Las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales (II)

Contenidos

  1. 1 La responsabilidad política del Gobierno en el régimen parlamentario español
    1. 1.1 La responsabilidad política solidaria ante el Congreso de los Diputados
  2. 2 La moción de censura
    1. 2.1 La moción de censura constructiva: su significado en la Constitución de 1978
    2. 2.2 La presentación de la moción de censura: una atribución exclusiva del Congreso de los Diputados
      1. 2.2.1 Exigencia de un determinado número de firmantes
      2. 2.2.2 La inclusión de un candidato alternativo a la Presidencia el Gobierno
      3. 2.2.3 La motivación de la moción de censura
    3. 2.3 Tramitación de la moción de censura
      1. 2.3.1 Admisión a trámite de la moción de censura
      2. 2.3.2 Plazo de enfriamiento o reflexión
      3. 2.3.3 Mociones alternativas
      4. 2.3.4 Debate y votación de la moción de censura
    4. 2.4 Aprobación de la moción de censura: exigencia de mayoría absoluta
    5. 2.5 Efectos de la moción de censura
      1. 2.5.1 Efectos de la moción de censura en caso de ser rechazada
      2. 2.5.2 Efectos de la moción de censura en caso de ser aprobada
  3. 3 La cuestión de confianza
    1. 3.1 El significado de la cuestión de confianza en la Constitución de 1978
    2. 3.2 El planteamiento de la cuestión de confianza: una potestad discrecional del Presidente del Gobierno
    3. 3.3 El alcance constitucional de la cuestión de confianza
    4. 3.4 Tramitación de la cuestión de confianza ante el Congreso de los Diputados
      1. 3.4.1 Presentación de la cuestión de confianza
      2. 3.4.2 Admisión a trámite del escrito motivado de la cuestión de confianza
      3. 3.4.3 Convocatoria del Pleno del Congreso de los Diputados
      4. 3.4.4 Debate de la cuestión de confianza
      5. 3.4.5 Plazo de enfriamiento previo a la votación
      6. 3.4.6 Votación de la cuestión de confianza
      7. 3.4.7 Comunicación al Rey y al Presidente del Gobierno
    5. 3.5 El otorgamiento de la confianza: la exigencia de mayoría simple
    6. 3.6 Efectos de la cuestión de confianza
      1. 3.6.1 Efectos de la cuestión de confianza en el caso de que ésta sea otorgada
      2. 3.6.2 Efectos de la cuestión de confianza en el caso de que ésta sea denegada
  4. 4 El derecho de disolución

La responsabilidad política del Gobierno en el régimen parlamentario español

Aunque en un principio el Parlamento era un órgano predominante respecto al Gobierno, las profundas transformaciones producidas que han llevado a institucionalizar el llamado “Estado de partidos”, han provocado una caída de los mecanismos de exigencia de responsabilidad política al dejar de ser Gobierno y Parlamento órganos antagónicos.

Es evidente que en el sistema parlamentario, el Jefe del Gobierno es nombrado siempre, formalmente, por el Jefe del Estado. Pero lo fundamental es la relación fiduciaria que liga al Gobierno con el Parlamento, de tal forma que aquél ejerce su función de orientación política hasta que se ve privado expresamente de la confianza parlamentaria. En contrapartida , y con el fin de restablecer el equilibrio entre ámbos poderes, al órgano ejecutivo le corresponde el derecho de disolución del Parlamento.

La responsabilidad política solidaria ante el Congreso de los Diputados

Dado que el Congreso, en la sesión de investidura, da su confianza al nuevo Presidente del Gobierno y a su programa, la exigencia de responsabilidad política será respecto al Presidente y al conjunto de sus Ministros no pudiéndose exigir responsabilidad política a un Ministro individualmente considerado.

El principio de solidaridad ministerial tiende a reforzar la unidad del Gobierno al hacer colectiva la responsabilidad por los actos de cada uno de los miembros del Gobierno, ya que las decisiones son imputables a la misma línea política de manera que el Congreso puede remover a todo el Gobierno por cualquier decisión de alguno de sus componentes, aún cuando no haya sido adoptada en Consejo de Ministros.

