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El Presupuesto

Introducción

En esta lección trataremos:

  • El concepto aplicable a todo tipo de agente económico.

  • Cuáles son las notas que lo singularizan en el caso de la actividad pública. Esas notas son: el proceso de elaboración, ejecución y control presupuestario.

  • Análisis del ciclo presupuestario.

  • Los principios presupuestarios que deben inspirar la elaboración de los presupuestos (carácter normativo): principio político, económico o contable.

  • Análisis positivo.

  • El problema de la llamada crisis de los principios presupuestarios.

El concepto de presupuesto

El Diccionario de la RAE define el término “presupuesto” como “Cómputo anticipado del coste de una obra o de los gastos y rentas de una corporación”. Esta noción de presupuesto indica claramente que el elemento fundamental de la definición es la idea de anticipación o provisión, tanto en lo que se refiere a los gastos por realizar, como a los ingresos que se obtendrán para cubrirlos.

Si queremos ajustar el concepto para el caso del sector público, debemos incorporar, al menos tres ideas fundamentales:

  • La forma jurídica que adopta. Los presupuestos del sector público adoptan una forma jurídica concreta.

    • En el caso de los PGE, deben aprobarse mediante ley, en los de las Comunidades Autónomas por ley de sus respectivas asambleas legislativas, en los entes locales por acuerdos del Pleno de las corporaciones, y en el caso de las universidades, a su Consejo Social. En todos hay una clara voluntad de que los representantes electos participen en el proceso de decisión, debido a las implicaciones económicas y al hecho de que los ingresos públicos se obtienen de una forma coactiva, la sociedad debe estar presente a la hora de decidir su cuantía, distribución y asignación a los gastos correspondientes. Esta exigencia se refuerza con el hecho de que la ejecución del presupuesto de un ente público está sometida a un procedimiento de control específico, que no es comparable con el existente en el caso de las actividades privadas.

  • Las implicaciones económicas que genera el presupuesto del sector público.

    • El SP es el principal agente económico de nuestro país. De ahí, que las decisiones que adopta tengan un efecto muy importante sobre el resto de los agentes sociales, ya sean empresas o economías domésticas. Con ello, obvio, los ingresos del SP afectan a la renta disponible de los ciudadanos y a sus planes de consumo o ahorro, o que los gastos de infraestructura condicionen la actividad de sectores completos de la economía del país, sino también que las decisiones del SP se convierten en pauta de comportamiento para otros agentes económicos. Así, cuando se procede a una congelación de los sueldos de los funcionarios, se está presentando una línea de conducta a los empresarios en su negociación con los trabajadores.

  • Las consecuencias políticas que produce el rechazo de los presupuestos.

    • El presupuesto de un ente público establece la línea programática de la acción económica del sector público o de uno de sus componentes y, en tales circunstancias, la no aprobación de sus previsiones debe entenderse como una pérdida de confianza por parte del órgano colegiado de máxima representatividad en los gestores del ejecutivo, y tal retirada de la confianza debería ser suficiente para que los gestores del ejecutivo presenten la dimisión.

Combinando estos elementos, podemos definir el Presupuesto como:

  • resumen sistemático, confeccionado en períodos regulares de tiempo y aprobado por el órgano colegiado competente, en el que se establecen las previsiones de gastos e ingresos por parte de un elemento integrante del SP, con la finalidad de atender a su plan de actuación económica, de tal modo que su aceptación significa una renovación de la confianza en los gestores de ese componente del sector público.

El ciclo presupuestario

Se distinguen cuatro fases en el ciclo vital de los presupuestos, en las que el protagonismo corresponde a cada uno de los poderes del Estado, siguiendo la tradicional división de poderes, propia de los regímenes liberales democráticos. De esta forma, diferenciamos las siguientes fases:

La fase de elaboración

La iniciativa parte del Gobierno, quien atribuye la responsabilidad de la confección del anteproyecto de ley de Presupuestos al Ministerio de Economía y Hacienda.

