atender a los gastos exigidos por la asunción de determinadas funciones. Además, si se pretende un nivel mínimo de provisión de determinados servicios públicos, en aras del principio de igualdad reconocido por nuestra Constitución, la suficiencia de recursos exigiría la existencia de transferencias de los territorios de mayor capacidad económica a los de menor nivel de renta.

En lo que se refiere al principio de equidad, la posible existencia de una pluralidad de sistemas fiscales en un mismo país exige la correspondiente coordinación entre los tributos existentes para evitar fenómenos de doble imposición o de tratamiento fiscal diferente para los ciudadanos, lo que resultaría ser poco compatible con las exigencias de la justicia, ya sea entendida como equidad horizontal o como equidad vertical. En todo caso, podríamos considerar que las exigencias del principio de equidad entre los individuos pertenecientes a diversos territorios se concretan en que la carga fiscal sea similar en todos ellos.

Por último, en lo que se refiere al principio de neutralidad, su exigencia en el marco de haciendas descentralizadas requiere que los sistemas tributarios propios de cada territorio no introduzcan distorsiones en las decisiones de los agentes económicos. Así, si una empresa está decidiendo en qué jurisdicción va a ampliar sus instalaciones, uno de los factores que puede condicionar su comportamiento es el nivel de imposición al que se debe enfrentar, y, a igualdad de circunstancias, acabará optando por aquélla que le ofrezca un menor nivel de tributación. Del mismo modo, si en la imposición personal sobre la renta se otorgan mayores deducciones en un territorio que en otro, se puede producir un desplazamiento de contribuyentes hacia aquel domicilio donde se encuentre una menor presión fiscal.

El endeudamiento en el caso de las Haciendas descentralizadas

Ya hemos tenido ocasión de señalar que el principio de suficiencia exige que el sistema tributario de las haciendas territoriales y locales sea capaz de atender a los gastos necesarios para cumplir las funciones que se han atribuido a estos órganos.

Igualmente hemos analizado los problemas que plantea el uso de financiación extraordinaria, y en particular, el debate sobre quién soporta la carga de la deuda pública.

Endeudamiento de los distintos niveles de gobierno, reflexiones:

  1. Aún en el caso de que no se hubiera producido el proceso de unificación monetaria, es razonable considerar que el endeudamiento de las haciendas subcentrales debe estar limitado. Ello se debe a que si hemos defendido que la política monetaria es una competencia del gobierno central, entonces, no puede admitirse una financiación del déficit de los distintos territorios que pueda incrementar la oferta monetaria. De ello se deduce la obligación de que el déficit se financie de un modo ortodoxo, o dicho en otros términos mediante la emisión a los particulares o con operaciones de crédito que no incrementen las disponibilidades líquidas en manos del público.

  2. En segundo término, las consideraciones que realizamos en materia de carga de la deuda y de su sostenibilidad serían aplicables, igualmente, a las haciendas subcentrales. Ahora bien, en la medida en que los entes subcentrales dispongan de sistemas tributarios el crecimiento de la actividad es menor o mayor que la media del país, puede suceder que siendo la deuda sostenible en algunos territorios no lo sea en otros. En estas circunstancias el recurso al endeudamiento, si se le impone la condición de ser sostenible, puede ampliar las desigualdades en la provisión de servicios entre los distintos territorios, si las regiones más ricas son más dinámicas que las más atrasadas.

  3. Una tercera reflexión concierne al empleo del endeudamiento para financiar inversiones. Con ello queremos señalar que si aceptamos que la carga de la deuda recae sobre las generaciones futuras y que la emisión de deuda se destina a financiar proyectos de inversión que beneficiaran a las generaciones futuras, entonces, la aplicación del criterio del beneficio conduciría a considerar óptimo el empleo de esta fuente de financiación extraordinaria. Por el contrario, si las inversiones se financian a través de sucesivos superávits obtenidos en períodos anteriores, entonces, la generación actual estaría transfiriendo recursos hacia el futuro. De acuerdo con este análisis en el segundo caso interesa trasladarse a la comunidad que ha realizado la inversión una vez que ésta se haya culminado, pues de este modo el individuo puede aprovecharse del esfuerzo realizado por otros contribuyentes. Por el contrario, en el primero se da un evidente incentivo a abandonar el territorio que debe hacer frente a la deuda emitida.