Individual y aisladamente considerados, los miembros del Gobierno no necesitan de la confianza del Congreso ni para su nombramiento ni para su permanencia en el Gobierno, la relación de confianza se establece entre el Presidente del Gobierno y sus Ministros, no entre estos y el Congreso de los Diputados.

La moción de censura

La moción de censura constructiva: su significado en la Constitución de 1978

Importada directamente de la Ley Fundamental de Bonn, la moción de censura aparece en nuestro texto constitucional en el art. 113.

Tras el resultado de las elecciones de 1977, con el fin de dotar al Gobierno de la máxima estabilidad posible, la Constitución de 1978 configura la llamada moción de censura constructiva que implica que los Diputados que plantean la moción deben incluir un candidato a Presidente de Gobierno, que en caso de ganar la moción de censura será investido automáticamente nuevo Presidente de Gobierno. Con ello se pretende evitar que mayorías circunstanciales sean capaces de derrocar un Gobierno pero incapaces de formar uno nuevo.

Sin embargo este fin de la moción de censura constructiva pierde fuerza una vez consolidado el sistema de partidos, que es lo que permite en la actualidad gozar de estabilidad o no al Gobierno.

Es indudable, pues, que la estabilidad gubernamental descansa fundamentalmente en el sistema de partidos, pero también es determinante, en ocasiones, la forma en que se regule el procedimiento parlamentario de exigencia de responsabilidad política. Por ello, la moción de censura constructiva prevista en nuestro texto constitucional no es del todo irrelevante para la estabilidad del gobierno, al reforzar, por una parte, la posición preeminente del Presidente del Gobierno ante el Congreso, y al eliminar, por otra, las crisis ministeriales, y en consecuencia, la figura del gobierno cesante o en funciones.

Sin embargo la moción de censura cuando adopta carácter constructivo, sigue siendo, por una parte, un medio útil y eficaz a efectos de control y propaganda sobre la alternativa de gobierno que la oposición representa, con la ventaja de que es ésta la que elige el momento adecuado para plantearla, y por otra parte, sigue permitiendo derribar a un gobierno que se enfrente a la mayoría absoluta de la Cámara.

La presentación de la moción de censura: una atribución exclusiva del Congreso de los Diputados

La moción de censura debe ser presentada en el Congreso de los Diputados por un número mínimo de Diputados, mediante escrito motivado y acompañando el nombre de un candidato alternativo al Presidente del Gobierno.

En coherencia con lo dispuesto en el art. 108 CE, el art. 113.1 dispone que “el Congreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad política del Gobierno mediante la adopción por mayoría absoluta de la moción de censura”. En virtud de esta facultad la oposición puede presentar una moción de censura en el momento que lo considere oportuno. La Constitución y el Reglamento del Congreso prevén una serie de requisitos para poder presentar una moción de censura: que la propuesta vaya firmada, al menos por la décima parte de los diputados, en escrito motivado e incluyendo el nombre de un candidato alternativo a la presidencia del gobierno.

Exigencia de un determinado número de firmantes

El art 113.2 CE prescribe: "la moción de censura deberá ser propuesta al menos por la décima parte de los diputados".

La moción de censura deberá ser propuesta al menos por la décima parte de los diputados. Teniendo n cuenta que el número actual de miembros es 350, la moción de censura habrá de ser propuesta por un mínimo de 35 diputados. La finalidad de exigir una proporción numérica determinada es, por una parte, la de limitar su planteamiento e impedir la presentación de moción de censura por parte de diputados aislados sin ningún respaldo político; y por otra, evitar, por razones de economía parlamentaria, los debates de mociones de censura con escasas posibilidades de éxito, toda vez que la moción de censura constructiva lleva implícita la pretensión de investir de la confianza parlamentaria a un candidato alternativo al presidente que se censura. En cuanto a la idoneidad del número de firmantes la doctrina no se muestra unánime.