En cuanto al proceso de elaboración, elementos fundamentales:

  • Las previsiones económicas durante el año de vigencia de los presupuestos. Estas estimaciones se recogen en un cuadro macroeconómico que refleja: el nivel de renta, empleo, tasa de inflación y tipos de interés. La recaudación de impuestos depende de la actividad económica y que determinados gastos públicos, como las prestaciones por desempleo, el sueldo del personal al servicio de las AAPP o el pago de intereses de la deuda, están íntimamente relacionadas con las variables macroeconómicas citadas.

  • Los anteproyectos de gasto de los distintos Ministerios, que tienen que establecer un orden de prioridades, pues casi siempre exceden de las posibilidades de los ingresos públicos. En este proceso juegan un papel clave las técnicas de evaluación de proyectos.

  • Las estimaciones de ingresos, que dependen de la evolución económica general y, también, de las decisiones adoptadas en lo que se refiere a los tipos impositivos o deducciones aplicables a los impuestos, teniendo en cuenta, además, que las pérdidas de recaudación causadas por estas deducciones deben consignarse en el Presupuesto.

Una vez elaborado el anteproyecto de ley, el Consejo de Ministros aprueba su remisión a las Cortes generales, como Proyecto de Ley, tres meses antes de que expire la vigencia del presupuesto del año anterior, es decir, se remite al Parlamento a finales del mes de septiembre. Al texto del proyecto de ley se debe adjuntar una serie de documentos, entre los que destacan:

  • Las previsiones económicas en las que se fundamentan las estimaciones de ingresos y gastos públicos.

  • El denominado Proyecto de Ley de Acompañamiento de los Presupuestos en el que se incorpora las modificaciones normativas en materia de ingresos y gastos.

Fase de discusión y aprobación

El funcionamiento de los sistemas democráticos, especialmente a partir del final de la II Guerra Mundial, pone de manifiesto algunos rasgos que condicionan el papel que hoy cumple el poder legislativo en el proceso presupuestario. A saber:

  • la preponderancia que hoy ostenta el poder ejecutivo en todo el proceso político de la elaboración de los PGE; y,

  • La actitud de los miembros del Parlamento ante el proyecto de ley de Presupuestos, pues de estar muy preocupados por el excesivo gasto público, y por los impuestos necesarios para financiarlos, se ha pasado a convertirse en un foro donde se exigen gastos cada vez mayores, dada la rentabilidad electoral de tales decisiones.

Jurídicamente, las restricciones a la capacidad de decisión de los parlamentos aparecen consagradas en dos tipos de limitaciones en el proceso de tramitación de este tipo de leyes:

  • La limitación del derecho de enmienda parlamentaria: según el art. 134.6 de la CE toda proposición o enmienda que suponga un incremento de los gastos o una reducción de los ingresos requiere la aceptación del Gobierno, para ser tramitada.

  • La prórroga automática del presupuesto, aparece reflejada en el art. 134.4 de la CE, tiene una lógica evidente pues no puede paralizarse la actividad financiera del Estado mientras se aprueba la Ley de Presupuestos.

Resulta muy discutible que estas dos instituciones jurídicas tengan, en la práctica, el calado que se les ha atribuido. En el caso de la limitación del derecho de enmienda, es más relevante la cuestión de si el grupo político que sustenta al gobierno dispone o no de mayoría absoluta. Si tiene mayoría absoluta no hace falta usar la facultad del ejecutivo. Si no tiene la mayoría absoluta, los grupos políticos que contribuyan a la estabilidad del ejecutivo negociarán las enmiendas necesarias para darle su confianza.

En cuanto a la prórroga del presupuesto por rechazo del Parlamento, implica una retirada implícita de la confianza en el ejecutivo y que debería abocar a la convocatoria de nuevas elecciones generales.

La fase de ejecución

Una vez que la ley de presupuestos ha sido aprobada por el Parlamento, se puede proceder a su aplicación. De ahí que la ejecución presupuestaria no sea más que la actividad de la Administración dirigida a la realización de los ingresos y gastos previstos en el presupuesto.