Las transferencias intergubernamentales

El análisis de los ingresos disponibles por los diferentes niveles de gobierno quedaría incompleto si no hacemos referencia a la posibilidad de que existan transferencias entre ellos. Tales transferencias intergubernamentales pueden producirse bien desde el gobierno central a las Comunidades Autónomas o desde éstas hacia los diferentes entes locales.

Finalidades de las transferencias

  1. Una primera razón se basa en la realización de políticas activas para igualar la distribución de la renta entre las diferentes Comunidades Autónomas o entre los diversos territorios. En este caso, las transferencias cumplen el papel de contribuir a la formación del suficiente capital como para garantizar un mayor crecimiento económico para las zonas más desfavorecidas.

  2. Otro motivo está relacionado con la consecución del principio de igualdad para todos los ciudadanos de una jurisdicción.

  3. Por último, otro motivo se basa en la presencia de efectos externos en las actividades de un territorio que favorece a las áreas limítrofes o al Estado en su conjunto. En estas circunstancias, una hacienda subcentral realizaría el esfuerzo correspondiente a los beneficios que internalice pero no el de las externalidades correspondientes. El resultado, lógicamente, sería una asignación ineficiente de los recursos públicos que puede evitarse a través de transferencias entre los distintos territorios. Estas transferencias pueden instrumentarse bien a través de acuerdos de cooperación o financiando tales proyectos con cargo a los ingresos recaudados por el gobierno central que después transferiría los recursos necesarios a los territorios implicados.

La forma en que pueden materializarse estas transferencias, podemos resumirlas: En primer lugar las transferencias pueden ser condicionales o incondicionales según que los fondos transferidos se destinen a una finalidad concreta decidida por quien la hace o si pueden asignarse libremente a los fines que desee el perceptor. Las transferencias condicionales se dividen en generales y específicas dependiendo del grado de concreción que presente la finalidad establecida al recibirla. Las subvenciones específicas pueden ser una cantidad fija, y en tal caso se denominan no compensatorias, o un porcentaje del coste del proyecto, en cuyo caso se definen como compensatorias. Tal porcentaje de participación en el coste puede tener un límite, y entonces estamos en presencia de transferencias acotadas, o no tenerlo.

En cuanto a las transferencias incondicionales, pueden estar constituidas por una mera participación en los ingresos de niveles superiores de gobierno, en virtud de las cuales los entes subcentrales tienen derecho a un porcentaje en los tributos recaudados. De otro, se pueden conceder transferencias incondicionales que no guarden relación con los ingresos recaudados por el sector público central y que su finalidad es más bien proceder a una igualación en las situaciones de los diferentes entes. A éstas se las denomina perecuatorias. Esta necesidad de igualación puede proceder de la diferente capacidad fiscal o bien de las diversas situaciones en cuanto al coste del suministro de los servicios públicos.

Qué tipo de transferencia es más adecuada

  1. Las transferencias incondicionales son más coherentes con el principio de autonomía de los entes subcentrales, en la medida en que pueden asignarse a las finalidades que más se ajusten a las preferencias de los integrantes del territorio.

  2. La analogía con el caso de las políticas de redistribución de la renta se mantiene a la hora de proclamar la superioridad de las transferencias condicionales cuando el objetivo es garantizar el cumplimiento de determinadas finalidades.

  3. La elección concreta entre las modalidades que presentan las dos grandes opciones que hemos discutido debe hacerse teniendo en cuenta otra serie de factores adicionales entre los que deben citarse el deseo de corresponsabilizar a los distintos niveles de gobierno en la realización de actividades públicas, lo que en unos casos hará preferibles las transferencias compensatorias y en otros las perecuatorias relacionadas con el esfuerzo fiscal, la aspiración a una cierta igualdad entre los distintos territorios, en cuyo caso serán más adecuadas las transferencias no compensatorias o las perecuatorias igualadoras de capacidad fiscal, o bien se tratará de evitar las situaciones de ilusión fiscal en las que los recursos recibidos en forma de transferencia puede ser interpretados por los contribuyentes como una reducción en el “precio” que deben pagar por los servicios públicos y expandir su demanda de servicios públicos.

