La Unión Europea y los estados miembros

El procedimiento de adhesión de nuevos estados

Los tratados de adhesión presentan algunos caracteres que no se han modificado, mientras que otros han sufrido modificaciones. En primer término, sólo se ha previsto la posibilidad de adhesión a la Unión de Estados-nación. Esto es, no es posible la adhesión a la Unión de partes de un Estado o de organizaciones internacionales.

En segundo lugar, la adhesión de un Estado está prevista al conjunto de organizaciones internacionales conocidas como Unión Europea y Comunidades Europeas, fundadas respectivamente por el Tratado de la Unión y por los Tratados de la Comunidad Europea (que antes del Tratado de la Unión se llamaba Comunidad Económica Europea) y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, reformados sucesivamente por tratados de reforma como por tratados de adhesión.

En tercer lugar, la adhesión de un Estado miembro exige la unanimidad de la totalidad de los Estados concernidos, los que son Estados miembros en el momento de la adhesión y el Estado que solicita adherirse. Y además, debe procederse por todos los Estados a ratificar la adhesión de acuerdo con sus respectivos ordenamientos constitucionales.

La adhesión de nuevos Estados está regulada en el art. 49 del TUE, exigiendo el mismo que el Estado candidato reúna una serie de requisitos, así como un procedimiento que prevé dos fases.

El primero de los requisitos es que el Estado solicitante sea europeo, circunstancia nada clara, porque no se sabe si se remite a un concepto geográfico o de otro tipo. Si fuera al primero de ellos habría problemas por ejemplo en el caso de Turquía, ya que unos pocos miles de kilómetros cuadrados de su territorio se encuentran en zona europea. Si por otro lado, lo europeo fuera identificable con la cultura greco-romana, ésta sería más fácilmente reconocible en Turquía que en el norte de Europa.

Por todo ello, la construcción de Europa es un proyecto abierto a los Estados de Europa, entendida geográficamente en sentido amplio, que para incorporarse a la Unión tienen que respetar los principios y valores que se consagran en la actualidad en el art. 6 del TUE, estos son: la libertad, el respeto de los derechos fundamentales y de las libertades y el Estado de Derecho. El Tratado de Lisboa, ha afianzado esta idea exigiendo a los candidatos a incorporarse a la Unión el respeto por los mismos.

La tramitación de los Tratados de Adhesión

De acuerdo con el art. 49 del TUE cualquier Estado europeo que cumpla los requisitos referidos anteriormente (ser europeo y respetar los principios del art. 6.1 del TUE) puede solicitar su ingreso en la Unión Europea.

La solicitud debe dirigirse al Consejo que se pronunciará por unanimidad, después de consultar a la Comisión, y previo dictamen favorable del Parlamento Europeo que se pronunciará por mayoría absoluta de sus miembros.

Tras la decisión favorable del Consejo se inician las negociaciones entre la Unión y el Estado que pretende adherirse a la Unión que pueden culminar en un acuerdo entre el Estado solicitante y los Estados miembros de la Unión. El Tratado de adhesión sólo entrará en vigor cuando sea ratificado por todos y cada uno de los Estados parte del Tratado.

El TUE reformado por el Tratado de Lisboa regula la adhesión de nuevos Estados a la Unión en su art. 49 con ligeras variantes. Sobre los requisitos para la adhesión son los mismos que figuran en el TUE, al que se le añade la exigencia de comprometerse a promover en común los valores del art. 2 del TUE. En cuanto al procedimiento, se advierte dos variables reseñables. En primer lugar, la solicitud de adhesión dirigida al Consejo debe informarse, como primer trámite, al Parlamento Europeo y a los Parlamentos nacionales. Posteriormente procede que el Consejo consulte a la Comisión y que el Parlamento Europeo deba aprobar la adhesión del Estado miembro solicitante para que el Consejo pueda acordar la adhesión.

El estatuto de los Estados miembros

La UE y las comunidades como organizaciones integradas por Estados. El compromiso indefinido de permanencia de los Estados miembros en la UE y su quiebra en la Constitución Europea y en el Tratado de Lisboa: La consagración del principio de secesión

La Unión y las Comunidades Europeas son un conjunto singular de organizaciones internacionales integradas por Estados nacionales. Significar que los Estados, en los Tratados vigentes, son los únicos integrantes de la Unión y las Comunidades. Así, son los Estados los que constituyen la Unión Europea.