¿Cuál es el grado de compromiso del ejecutivo con las disposiciones de esta norma jurídica? En lo que se refiere a los gastos debe entenderse que el Parlamento autoriza un nivel máximo de gasto público. Ello supone que no hay ningún impedimento para que el ejecutivo lleve a cabo un gasto inferior al que le autorizó el legislativo y que, por otra parte, existan procedimientos para corregir la cifra de gasto autorizada por el Parlamento, cuando las previsiones fueron inexactas, en cuyo caso se habla de créditos suplementarios, o cuando se debe afrontar un gasto inesperado, para el que no se había hecho previsión ninguna y, en este supuesto, se denominan créditos extraordinarios. En la medida en que se produce un aumento de gasto por encima de lo autorizado inicialmente, se debe aprobar mediante ley.

En cuanto a la vinculación del ejecutivo con la previsión de los ingresos debemos distinguir entre los ingresos ordinarios (fundamentalmente, pero no sólo, los de carácter tributario) y los extraordinarios (constituidos en su mayor parte por las emisiones de deuda pública). En el caso de los ingresos ordinarios, el presupuesto señala una estimación de los ingresos por percibir a través de esta vía, pero pueden producirse errores de estimación que generen una cifra inferior o superior a la prevista.

En cuanto a los ingresos extraordinarios el Parlamento marca un límite máximo de endeudamiento para el ejecutivo y, lógicamente, no sucede nada si no se llega a ese nivel máximo; pero superarlo, exige autorización del legislativo a través de proyecto de ley.

Los condicionamientos de la actuación del ejecutivo en cuanto a esta fase del ciclo presupuestario se ha modificado con motivo de la aprobación de las leyes de estabilidad presupuestaria en el año 2001.

La fase de control

En esta última fase del proceso presupuestario, podemos distinguir dos tipos de instituciones con finalidades diversas: control interno y control externo parlamentario.

  • El control interno de la propia Administración, tiene por finalidad garantizar que no haya despilfarros en la gestión de los fondos públicos. Al margen de que cada dependencia ministerial o cada sección de la Administración lleven a cabo las comprobaciones pertinentes sobre el cumplimiento de objetivos, productividad, realización de actividades…, existe un control desarrollado por órganos de la propia Administración, pero externos al centro de gasto concreto. Así la, Intervención General de la Administración del Estado fiscaliza todos los expedientes de la Administración de los que se deriven derechos y obligaciones con contenido económico. De este modo, el propio ejecutivo pretende vigilar la legalidad de la ejecución del presupuesto: si hay un registro exacto de las cuantías, si se ha seguido el procedimiento adecuado, etc.

  • El control externo parlamentario trata de comprobar hasta qué punto se han cumplido las previsiones presupuestarias, es decir, si el ejecutivo se ha movido dentro de los límites que le autorizó el Parlamento. Esta tarea es extraordinariamente compleja, de ahí que las Cortes Generales deleguen esta función en un órgano especializado el Tribunal de Cuentas regulado en el art. 136 CE donde establece que esta institución:

    • Es el órgano supremo fiscalizador de las cuestas y gestión económica del SP.

    • TCu depende de las Cortes Generales y ejerce sus funciones por delegación de éstas.

    • Su misión es comprobar las cuentas del Estado.

    • Debe remitir a las Cortes un informe anual (comunica las infracciones o responsabilidades en las que haya incurrido, en su caso).

    • Sus miembros gozan de los mismos atributos de independencia e inamovilidad y están sometidos a las mismas incompatibilidades que los jueces y magistrados.

Así pues, las funciones propias del TCu son la fiscalización de las cuentas del Estado y el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que puedan incurrir quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos. En el TCu existe la Sección de Fiscalización y la Sección de Enjuiciamiento que se regulan en LOTCu 3/1982.

¿El control del TCu es eficaz en la ejecución presupuestaria desarrollada por el Gobierno?

Las implicaciones políticas de una crítica del TCu a la gestión realizada pueden ser irrelevantes en la práctica. Ello sugiere la necesidad de dotar a este órgano de los medios adecuados para desarrollar su función de una forma lo más ágil posible.