  4. Por último, la ausencia de una correspondencia entre los servicios públicos suministrados por un territorio y los impuestos pagados en el mismo, o lo que es igual la dependencia con respecto a las transferencias intergubernamentales puede estar dando lugar a una situación en la que los responsables de la gestión de un ente descentralizado puede trasladar su responsabilidad hacia otros gestores distintos.

El presupuesto comunitario

Principales gastos y políticas comunitarias

Antes de entrar en el análisis concreto de las políticas comunitarias y su reflejo en cuanto a la estructura del gasto, podemos realizar las siguientes reflexiones generales:

  • Destacar que las cifras del presupuesto comunitario indican un peso muy escaso en el conjunto de la actividad económica. Si el presupuesto del SP interno viene a representar una media del 48% del PIB en los distintos países miembros, el de la Unión no supera el 1,20% del PIB.

  • No distintiva en cuanto a las funciones realizadas es el peso decisivo de las políticas de mantenimiento de los precios agrarios. En condiciones de libre circulación de los bienes servicios, la única política agraria efectiva para mantener los precios de los productos es la elaborada a escala comunitaria, y ello explica su génesis y su importancia en cuanto al gasto total.

  • Por otro lado, podemos pensar que las políticas de redistribución de la renta, entre las diversas regiones europeas, pueden ser más efectivas cuando se realizan desde la Unión Europea.

  • Debe señalarse que el cumplimiento de objetivos marcados por las directivas comunitarias pueden suponer un desembolso excesivo para algunos de los países miembros, al que no podrían hacer frente con sus recursos financieros.

Por ejemplo, consideremos que la Unión adopta una política de defensa del medio ambiente que obligan a un país miembro a realizar inversiones muy cuantiosas, sin que disponga de los recursos necesarios. En este caso, sólo se tienen dos opciones, o dotar de financiación adicional a este país o aceptar el fracaso de esa política.

El sistema de ingresos del presupuesto de la Unión Europea

Derechos de aduana

Uno de los rasgos definidores del proceso de integración seguida por los países europeos ha sido la de constituir una Unión Aduanera, lo que exige el establecimiento de un arancel común frente a terceros. Los recursos obtenidos por la aplicación de este arancel se considera un ingreso propio de la Unión, si bien la gestión de estos ingresos corresponde a cada Estado miembro, la recaudación debe entregarse a la Hacienda europea, salvo un 10% en concepto de gastos derivados de las funciones de administración del impuesto. Los derechos de aduana no tienen una función de tipo recaudatorio, sino que su objetivo es proteger la producción del país que impone el arancel contra la competencia procedente de otras naciones.

Los derechos agrícolas y las cotizaciones sobre el azúcar y las isoglucosas

Consideramos tres tipos de ingresos diversos, pero que tienen en común su relación con la política agraria común. En lo que se refiere a los derechos agrícolas, su origen se encuentra en la fijación de precios mínimos garantizados para los productos agrarios. Si la Unión pretende mantener los precios y existen competidores extracomunitarios que puede suministrar esos mismos productos a un precio inferior, nos encontramos con dos dificultades paralelas.

  • Resulta que los productos agrarios importados tendrán una indudable ventaja competitiva con respecto a los de origen comunitario.

  • Las producciones agrarias de la UE tendrán dificultades para introducirse en los mercados foráneos.

De este modo podemos definir las exacciones reguladoras agrarias, o prélèvements, como los impuestos variables exigidos a los productos agrarios importados con la finalidad de que no compitan en condiciones ventajosas con los productos de la agricultura europea a los que se quiere garantizar un precio mínimo.

Si, además, se pretende que el producto europeo pueda competir en igualdad de condiciones con los del resto del mundo, entonces, el producto comunitario debería recibir una subvención, conocida como restitución a la exportación.

Estos dos mecanismos producirían el efecto perseguido en cuanto a los objetivos de garantizar el precio mínimo a los agricultores europeos y a que, a su vez, éstos no perdieran mercados internos, pero no dejaban de causar problemas. Entre ellos citemos los siguientes:

  • Este tipo de política afectaba negativamente a los países extracomunitarios que fueran exportadores de productos agrícolas que veían cómo no podían competir a precios más bajos en el territorio de la Unión, mientras los de origen comunitario lo hacían en igualdad de condiciones con los suyos.

