La recepción del Derecho internacional por los ordenamientos internos

Contenidos

  1. 1 La recepción y la jerarquía del Derecho Internacional en el Derecho constitucional comparado
    1. 1.1 La posición de los ordenamientos internos respecto al derecho internacional general
    2. 1.2 La posición de los ordenamientos internos respecto al Derecho internacional convencional
  2. 2 La recepción del Derecho internacional en el Derecho español
    1. 2.1 La recepción del Derecho internacional general
    2. 2.2 La recepción del Derecho internacional convencional
  3. 3 La jerarquía de los Tratados en el Derecho español
    1. 3.1 Las relaciones entre Constitución y Tratados y el control de la constitucionalidad de los Tratados
    2. 3.2 La práctica judicial española en la aplicación de los Tratados
    3. 3.3 La eficacia interpretativa de los Tratados internacionales en España
  4. 4 El desarrollo y la ejecución de los tratados internacionales y la responsabilidad internacional de España
    1. 4.1 Disposiciones directamente aplicables
    2. 4.2 Disposiciones condicionadas a un desarrollo legislativo o ejecutivo
    3. 4.3 Desarrollo y ejecución por las Comunidades Autónomas
    4. 4.4 Modalidades de la ejecución y responsabilidad internacional de España
  5. 5 La recepción y jerarquía en el Derecho español del Derecho de las Organizaciones Internacionales y, en especial, del Derecho de la Unión Europea
    1. 5.1 Los actos de las organizaciones internacionales
    2. 5.2 El derecho derivado de la Unión Europea
      1. 5.2.1 La recepción del Derecho de la UE en el Derecho español
      2. 5.2.2 La primacía y la eficacia directa del Derecho de la UE en España
      3. 5.2.3 La aplicación del Derecho de la Unión Europea
      4. 5.2.4 El control del cumplimiento del Derecho de la UE

La recepción y la jerarquía del Derecho Internacional en el Derecho constitucional comparado

La posición de los ordenamientos internos respecto al derecho internacional general

La Constitución alemana proclama la adopción automática al ordenamiento interno del DI General. Por su parte, las constituciones francesa e italiana adoptan una postura similar. El valor jurídico de los preceptos en los que estas constituciones regulan esta materia es declarativo, al reconocer una adaptación automática de los ordenamientos jurídicos internos al DI General. Son, en definitiva, normas declarativas de reconocimiento expreso de las conductas a las que habrán de ajustarse los Estados.

No obstante, dicha conducta también deberán observarla los restantes Estados, aunque no lo hayan reconocido dentro de sus constituciones. Es decir, todos los Estados, en su calidad de sujetos de Derecho Internacional, están obligados a la observancia del DI, dadas las obligaciones que éste impone en la materia.

La posición de los ordenamientos internos respecto al Derecho internacional convencional

La Constitución francesa de 1958 supone que el tratado tiene una autoridad superior a la de la ley interna y que pueden ser aplicados dentro del ámbito interno, una vez que hayan sido ratificados o aprobados y también publicados. Así pues, se proclama la primacía del tratado sobre la ley francesa, anterior o posterior al tratado. En caso de conflicto con un tratado en vigor, las autoridades administrativas y judiciales están obligadas a dejar inaplicadas las leyes anteriores o posteriores que contradigan un tratado.

La posición de la Constitución italiana de 1947 es muy diferente. La recepción de los tratados en su orden jurídico exige el procedimiento de adattamento o transformación del tratado en una norma jurídica interna. Luego, el tratado internacional en el Derecho italiano tendrá el rango de una ley (si la materia objeto del tratado es competencia del Parlamento italiano) o de un decreto (si la materia es competencia del ejecutivo). Dicha ley o decreto produce la transformación del tratado en una norma de derecho interno de idéntico contenido y que tendrá la misma jerarquía que la norma interna que operó su transformación, pudiendo derogar normas internas de igual rango que le sean incompatibles, de la misma forma que el tratado, en cuanto ley o decreto interno, puede sufrir derogaciones por normas internas posteriores de igual rango.

La propia jurisprudencia internacional ha sostenido invariablemente el postulado de la primacía del DI. Esta primacía no se sustenta en las constituciones de los Estados miembros, sino en la naturaleza y caracteres específicos del propio DI y de la Comunidad Internacional. Todo Estado, independientemente de los preceptos constitucionales, como miembro de la Comunidad Internacional, está obligado a respetar sus compromisos internacionales.