Los principios presupuestarios clásicos

En este apartado estudiamos una cuestión esencialmente normativa ¿qué principios deben presidir la elaboración y ejecución del presupuesto? Los principios presupuestarios clásicos responden al mundo económico y social del siglo XIX. Este hecho se manifiesta en dos circunstancias: a) La visión política tradicional que otorga al Parlamento un papel central en los asuntos políticos; y, b) los planteamientos económicos de los autores clásicos, estos otorgan un papel muy limitado al SP en la solución de los problemas económicos.

En la medida en que ni los condicionamientos políticos ni las doctrinas económicas de la actualidad responden a esta visión decimonónica, se puede hablar de una crisis de los principios presupuestarios y debe interpretarse el retorno a determinadas prescripciones de la Hacienda Clásica.

Podemos considerar tres tipos de principios presupuestarios:

  • Quién debe diseñar los presupuestos => principio político.

  • Aquellos que traducen a los criterios de contabilidad las implicaciones de los principios políticos => principios contables.

  • Cuáles son los criterios que deben presidir su elaboración desde el conocimiento de la economía => principios económicos.

Los principios políticos

Los principios políticos responden a una organización concreta: el parlamentarismo, que domina la escena política europea durante el s. XIX y que llega hasta la I Guerra Mundial. El elemento fundamental en este contexto son las cámaras legislativas, representantes de la soberanía popular de la que emana los demás poderes del Estado.

En la distribución de funciones, en la que el gobierno propone y ejecuta, el legislativo aprueba y el judicial controla, se conoce como principio de competencia.

Ahora bien, si el presupuesto se considera como una autorización del legislativo al ejecutivo para que gaste y se endeude hasta lo establecido en el presupuesto, debe establecerse algún tipo de cautela para evitar que el gobierno se exceda de esa autorización o que incumpla requisitos establecidos, de ahí que el resto de los principio políticos deban entenderse como: la de garantizar el respeto del gobierno a los límites marcados por el legislativo.

  • Principio de universalidad. El presupuesto debe contener todos los ingresos y todos los gastos que se pretendan realizar.
  • Principio de unidad y claridad. Los ingresos y los gastos deben presentarse en un único documento, para facilitar su conocimiento por parte del Parlamento. Las partidas deben estructurarse de tal manera de que esté clara cuál es la procedencia de los ingresos y cuál es el destino de los gastos.

  • Principio de especialidad. El objetivo de este principio es evitar que la gestión del gobierno pueda exceder los límites marcados por el poder legislativo. Qué se pretende evitar:

    • Que el ejecutivo traspase gastos asignados a una función para desarrollar otras => especialidad cualitativa.

    • Que el ejecutivo supere los límites de gastos marcados => especialidad cuantitativa.

    • Que el ejecutivo lleve a cabo el gasto en un año distinto al previsto en el presupuesto => especialidad temporal.

  • Principio de publicidad. Todas las fases del proceso presupuestario deber ser públicas, con la finalidad de que los ciudadanos tengan la posibilidad de informarse sobre la conducta del ejecutivo en la gestión de los fondos públicos.

Los principios contables

Los principios contables guardan una clara correspondencia con los del carácter político, pues son el modo como se traducen a criterios de contabilidad.

Los principios económicos

Al igual que los principios políticos responden a la visión tradicional del parlamentarismo, los principios económicos se fundamentan en los planteamientos teóricos de los economistas clásicos (se corresponden con el enfoque liberal). Este planteamiento parte de la capacidad de los sujetos privados para resolver los problemas económicos de la sociedad, de tal modo que el SP aparecía con una función puramente residual, la de proveer aquellos bienes y servicios para los que no podía acudir al mecanismo del mercado, esto es, para los bienes públicos puros. De ahí, que:

  1. el primer principio económico sea el de limitación del gastos público.

  2. El segundo principio económico es el de neutralidad impositiva o, lo que es lo mismo, considera que el ciudadano es el mejor juez de su propio interés, el SP no debe condicionar sus decisiones, en materia de: consumo, ahorro, esfuerzo laboral o adopción de riesgos => utilizando el SP la legislación fiscal.