  • El procedimiento perjudicaba a aquellos países europeos que, como el Reino Unido, tenían importantes relaciones comerciales con países extracomunitarios, precisamente en cuanto a los productos agrícolas. Los consumidores británicos se vieron frente a unos precios superiores para los productos de alimentación, y los impuestos correspondientes, sobre los bienes importados, eran considerados como un recurso propio de la Unión. Estas disfunciones dieron lugar al acuerdo del Consejo Europeo de Fontainebleau, en 1984, que instituye el denominado cheque británico y que se configura como una devolución especial a Gran Bretaña como consecuencia del exceso de aportación británica al presupuesto comunitario, debido a las características de la política agraria común.

En cambio las cotizaciones sobre el azúcar y las cotizaciones sobre la producción de isoglucosas, son tributos que gravan la producción y almacenamiento del azúcar o las isoglucosas, y cuya justificación se encuentra en que se pretende que los gastos destinados a la regulación del mercado del azúcar corran a cargo del propio sector.

El recurso procedente del IVA

En el caso del recurso procedente del IVA estamos ante un auténtico instrumento cuya finalidad es la de alcanzar la suficiencia en el ámbito de la Hacienda europea.

La principal ventaja de elegir el IVA como elemento de referencia se encontraba en que este impuesto ha sufrido un proceso de armonización que permitía aplicar, sin graves distorsiones, un recurso cuyo importe se calcula a partir de las recaudaciones nacionales. Para el cálculo del recurso, se parte de la base imponible teórica del IVA en cada país, y se considera que éste debe entregar a la Hacienda europea un porcentaje de ese valor que se fijó en 1,4% como máximo, aunque se ha convenido en ir reduciendo, progresivamente, este porcentaje hasta alcanzar el 1%.

Una vez explicado el procedimiento general de cálculo deben hacerse las siguientes matizaciones:

  1. El procedimiento perjudica a aquellos países cuyo nivel de consumo, en relación al PNB, sea mayor o cuyo peso de la imposición indirecta sea más acusado. Por ello, se establece como límite que la base imponible teórica del IVA no puede superar el 55% del PNB de ese país.

  2. Este sistema de cálculo beneficia a los países cuyo fraude en este impuesto sea más acusado, porque la recaudación, para un tipo medio dado, será más pequeña.

  3. Debido al denominado cheque británico, la aportación del Reino Unido por este concepto se reduce para impedir que su aportación neta sea excesiva. Esta deducción a la que tiene derecho Gran Bretaña se, cubre ampliando la aportación de los demás países miembros.

El denominado cuarto recurso o recurso complementario

La característica fundamental de este recurso es que tiene un papel de cierre del sistema de financiación de la Hacienda europea. El presupuesto comunitario debe presentar una situación de equilibrio. Si los tres primeros no son capaces de financiar todos los gastos de la Unión, la diferencia se reparte, entre los estados miembros en proporción a su Producto Nacional Bruto (PNB).

Su empleo como forma de financiación suscita las siguientes reflexiones:

  1. Si el recurso basado en el IVA podría ser criticado por su posible regresividad, en el caso del recurso PNB, parece que se cumple mejor el criterio de la capacidad de pago, al ser la aportación de cada Estado función de su nivel de renta.

  2. La estimación de estas aportaciones está sometida igualmente a una necesidad de armonizar los cálculos de las magnitudes macroeconómicas de carácter real y, en particular, los procedimientos de la contabilidad nacional, para evitar distorsiones.

  3. En la medida en que los distintos países tengan porcentajes distintos de economía sumergida, el cálculo de este, recurso puede acabar generando situaciones de injusticia.