La inclusión de un candidato alternativo a la Presidencia el Gobierno

El mismo artículo en su apartado segundo recoge el requisito más importante que le confiere además su carácter constructivo: "...habrá de incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno", el cual haya aceptado la candidatura. Es precisamente ese requisito el más importante. Así pues, el Congreso de los Diputados no puede derribar al Presidente del Gobierno más que sustituyéndolo por otro. La moción de censura constructiva entraña el hecho de que en la propuesta de la misma vayan íntimamente ligadas una manifestación de desconfiamza y la designación de un candidato a la Presidencia del Gobierno.

La motivación de la moción de censura

Motivar la moción de censura consiste simplemente en precisar el objeto de esta. Se trata, pues, de la obligación que se pone a los firmantes de una moción de censura de hacer públicas las razones de su discrepancia sobre la conveniencia u oportunidad de la actuación gubernamental, en virtud de la cual se exige responsabilidad política al órgano ejecutivo.

Tramitación de la moción de censura

Cumplidos los requisitos necesarios, la moción de censura presentada será admitida a trámite y comunicada al Presidente del Gobierno, que queda imposibilitado para disolver las Cámaras.

Antes de ser debatida la moción, se fija un plazo de enfriamiento para evitar decisiones precipitadas; pudiéndose presentar mociones alternativas a la principal, para que sean debatidas y votadas en caso de que se produzca el fracaso de la primera.

Presentado el programa del candidato alternativo, y fijadas las posiciones de los distintos Grupos Parlamentarios, se produce la votación de la moción de censura.

La tramitación de la moción de censura ha sido desarrollada por la Constitución y por el Reglamento del Congreso.

Admisión a trámite de la moción de censura

Cumplidos los requisitos necesarios, y comprobados por la Mesa del Congreso, la moción de censura presentada será admitida a trámite y comunicada al Presidente del Gobierno, que queda imposibilitado para disolver las Cámaras.

Plazo de enfriamiento o reflexión

Antes de ser debatida la moción, se fija un plazo de enfriamiento para evitar decisiones precipitadas; la CE prevé que “la moción de censura no podrá ser votada hasta que transcurran cinco días desde su presentación”. Esta congelación temporal se produce en el caso español respecto al comienzo de la votación y no al de discusión o debate.

Mociones alternativas

Nuestro texto constitucional permite que durante los dos días siguientes a la presentación de una moción de censura se propongan mociones alternativas a la principal, para que sean debatidas y votadas en caso de que se produzca el fracaso de la primera.

Debate y votación de la moción de censura

Presentado el programa del candidato alternativo, y fijadas las posiciones de los distintos Grupos Parlamentarios, la Presidencia deberá decretar un tiempo de interrupción en el que los Grupos parlamentarios podrán fijar sus posiciones y prepara sus discursos. Tras dicha interrupción se abre el debate propiamente dicho en el que podrán intervenir los miembros del Gobierno siempre que lo soliciten. El Reglamento del Congreso dispone que la votación de la moción de censura será a la hora que previamente haya anunciado la Presidencia, pero no podrá ser anterior al transcurso de cinco días desde la presentación de aquella en el Registro General. La forma de emisión del voto será, igual que en la cuestión de confianza, pública por llamamiento.

Aprobación de la moción de censura: exigencia de mayoría absoluta

Para que la moción de censura sea aprobada es necesario alcanzar la mayoría absoluta en la votación que se produzca. Es decir, necesita para prosperar al menos 176 diputados. En este caso, y a diferencia de lo que ocurre con la cuestión de confianza, las abstenciones, las ausencias y los votos nulos juegan en contra del Gobierno, teniendo jurídicamente el mismo significado que los votos en contra. Esta exigencia constitucional de la mayoría absoluta ha sido objeto de algunas críticas en la doctrina, basadas fundamentalmente en el hecho de que tal exigencia rompe el paralelismo de mayorías que exige la propia naturaleza del régimen parlamentario al permitir que la investidura y la cuestión de confianza sean otorgadas por mayoría simple.

Efectos de la moción de censura

Efectos de la moción de censura en caso de ser rechazada

Aunque la oposición pierda la moción de censura presentada, se puede producir un reforzamiento de la oposición ante la opinión pública de cara a próximas elecciones; o por el contrario, un debilitamiento de la oposición y un reforzamiento del Gobierno en función del número de apoyos obtenidos en la moción. Los signatarios de la moción de censura no podrán firmar otra durante el mismo período de sesiones.