  3. El tercer principio económico es la regla de oro de la Hacienda clásica, sostiene que el presupuesto debe presentarse en equilibrio anual => la suma de los ingresos debe ser suficiente para atender a los gastos totales del SP.

  4. El cuarto principio económico es el de limitación de las emisiones de deuda pública, que sólo son aceptables para financiar inversiones cuya rentabilidad permita el pago de los intereses y la devolución, o amortización del préstamo.

La crisis de los principios presupuestarios clásicos

Los principio presupuestarios clásicos responden a una circunstancias políticas y económicas muy concretas, cuyo marco histórico abarca buena parte del s. XIX y el primer tercio del XX. En tal caso, los cambios en la organización política posteriores al fin de la II Guerra Mundial, y las profundas mutaciones que supuso para el análisis económico las teorías keynesianas, no podían dejar de tener influencia en las prescripciones normativas sobre la elaboración de los presupuestos. Por ello, la crisis de los principios clásicos no es sino el reflejo de las mutaciones producidas en la organización política de las democracias occidentales y en la teoría económica que explica el funcionamiento de las economías de mercado.

Crisis de los principios económicos:

  • No es posible hablar ya de limitación del gasto público, de Estado mínimo o residual como deseaban los clásicos de la HP.

  • El crecimiento de las actividades estatales, defendidas por el enfoque intervencionista.

  • Las teorías sobre el aumento del gasto púbico, que demuestran el papel preponderante del Estado en la resolución de los problemas económicos.

  • La desconfianza de las teorías keynesiana en la capacidad del mercado para resolver las cuestiones económicas.

  • La consagración de los llamados derechos sociales en las Constituciones de la postguerra.

  • Quiebra del principio de neutralidad de los impuestos, pues una de las características más evidente del llamado modelo de Estado del Bienestar es, precisamente, que el sistema fiscal se emplee como mecanismo de política económica que incentiva determinados comportamientos del sector privado.

  • El abandono de la regla del presupuesto equilibrado para evitar los desequilibrios macroeconómicos. En efecto, en los momentos de recesión económica, la RN crece a un ritmo más lento o incluso llega a disminuir. En esas circunstancias, el Estado ve recortarse su cifra de ingresos y, obligado por la regla del presupuesto equilibrado, de rebajar su gasto. Pero, al disminuir el gasto del SP la producción y la renta del país decrece aun más, con lo que la depresión se acentúa. En cambio, en los procesos inflacionistas la recaudación crece aún más de lo que lo hacen los precios, el SP puede gastar más y agrava el proceso inflacionista.

    • Se afirma, entonces, que la regla del presupuesto equilibrado favorece una acción paralela del SP a lo largo del ciclo económico, amplificando su inestabilidad. Por ello, se asevera que tiene un efecto procíclico y que, como tal regla de conducta, debe ser abandonada.

Crisis de los principios políticos:

  • El principio de unidad. La extensión y creciente complejidad de las tareas desempeñadas por el SP imposibilita la elaboración de un único documento que recoja y discipline, con carácter uniforme, la enorme variedad de actividades gestionadas por el SP. Se puede defender la presentación de las previsiones de gastos e ingresos en documentos diversos, gobernados por principios distintos, que faciliten al legislativo el conocimiento cabal de la gestión pública.

  • El principio de especialidad (también ha sufrido transformaciones importantes), su finalidad era controlar la acción de ejecutivo mediante la imposición de un conjunto de cautelas que impidan al Gobierno excederse de la autorización recibida por el legislativo. Ahora bien, estas restricciones pugnan con la necesaria flexibilidad en la gestión que exige, en ocasiones, transferir fondos de unas partidas a otras, gastar por encima de lo presupuestado o dejar para el futuro un importante volumen de gasto.