La propuesta de nuevos recursos propios

La posibilidad de introducir un nuevo recurso debe ser estudiada a partir de una serie de criterios que estableció la propia Comisión que podemos resumirlos en los siguientes:

  • el respeto a la capacidad contributiva de los Estados miembros (equidad entendida desde del criterio de la capacidad de pago);

  • su aplicación a todos los contribuyentes, ya sean personas o empresas (equidad entendida como exigencia de igualdad);

  • debe aplicarse sobre una base uniforme con un mismo tipo impositivo (neutralidad);

  • debe ser capaz de generar suficientes recursos financieros y adaptarse al ciclo económico (suficiencia);

  • debe ser perceptible para los ciudadanos y de fácil gestión (simplicidad).

A partir de estos criterios, las principales fórmulas que se ha propuesto pueden resumirse en los siguientes sistemas (Tabla 10.1).

En cuanto al análisis pormenorizado, podemos señalar:

  1. Cesión a la Hacienda europea de una parte de la recaudación del IRPF. Esta propuesta tiene, dos versiones:

    • que se ceda sólo la parte correspondiente a la recaudación de las rentas de trabajo;

    • que se ceda sólo la parte correspondiente a la recaudación de las rentas del capital de los no residentes.

    • Tanto en un caso como en el otro, las principales dificultades estriban en la ausencia de un impuesto sobre la renta armonizado, las diferencias en el nivel de fraude fiscal y, la posibilidad de escapar a su tributación simplemente desplazando el patrimonio.

  2. El impuesto de sociedades permitiría, introducir un impuesto directo. El principal problema es la ausencia de armonización, con lo que la asignación de cuotas a cada país puede acabar representando un esfuerzo fiscal muy diverso.

  3. Establecimiento de un impuesto sobre el patrimonio. Generaría incentivos para que el ahorro se trasladara fuera de la Unión Europea.

  4. Modificar el actual recurso IVA por una parte de la recaudación directamente obtenida por cada Estado miembro o establecer un recargo cuyo importe sería considerado como ingreso propio de la Unión. Parece una alternativa viable.

  5. Una alternativa es hacer uso de los impuestos especiales. Sin embargo, los impuestos especiales no están armonizados.

  6. El establecimiento de un impuesto que recaiga sobre las emisiones de CO2, o dióxido de carbono tendría la ventaja de ser coherente con el objetivo de limitar los efectos externos. Su inconveniente es que no todos los Estados miembros disponen de este tributo.

  7. La introducción de un impuesto que grave las transmisiones de activos en los mercados financieros. Su principal ventaja es como medio de combatir la especulación, pero genera los mismos efectos indeseables en cuanto a la asignación del ahorro fuera del territorio de la Unión.

  8. El establecimiento de un impuesto específico para las comunicaciones por entender que éstas se han visto muy beneficiadas por el logro del mercado interior.

  9. El señoreaje que podría obtenerse a través de la emisión de euros. Las dificultades se plantean por las reticencias de determinados países miembros por sus posibles efectos inflacionistas.

  10. Las sanciones pecuniarias por el incumplimiento de los requisitos establecidos en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento podrían resultar un recurso útil pero cuya capacidad recaudatoria es discutible, su previsión casi imposible y su finalidad se acabaría confundiendo.

Los problemas de la armonización fiscal

Las cuestiones relativas a la armonización fiscal proceden fundamentalmente de la consecución del objetivo de la libre circulación de mercancías, y de factores de producción.

La armonización de la imposición indirecta

Podemos afirmar que los problemas de la imposición indirecta se han hecho más acuciantes desde que se pretende alcanzar el mercado interior en el que desaparecen las barreras no arancelarias y los trámites aduaneros al pasar de un país comunitario a otro. En presencia de fronteras interiores, no existen graves dificultades para que coexistan dos tipos impositivos del IVA, pues al realizarse el trámite aduanero en la frontera, se resta del IVA nacional al producto procedente del país de origen, y luego se le aplica el tipo impositivo de la nación de destino con lo que estaría en igualdad de condiciones para competir con los productos nacionales. Una ventaja adicional de este procedimiento es que el impuesto será pagado por un importador del país de destino e ingresado por su propio gobierno, con lo que no se produce ningún tipo de exportación fiscal.