La recepción del Derecho internacional en el Derecho español

La recepción del Derecho internacional general

La Constitución española de 1978 no dice de forma expresa cuál es la posición del Derecho español en relación con el Derecho Internacional General. Ante casos similares, la doctrina iusinternacionalista europea trata de explicar la ausencia de una recepción formal del DI General, por la existencia de una norma tácita de adopción automática de las normas consuetudinarias en todo orden jurídico interno. Por ello, salvo norma constitucional en contrario, se considera que todo ordenamiento posee una norma tácita de recepción automática que se funda en el propio orden jurídico internacional.

La recepción del Derecho internacional convencional

La recepción del DI convencional en el ordenamiento español viene regulada constitucionalmente en el párrafo primero del art. 96.1 CE, que establece que “Los Tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno.” El artículo 96 CE formula la obligación de la publicidad de forma amplia, sin concretar en una determinada publicación oficial.

Por su parte, el artículo 1.5 CC establece que “Las normas jurídicas en los Tratados internacionales no serán de aplicación directa en España en tanto no hayan pasado a formar parte del Ordenamiento interno mediante su publicación íntegra en el Boletín Oficial del Estado”. En este precepto, figuran dos precisiones de interés en relación al art. 96.1 CE: se concreta la publicación en el BOE y se inserta el término “aplicación directa”.

Por otra parte, el artículo 29 del Decreto 801/1972, de 24 de marzo, establece que la publicación se llevará a cabo mediante la inserción del texto íntegro del Tratado en el BOE, incluidas, en su caso, las reservas o declaraciones formuladas y cualquier otro documento anejo al tratado o complementario al mismo.

Cerrando la publicación del Tratado tiene que constar una comunicación suscrita por el Secretario general técnico del Ministerio de Asuntos Exteriores en la que se indica la fecha en la que el tratado obliga a España y debe, por tanto, procederse a su aplicación.

Las normas contenidas en los Tratados obligan a España desde su entrada en vigor en el orden internacional en la fecha pactada por las Partes. En cuanto tales tratados, son fuente directa y plenamente eficaces en el Derecho interno una vez publicados oficialmente, siendo susceptibles de crear por sí mismos derechos y obligaciones directamente exigibles por los particulares e invocables ante los órganos judiciales y administrativos.

La jerarquía de los Tratados en el Derecho español

Al integrarse en el Derecho español, el tratado internacional conserva su naturaleza de norma internacional y su especial eficacia jurídica. En cuanto tal norma internacional, su primacía sobre el derecho interno se sustenta en el propio Derecho Internacional y no depende de un reconocimiento al efecto por parte de la Constitución. Todo Estado, como miembro de la Comunidad Internacional, está obligado a respetar sus compromisos internacionales aceptando la superior jerarquía del Derecho Internacional, independientemente de los preceptos de su ordenamiento interno. Si un Estado dejara de aplicar un tratado, aplicando disposiciones contrarias de una ley interna, comete un hecho ilícito internacional e incurriría en responsabilidad internacional ante la otra u otras Partes del Tratado.

Si bien la Constitución española no declara de modo directo la primacía del DI convencional, dicha primacía se afirma de forma indirecta, pero inequívoca, en el párrafo final del art. 96.1 CE.

Conforme al mismo, un tratado no puede ser modificado, derogado o suspendido de forma unilateral, por ejemplo, por una ley de Cortes o por una ley autonómica o por un Decreto-Ley, sino mediante la voluntad concertada de los Estados Partes que concurrieron en el mismo. En consecuencia, las leyes internas quedarían inaplicadas en caso de contradicción con un Tratado en vigor para España.

Las relaciones entre Constitución y Tratados y el control de la constitucionalidad de los Tratados

Existen diversos mecanismos para solventar las diferencias entre los tratados y la Constitución:

  1. En primer lugar, el propio ordenamiento internacional ofrece el mecanismo de las reservas para salvar situaciones de conflicto con el Derecho interno.