  • La quiebra de la anualidad del presupuesto es patente cuando se precisa realizar una obra pública cuya ejecución se extiende a varios años, pero cuyo coste total no puede valorarse y aprobarse antes de emprenderlas. Para solventar esta cuestión, existen dos fórmulas presupuestarias:

  1. Los créditos de compromiso: el gasto previsto de inversiones del Estado se estima en un ejercicio presupuestario, el del año en que comienza la ejecución de la obra. Ese año se permite al ejecutivo comprometer el gasto total, pero no pagarlo totalmente en el ejercicio. Los presupuestos sucesivos incluirán las cifras correspondientes a la fracción de obra que se realiza anualmente.

  2. Las leyes de programa se aprueban en el Parlamento con independencia de los presupuestos y autorizan la puesta en marcha de un programa de gastos que durante varios años financiará la obra correspondiente, atribuyendo los créditos de compromiso a cada ejercicio económico. Cada año la ley de presupuestos debe reflejar esos gastos, lo que encierra el peligro de que el Parlamento rechace la inclusión de una anualidad y se incumpla la ley de programa.

  • El principio de publicidad tiene excepciones en el caso de los gastos diplomáticos, los de carácter militar o los denominados fondos reservados, si bien el control parlamentario es posible a través de la Comisión de Secretos Oficiales.

Las leyes de estabilidad presupuestaria: un cambio de orientación

Las leyes de estabilidad presupuestaria aprobadas en diciembre de 2001 significan un cambio evidente en la orientación de la política presupuestaria de nuestro país y el intento más serio por reintroducir los principios presupuestarios clásicos, que habían sufrido una importante erosión (sobre todo el de equilibrio presupuestario. Cuáles son las causas que explican este cambio de orientación:

  • La creciente insatisfacción sobre la justificación teórica de los déficits públicos como instrumento de política económica.

  • La facilidad con la que los poderes públicos recurrían al déficit público como un mecanismo de ilusión financiera, como forma de financiar gastos sin exigir a los contribuyentes un mayor esfuerzo.

  • La pérdida de credibilidad del documento presupuestario.

  • El Pactos de Estabilidad y Crecimiento que impone a la política presupuestaria la pertenencia de nuestra economía a la Unión Monetaria.

Existen dos leyes de estabilidad presupuestaria: una ordinaria y otra orgánica.

La primera compete a la Administración Central del Estado y la orgánica a las CCAA.

La principal novedad que introduce estas normas es la aplicación del denominado principio de estabilidad presupuestaria (o actualización del antiguo principio de equilibrio presupuestario). El Principio de Estabilidad Presupuestaria aparece recogido en el art. 3.2 de la Ley 18/2001 como la situación de equilibrio o superávit, calculado en términos de capacidad financiera. A partir de esta definición del principio, la ley establece una serie de mecanismos a través de los cuales pueda garantizarse el cumplimiento de este objetivo. Los principales medios por los que se pretende que el SP estatal cumpla el principio de estabilidad presupuestaria son:

  • El presupuesto anual debe enmarcarse dentro de un escenario plurianual, con la finalidad de realizar una previsión más adecuada de los ingresos y gastos correspondientes.

  • A pesar de esa previsión pueden aparecer necesidades no previstas o que superen la previsión inicial. Tras la aprobación de la Ley 18/2001 se incluye un nuevo capítulo en el presupuesto de gastos con el título de Fondo de Contingencia dotado con un importe del 2% del total de gastos. Los créditos extraordinarios, los suplementos de crédito, etc., deben financiarse con cargo a este fondo y si no fuese suficiente deberán reducirse otras partidas de gasto.

  • No es posible incrementar el Fondo de contingencia de un ejercicio económico con la porción no utilizada del fondo del ejercicio anterior.

Si a pesar de estas precauciones la Administración del Estado o la Seguridad social incurren en déficit, se debe presentar a las Cortes Generales un plan económico financiero que permita corregir esa situación en un máximo de tres ejercicios económicos. En el supuesto de que la Administración del estado liquide su presupuesto con superávit, éste se dedicará a reducir el endeudamiento neto. Si es la Seguridad Social quien presenta superávit, éste se dedicará prioritariamente a la dotación del Fondo de Reserva de la Seguridad Social para asegurar su viabilidad futura.