Bien es verdad que esto sólo es cierto en el caso de que ambos países utilicen el mismo tipo de impuesto general sobre el consumo, pues si el país exportador emplease un impuesto sobre ventas, tipo ITE, no sería fácil determinar cuál es el tributo realmente satisfecho y cuya devolución hay que realizar ahora, pues dependerá no sólo del producto exportado sino también de la estructura del proceso productivo y el grado de integración vertical de la empresa fabricante. Ello explica que, desde un primer momento, se intentaran armonizar las figuras de la imposición general sobre el consumo de los distintos países miembros y que se impusiera la fórmula del IVA a todos los candidatos sucesivos a la adhesión.

Ahora bien, si se eliminan las fronteras entre los dos países, se produce dos efectos distintos:

  1. Si el IVA utilizado en el país de destino es superior al que se establece en el de origen, entonces, el importador del producto tendría ventajas comparativas de origen puramente fiscal. Obviamente tales ventajas desaparecerían si se unifican los tipos impositivos del impuesto entre ambos países.

  2. La supresión de las fronteras plantea un problema adicional, relacionado con la exportación fiscal. Este problema obliga a un segundo núcleo de normas que permitan un proceso de compensación por el cual los exportadores netos de productos devuelvan parte de los ingresos tributarios obtenidos de los ciudadanos de otros países miembros.

Como resulta evidente, los mismos problemas causados por la eliminación de fronteras en el IVA se puede predicar con respecto a los impuestos especiales, con la particularidad de que si se trata de impuestos monofásicos sobre fabricantes, se produce un posible efecto de piramidación que hace más difícil realizar los ajustes correspondientes. No es extraño que, por su mayor dificultad, el terreno recorrido en este campo sea muy inferior al registrado en la armonización del IVA.

La armonización de la imposición directa

En el campo de la imposición directa, debemos distinguir tres tipos de cuestiones: la movilidad del factor trabajo, la del capital, y, el establecimiento de empresas en las diferentes naciones que conforman la Unión Europea.

Se dan razones extraeconómicas que no hacen demasiado plausible una emigración por motivos fiscales, mientras que tal movilidad es mucho más factible en el caso de las decisiones sobre el establecimiento de empresas y sobre todo en el caso de las decisiones sobre el establecimiento de empresas y sobre todo en el caso del factor capital. En principio, no parece que la coexistencia de regímenes fiscales diversos suponga un grave problema en cuanto a posibles distorsiones en la asignación del factor trabajo.

Las cuestiones relacionadas con la armonización fiscal destinada a evitar distorsiones en la asignación del capital son mucho más complejas porque se derivan de, al menos, dos tipos de consideraciones:

  1. Si la renta obtenida en el exterior es incluida en la declaración del IRPF no deben producirse graves problemas de distorsión. La cuestión que surge inmediatamente es que si un ciudadano obtiene rentas del capital en otro país europeo y ni se le practica retención alguna, ni la generación de tales ingresos se comunica a la Administración tributaria del gobierno de su nación, entonces, no hay motivo alguno para que el contribuyente incluya tales rentas entre los ingresos que componen su base imponible con lo que el grado de cumplimiento de las rentas de capital sería mucho más bajo, y el ciudadano dirigiría su ahorro hacia aquél país con menor tributación. En este caso, nos encontramos más bien con un problema de coordinación internacional en la lucha contra el fraude fiscal, que no deriva sólo del proceso de construcción europea.

  2. La regulación de los distintos rendimientos del capital puede generar situaciones de doble imposición en algunos supuestos. En estas circunstancias no siempre será fácil determinar cuál ha sido el total de impuestos pagados en el país donde se generó la renta, y, por ello, el procedimiento habitual para evitar la doble imposición internacional puede ser ineficaz.

En cualquier caso, no debe olvidarse que la movilidad del factor capital está en la base de algunas reformas fiscales, entre ellas la recientemente aplicada en España, y que esta misma movilidad explica la aparición de los denominados sistemas duales de imposición sobre la renta. Un elemento adicional en este tipo de consideraciones son las normas del impuesto de sociedades pues pueden afectar decisivamente al cálculo del beneficio gravado, por el tratamiento de los diferentes costes, al importe final del impuesto, y, mediante el sistema de deducciones en cuota. Ello llevaría a que las empresas pudieran acabar decidiendo dónde establecer la sede social de la empresa por motivos fiscales, lo que, de nuevo, supone, una distorsión con respecto a la asignación eficiente de los recursos.