Efectos de la moción de censura en caso de ser aprobada

En caso de que la moción sea aprobada, el Gobierno presentará su dimisión ante el Rey, y éste nombrará al nuevo Presidente de Gobierno que fue investido tras el debate y votación de la moción de censura. Se trata pues, de un nombramiento automático del Presidente del Gobierno que se diferencia sustancialmente del procedimiento ordinario.

La cuestión de confianza

El significado de la cuestión de confianza en la Constitución de 1978

En un régimen parlamentario, la cuestión de confianza posee un doble naturaleza política. Por una parte, la cuestión de confianza es un instrumento en manos del Congreso de los Diputados para exigir responsabilidad política al Gobierno, denegándole la confianza solicitada. Y por otra parte, la cuestión de confianza es un mecanismo a disposición del órgano gubernamental que puede permitirle reforzar su autoridad política, si bien, el planteamiento de la cuestión de confianza depende del Presidente del Gobierno.

En derecho comparado además, aparece como mecanismo de presión del Gobierno sobre el Parlamento al condicionarla a la aprobación de proyectos de ley, algo no contemplado por la Constitución española de 1978.

Ahora bien, que la cuestión de confianza tal y como está regulada en nuestra Constitución, pierda un tanto de utilidad práctica no la convierte en modo alguno en un procedimiento parlamentario vacío de contenido. Como es lógico, el papel exacto de este mecanismo dependerá de la relación de fuerzas políticas que en cada momento integren el Congreso de los Diputados si bien su regulación constitucional hace prever que el Presidente del Gobierno la evitará cuidadosamente, prefiriendo en muchos casos recurrir a la disolución anticipada de Las Cortes.

El planteamiento de la cuestión de confianza: una potestad discrecional del Presidente del Gobierno

La cuestión de confianza debe plantearse por el Presidente del Gobierno, previa deliberación no vinculante del Consejo de Ministros; y versará sobre el programa de gobierno que presentó en la sesión de investidura, o sobre una declaración de política general.

La atribución de esta potestad al Presidente y no al Gobierno como órgano colegiado, es coherente, en primer lugar, con la preeminencia de la presidencia del gobierno; en segundo lugar, con el hecho de que la investidura parlamentaria se refiere solamente al Presidente; por último, por lo establecido por la CE. según la cual el Presidente es quien dirige acción del gobierno.

Pero la Constitución en su art. 112 impone al Presidente la observancia de dos requisitos “sine qua non” para poder plantear la cuestión de confianza:

  1. La deliberación previa del Consejo de Ministros

  2. Y la limitación del alcance de la cuestión de confianza a su programa o a una declaración de política general

Ahora bien, es opinión unánimemente admitida por la doctrina que la deliberación previa del Consejo de Ministros es preceptiva para el Presidente del Gobierno que quiere plantear una cuestión de confianza, pero no vinculante, de tal forma que será el Presidente quien decida en última instancia sobre ello.

El Reglamento del Congreso corrobora el requisito constitucional de la deliberación previa el Consejo de Ministros al exigir que la cuestión de confianza se presente ante la Mesa del Congreso “acompañada de la correspondiente certificación del Consejo de Ministros” sin referirse a si hubo acuerdo o entre sus miembros.

El alcance constitucional de la cuestión de confianza

La cuestión de confianza debe plantearse en relación al programa del Gobierno en su conjunto, o sobre un aspecto concreto del mismo, o bien sobre una cuestión de política general, que sin afectar al programa originario tenga una especial trascendencia para el Estado. Queda excluida así la posibilidad de que se plantee la cuestión de confianza vinculada a un texto legislativo o a una parte de su articulado.