  2. En segundo lugar, si no se puede hacer uso de las reservas y se duda de la conformidad de un tratado sobre el que se proyecta manifestar el consentimiento, la Constitución ha previsto en el art. 95.2 la posibilidad de un control previo de constitucionalidad de los tratados internacionales. Si hubiera que reformar la Constitución (arts. 166 a 169) para poder ser Parte del Tratado, se está evidenciando que, en tal situación límite de conflicto, el ordenamiento constitucional cede ante el interés tutelado por la norma de Derecho Internacional. También significa que, ya sea mediante el control previo de la constitucionalidad de los tratados (art. 95), ya sea mediante el control a posteriori (art. 161), los Tratados deben respetar y conformarse a la Constitución. En este sentido, un Tratado que ya formase parte de nuestro ordenamiento interno, podría ser objeto de un control de constitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional mediante el recurso de inconstitucionalidad y la cuestión de insconstitucionalidad.

El control de constitucionalidad corresponde exclusivamente al Tribunal Constitucional, que no puede declarar la nulidad del Tratado como lo hace respecto de la Ley. Debe entenderse que lo declara inaplicable (nulidad puramente interna), pues la nulidad de un Tratado sólo puede fundarse en las causas previstas en el Derecho Internacional y no puede ser declarado unilateralmente por una de las Partes. Ahora bien, no aplicar el Tratado significaría incurrir en responsabilidad internacional. En estos casos, España tendría varias opciones, aunque nada fáciles.

  • Por un lado, si la sentencia del Tribunal Constitucional constata la inconstitucionalidad del procedimiento seguido para la manifestación del consentimiento, esa sentencia sobre la inconstitucionalidad extrínseca o externa permitiría a España alegar internacionalmente la nulidad del tratado, siguiendo el procedimiento previsto en los arts. 65 a 68 CV. Pero también se podría subsanar el vicio del consentimiento iniciándose nuevamente, de forma correcta, el procedimiento previsto en nuestra Constitución para la prestación del consentimiento.

  • Por otro, si la sentencia del Tribunal Constitucional constata el conflicto entre el Tratado y la Constitución por motivos sustanciales o inconstitucionalidad intrínseca o interna, cabría entre varias opciones:

    • Concertarse con la otra u otras Partes para dar por terminado o suspendido, total o parcialmente, el Tratado.

    • Modificarlo de común acuerdo en el punto en cuestión.

    • Si el tratado lo permite podría denunciarse, aunque la denuncia no surtiría efectos hasta agotado el plazo de preaviso, haciendo frente en todo caso a la responsabilidad internacional a que hubiese lugar por el período de inaplicación.

    • También se podría iniciar el procedimiento de reforma de la Constitución a fin de hacerla compatible con el Tratado y, al eliminarse el conflicto con la Constitución, el tratado podría aplicarse plenamente.

La práctica judicial española en la aplicación de los Tratados

Son muy numerosas las sentencias de nuestros Tribunales, en especial del Tribunal Supremo, en las que se muestra de forma constante en el tiempo el arraigo de su jurisprudencia favorable a la recepción automática y al superior rango de los Tratados sobre la ley, utilizando una interpretación coordinada de los arts. 96 CE y 1.5 CC. Por su parte, el artículo 95.1 CE confirma que ningún Tratado puede ser contrario a la Constitución, por lo que se prevé un control previo de constitucionalidad para impedir la prestación del consentimiento por España, salvo que se revise la Constitución.

La eficacia interpretativa de los Tratados internacionales en España

El art. 10.2 CE establece que “Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce, se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificadas por España”.

El anterior precepto aporta una innovación importante. Significa que los tratados internacionales sobre derechos humanos celebrados por España suministran criterios de interpretación de la propia Constitución y del conjunto del ordenamiento jurídico español, que han de ser tenidos en cuenta por todas las Instituciones del Estado y, en especial, por los órganos administrativos y judiciales. No obstante, es importante distinguir la función interpretativa que cumple este art. 10.2 CE frente a la función integradora o de recepción que se opera en el art. 96 CE.

El desarrollo y la ejecución de los tratados internacionales y la responsabilidad internacional de España

La aplicación de los tratados internacionales compete a todas las Instituciones del Estado: legislativo, ejecutivo y judicial, tanto en el orden estatal como en el autonómico.

Disposiciones directamente aplicables

Si el contenido del tratado es suficientemente preciso e incondicional (disposiciones directamente aplicables o self-executing) tendrá eficacia directa e inmediata y afectará a los derechos y a las obligaciones de los particulares, debiendo asumir los órganos judiciales y administrativos del Estado y de las Comunidades Autónomas la vigilancia, aplicación y protección de los derechos y obligaciones establecidos por el tratado.