En cuanto al planteamiento de la cuestión de confianza sobre el programa político, el art. 112 CE. establece que “el Presidente del Gobierno ....puede plantear..... la cuestión de confianza sobre su programa....” ¿significa esto que hay diferencias entre el programa del Presidente y el de su Gobierno?:

En primer lugar, el candidato negocia su programa entre las fuerzas que le apoyan en el momento de la investidura y entre las cuales elegirá A SUS Ministros. Y en segundo lugar, porque los ministros al ser elegidos por el Presidente y nombrados por el Rey, asumen el programa elaborado y defendido ante el Congreso por el candidato a presidente, con lo cual el programa del candidato pasa a ser el programa del gobierno.

La cuestión de confianza podrá versar sobre la orientación programática del gobierno en su conjunto o sobre un aspecto concreto de la misma, sobre una modificación sustancial y global del programa o sobre unos puntos determinados.

Por lo que se refiere a la cuestión de confianza planteada “sobre una declaración de política general”, parece que por tal expresión hay que entender aquellas manifestaciones o declaraciones que, sin afectar al programa originario, tengan marcado relieve político o un especial trascendencia para el Estado.

La referencia constitucional del art. 112 a “ una declaración de política general” no debe entenderse hecha a una declaración del Presidente del Gobierno en la que queden contemplados todos los aspectos que conforman la política de un equipo de gobierno, y ello por cuatro razones:

  1. porque tal pretensión se configura más bien como una redefinición del programa político del gobierno

  2. por la propia contingencia de lo que debe abarcar una declaración de política general.

  3. porque de otra forma se estaría atentando contra la discrecionalidad del Presidente para trazar las directrices que, a su juicio, definen la política del gobierno.

  4. porque se debe entender que sobre los puntos que no se discrepa, se mantiene la línea de acción política del programa de investidura.

Tramitación de la cuestión de confianza ante el Congreso de los Diputados

Hay que acudir a normas internas del propio Congreso de los Diputados para conocer el procedimiento a seguir al plantearse una cuestión de confianza, dado que la Constitución guarda silencio al respecto.

Es el Reglamento del Congreso el que fija las distintas fases por las que transcurre la cuestión de confianza, siendo preciso que se presente por escrito motivado y acompañado de la certificación del Consejo de Ministros. Una vez admitida a tramite, se convocará un Pleno en el que se debatirá la materia objeto de la cuestión de confianza y, tras un plazo de enfriamiento, el Congreso decidirá mediante votación si aprueba o no apoyar al Gobierno; decisión que se comunicará al Rey.

Presentación de la cuestión de confianza

El Reglamento del Congreso dispone que “la cuestión de confianza se presentará en escrito motivado ante la Mesa del Congreso, acompañada de la correspondiente certificación del Consejo de Ministros”. La exigencia parlamentaria de acompañar dicho escrito de la correspondiente certificación del Consejo de Ministros está referida directamente a comprobar si se ha cumplido el mandato constitucional de la deliberación previa del Presidente con sus Ministros.

Admisión a trámite del escrito motivado de la cuestión de confianza

La Mesa, como órgano calificador, admitirá o no a trámite el escrito de la cuestión de confianza en función únicamente de razones de forma, es decir limitándose a verificar si el escrito reune los requisitos reglamentariamente establecidos. Admitido a tramite por la Mesa, el Presidente de la misma deberá dar cuenta a la Junta de Portavoces.

Convocatoria del Pleno del Congreso de los Diputados

Una vez admitido a trámite será la Presidencia de la Cámara el órgano encargado de convocar el á un Pleno del Congreso a efectos de debatir y votar aquél.

Debate de la cuestión de confianza

En el Pleno del Congreso convocado “ad hoc” por su Presidente, se desarrollará un debate previo a la cuestión de confianza. Este debate no previsto constitucionalmente, constituye un elemento indispensable para saber los apoyos con los que cuenta el Gobierno. Las normas establecidas en el Reglamento de la Cámara para el debate de investidura son de aplicación “servata distantia” al de la cuestión de confianza, correspondiendo al Presidente del Gobierno, y en su caso, a los Ministros, las intervenciones allí fijadas por el candidato.

Plazo de enfriamiento previo a la votación

Finalizado el debate, la propuesta de confianza no podrá votarse sin que hayan transcurrido al menos 24 horas desde su presentación (plazo de enfriamiento).

Votación de la cuestión de confianza

Dispone el Reglamento que una vez finalizado el debate, la cuestión de confianza será sometida a votación a la hora que previamente haya sido anunciada por la Presidencia de la Cámara.

En cuanto a la forma de votación, el Reglamento prevé que ésta será, en todo caso, pública por llamamiento, lo cual hace posible que los Grupos parlamentarios puedan ejercer un control directo sobre el voto de sus diputados y su observancia de la disciplina.

Comunicación al Rey y al Presidente del Gobierno

La tramitación de la cuestión de confianza se cierra con la comunicación del resultado por parte del Presidente del Congreso al Rey y al Presidente del Gobierno.

El otorgamiento de la confianza: la exigencia de mayoría simple

El art. 112 “in fine” de la CE dispone que “la confianza se entenderá otorgada cuando vote a favor de la misma la mayoría simple de los Diputados”. Algo de lo que discrepa parte de la Doctrina. Un sector doctrinal opina que se aprecia en ello un notable incongruencia y una absoluta desproporción no sólo con la moción de censura sino también con la votación de investidura.

Efectos de la cuestión de confianza

Otorgada la confianza al Gobierno, la posición de éste te verá mayormente reforzada si la cuestión de confianza es aprobada por mayoría absoluta en lugar de mayoría simple.

Efectos de la cuestión de confianza en el caso de que ésta sea otorgada

Si el Gobierno obtiene, al menos, la mayoría simple de los votos de los diputados habrá conseguido reforzar su autoridad y esclarecer el panorama político, incluso en el supuesto de obtener menos votos favorables que en la votación de investidura. Además la mayoría del Congreso que ha renovado su confianza al Presidente del Gobierno queda comprometido a apoyar el desarrollo del programa o las medidas propuestas en una declaración de política general.

Efectos de la cuestión de confianza en el caso de que ésta sea denegada

En el caso de que el Gobierno pierda la cuestión de confianza, éste presentará su dimisión al Rey, se producirá el cese de todos sus miembros, quedando como Gobierno en funciones hasta que se produzca la toma de posesión del nuevo Gobierno.

El derecho de disolución

En los regímenes parlamentarios, el derecho de disolución del Parlamento es la contrapartida a la consagración del principio de responsabilidad política del Gobierno, de tal forma que el poder ejecutivo pueda compensar así la posibilidad que tiene el Parlamento de derrocar al Gobierno. Se trata de mantener un equilibrio entre el órgano ejecutivo y el órgano legislativo.

Hay que distinguir entre la decisión voluntaria del Presidente del Gobierno de disolver las Cámaras, y los supuestos previstos constitucionalmente en los que se deben disolver las mismas.

Aunque en ambos casos y en términos amplios, cabría hablar de disolución de las Cámaras, lo cierto es que dado el carácter sustancialmente voluntario que distingue a la disolución propiamente dicha, sólo cabría hablar de disolución técnicamente en el segundo caso. De todas formas, no todos los supuestos de disolución automática son idénticos, y así podemos distinguir:

  1. La disolución automática prevista en el art. 99.5 CE: cuando transcurrido un plazo de dos meses desde la primera votación de investidura, ningún candidato a Presidente hubiera obtenido la confianza del Congreso.

  2. La disolución automática prevista en el art. 168.1 CE: cuando ambas Cámaras hubieran aprobado, por mayoría de dos tercios, una revisión total de la Constitución o una parcial.

Por lo que se refiere a la disolución voluntaria o propiamente dicha, el art. 115 CE. atribuye en exclusiva al Presidente del Gobierno, previa deliberación el Consejo de Ministros, y bajo su exclusiva responsabilidad, la potestad de proponer la Rey la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales. El decreto de disolución debe ser expedido por el Rey y refrendado por el Presidente el Gobierno. Debiendo publicarse en el BOE y deberá fijar la fecha de las elecciones.

El Decreto de disolución del Presidente del Gobierno viene limitado constitucionalmente: no podrá proponer la disolución cuando esté en trámite una moción de censura; y no procederá nueva disolución antes de que transcurra un año desde la anterior.