Disposiciones condicionadas a un desarrollo legislativo o ejecutivo

En ocasiones los tratados o parte de sus disposiciones no pueden ser aplicados directamente (disposiciones not self-executing). En estos casos, estos tratados o disposiciones precisarán de un desarrollo legislativo, que corresponderá a las Cortes Generales o al legislativo autonómico (cuando afecte a la competencia de una Comunidad Autónoma) si la materia a la que se refiere el tratado es objeto de reserva legal o exige modificación de leyes anteriores, o puede precisar de un desarrollo reglamentario, que corresponderá al Gobierno de la Nación o al ejecutivo autonómico.

Desarrollo y ejecución por las Comunidades Autónomas

Aunque el art. 149.1.3ª de la Constitución dice que el Estado tiene competencia exclusiva en “las relaciones internacionales”, debe hacerse una interpretación sistemática del mismo basada en los principios que rigen la Constitución y en la génesis del actual art. 149.1.3ª, entendiendo que este precepto da competencia exclusiva en la proyección exterior de la actividad del Estado, como son la conclusión de los tratados, la representación del Estado, dirección de la política exterior y responsabilidad internacional.

En la proyección interior de las relaciones internacionales, como es el caso de la aplicación interna de los tratados, esa actuación del Estado está sometida a la Constitución que “reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y las regiones”, por lo que la distribución interna de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas debe ser respetada al aplicarse el tratado internacional. En este sentido, todas las CCAA han asumido expresamente en sus Estatutos de Autonomía competencia de desarrollo normativo y ejecución de los tratados internacionales en materia de su competencia.

Modalidades de la ejecución y responsabilidad internacional de España

La ejecución de un tratado internacional del que España es Parte, es una actividad interna del Estado, pudiendo corresponder a cualquiera de los poderes públicos estatales. Así pues, aunque el segundo párrafo del art. 93 CE, de forma parcial y confusa, confía a las Cortes o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de los tratados, es obvio que todos los poderes públicos deben ejercer sus competencias para el correcto cumplimiento de los tratados.

Sin embargo, España, como Estado, asume la responsabilidad internacional por un eventual incumplimiento del tratado y no importa qué institución o poderes del Estado haya violado el tratado (puede ser un órgano legislativo, ejecutivo o judicial del Estado o de una Comunidad Autónoma u otras entidades territoriales u organismos públicos). El incumplimiento del tratado es un hecho ilícito internacional que se atribuye únicamente al Estado en su conjunto, debiendo asumir éste la correspondiente responsabilidad internacional.

La recepción y jerarquía en el Derecho español del Derecho de las Organizaciones Internacionales y, en especial, del Derecho de la Unión Europea

Los actos de las organizaciones internacionales

Cuando una OI adopta normas jurídicas obligatorias, los Estados miembros deberán cumplirlas y velar por su cumplimiento. Sin embargo, las Constituciones no hacen referencia a la inserción de los actos de las OI en el Derecho interno, a pesar de la importancia significativa que han cobrado desde la segunda mitad del siglo XX. La solución que se plantea en estos casos es la de aplicar el mismo procedimiento de recepción que a los tratados internacionales, reconociendo a estas normas jurídicas obligatorias la misma jerarquía que a los tratados.

En el Derecho español, al no regularse expresamente la cuestión, se debe entender que son aplicables los arts 96 CE y 1.5 CC, de modo que los actos de las organizaciones internacionales obligarán a España desde su entrada en vigor internacional y deberán ser publicados oficialmente, o bien, dadas las características de estas Resoluciones, también podrían ejecutarse mediante normas internas.

El derecho derivado de la Unión Europea

El Derecho emanado de las OI de mayor impacto jurídico, económico y social es el Derecho derivado de la Unión Europea, debido, entre otras razones, a que numerosas disposiciones tienen eficacia directa para los particulares, en el sentido de que crean derechos y obligaciones que éstos pueden invocar en sus relaciones entre sí (relaciones horizontales) y ante las administraciones públicas (relaciones verticales) y que los jueces nacionales deberán proteger.

Todos los reglamentos se publican en el Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE) y entran en vigor en la fecha que dichas normas fijen o, a falta de ella, a los veinte días de su publicación.

La recepción del Derecho de la UE en el Derecho español

El párrafo primero del art. 93 ha previsto que “Mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución”. La Constitución de 1978 ofrece un marco jurídico suficiente en el art. 93 para permitir una atribución de competencias derivadas de la Constitución a organizaciones o instituciones internacionales.

Los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas han pasado a formar parte integrante del Derecho interno desde la fecha de entrada en vigor pactada en el Tratado de Adhesión de España y Portugal, es decir, el 1º de enero de 1986, que coincidió con la fecha de publicación en el BOE de todos los Tratados constitutivos de las Comunidades. La aceptación de los Tratados constitutivos ha implicado a su vez la aceptación del Derecho derivado anterior y posterior a la adhesión, con la obligatoriedad y eficacia jurídica establecida en los Tratados.

La exigencia de publicación oficial en España, que contempla el art. 96.1 de la Constitución para los tratados internacionales y que es extensible análogamente a los actos de los Organismos internacionales, ha quedado exceptuada por el art. 93 de la Constitución para los actos de las Instituciones comunitarias. Desde la adhesión de España a la Comunidad Europea esa competencia se ejerce directamente por las Instituciones comunitarias, que publican dichos actos en lengua española en el Diario Oficial de la Unión Europea. No obstante, como había que incorporar al Derecho interno el Derecho derivado adoptado con anterioridad a la adhesión (el llamado acervo comunitario) y dado que había sido publicado en otros idiomas, se llevó a cabo una publicación oficial y especial en castellano en el DOUE, agrupando por materias todos los actos de las Instituciones que estaban en vigor a 1º de enero de 1986.

La primacía y la eficacia directa del Derecho de la UE en España

Tanto los Tratados constitutivos de las Comunidades europeas (Derecho originario o primario), como los actos de las Instituciones comunitarias (Derecho derivado o secundario) gozan de primacía sobre las normas internas.

Se puede apoyar la prevalencia de las normas comunitarias (originarias y derivadas) en los artículos 93 y 96 CE. En virtud del art. 96 CE, los tratados comunitarios y los actos de las Instituciones no pueden ser modificados, derogados o suspendidos por normas internas, por lo que prevalecen sobre éstas en caso de contradicción.

La aplicación del Derecho de la Unión Europea

La aplicación interna del DC es una obligación de todos los poderes e instituciones del Estado, incluidas las Comunidades Autónomas, los municipios y la Administración institucional. Sin embargo, esta obligación se enuncia de forma confusa e incompleta en el párrafo segundo del art. 93 CE, que únicamente hace responsable de esta aplicación a las Cortes Generales o al Gobierno.

El art. 93 CE exige ser interpretado desde una dimensión estatal, en el sentido de que, cuando la norma comunitaria afecte a una competencia del Estado, serán las Cortes o el Gobierno los competentes para su desarrollo o ejecución. Sin embargo, independientemente de ello, el precepto resulta incompleto y poco preciso por tres motivos:

  1. Ausencia de referencia al Poder Judicial. Parece evidente que, incluso desde la óptica del Estado, también los jueces están llamados de manera preferente a aplicar el DC y en ellos está descansando el control interno de su cumplimiento.

  2. Ausencia de referencia a las CCAA. También se echa de menos en ese art. 93 CE una referencia a la aplicación del DC por las Comunidades Autónomas. Las CCAA pueden aplicar el DC adoptando las medidas de desarrollo y ejecución que sean necesarias para dar cumplimiento al mismo en el ámbito de sus competencias.

  3. Ausencia de referencia al Estado en su conjunto. Si ese párrafo se refiere a la garantía del cumplimiento, no sólo al cumplimiento en sí, tampoco es muy correcta su redacción, pues la garantía o responsabilidad del cumplimiento no es cierto que corresponda en unos casos al Gobierno y en otros a las Cortes, sino siempre al Estado, al Estado en su conjunto, es decir, a España como Estado miembro.

El control del cumplimiento del Derecho de la UE

No debe olvidarse que el Estado en su conjunto es responsable del cumplimiento del DC en España, cualquiera que haya sido el órgano o poderes públicos que hayan intervenido en su aplicación. Además de las competencias de control que tiene atribuidas la Comisión sobre los Estados miembros y sobre los particulares, todas las administraciones públicas y, de forma especial, el poder judicial, deben velar por el cumplimiento del DC, haciendo uso de todos los medios jurídicos a su disposición.

En relación con la participación de las Comunidades Autónomas, el Estado dispone de los instrumentos generales previstos en la Constitución para, llegado el caso, hacer cumplir a las Comunidades Autónomas las obligaciones establecidas por las normas comunitarias.