La Constitución Europea no nata introdujo una modificación de apariencia sustancial en lo relativo a los creadores de la Unión, dice su art. 1: “La presente Constitución, que nace de la voluntad de los ciudadanos y de los Estados de Europa de construir un futuro común, crea la Unión Europea”. Sin embargo, la participación de los ciudadanos en la elaboración de la Constitución es un mero eufemismo, ya que ésta fue elaborada por una Conferencia de Gobiernos de los Estados miembros.

Para que la Unión Europea pudiera considerarse fruto de la voluntad de los ciudadanos hubiera sido necesario que concurrieran dos circunstancias o, al menos una de ellas. Una primera sería que los Tratados que la han creado, o refundado, hubieran sido elaborados por una asamblea constituyente elegida por los ciudadanos europeos con el mandato explícito, o implícito, de elaborar un texto fundamental fundacional. Otro requisito exigible, sería no concurriendo el anterior, hubiera sido el de la ratificación del texto fundacional por los ciudadanos europeos en plebiscito convocado al efecto.

Lo que, sin embargo, resulta más alarmante del texto constitucional y del Tratado de Lisboa ha sido la ruptura del compromiso de permanencia indefinida de los Estados de la Unión, que antes lucía en los Tratados. En efecto, de acuerdo con los Tratados vigentes la incorporación a la Unión supone suscribir un compromiso indefinido en el tiempo de permanencia en la misma. Los Estados miembros no pueden ser ni expulsados ni separarse de la Unión.

Sin embargo, en la Constitución Europea no nata, como en el Tratado de Lisboa, que todavía no ha entrado en vigor, han previsto el derecho de secesión de los Estados miembros.

La decisión de un Estado miembro de retirarse de la Unión se configura como un derecho incondicionado de los Estados miembros. Teniendo la decisión de retirada de un Estado miembro, es consecuencia necesaria la negociación de un acuerdo entre el Estado en cuestión y la Unión, en que se establecerá la forma de retirada y el marco de relaciones futuras del Estado separado con la Unión.

La citada cláusula de secesión podría interpretarse como una muestra de seguridad y fortaleza de la Unión, que consideraría inconcebible que sus miembros se separaran de una organización que representa una meta para sus miembros y un ejemplo universal de organización política y jurídica. Pero, frente a esa visión optimista, cabe también considerar que la secesión sea utilizada como amenaza permanente por algunos Estados, o como mecanismo de extorsión por otros Estados, lo que sería una sensación de inestabilidad nada deseable para su buen funcionamiento.

El régimen jurídico de los Estados miembros

Los Estados europeos integran la Unión y las Comunidades Europeas: éstas son organizaciones internacionales integradas exclusivamente por Estados. Pues bien, es posible diferenciar dos tipos de Estados miembros, los Estados miembros fundadores y los Estados miembros adheridos.

Los Estados miembros fundadores de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA o EURATOM), son Alemania, Francia, Italia, Holanda, Bélgica y Luxemburgo. Por otra parte, en la medida en que el Tratado de la Unión se considera tratado constitutivo serían Estados fundadores de la Unión, además de los seis anteriores, el Reino Unido, Irlanda, Dinamarca, Grecia, España y Portugal.

Así, además de los Estados fundadores podría hacerse referencia a Estados adheridos a la Unión y a las Comunidades Europeas. La incorporación a la Unión y las Comunidades ha exigido hasta la fecha, la suscripción, por los Estados miembros y por el Estado o Estados que pretendan adherirse, de un Tratado de adhesión. Los Estados fundadores no tienen privilegios en cuanto tales en el funcionamiento de las instituciones. Se trata, la Unión y las Comunidades, de organizaciones igualitarias desde su fundación.

Los Estados miembros de la Unión y las Comunidades, tanto los fundadores como los adheridos tienen los mismos derechos básicos. Así, los nuevos Estados adheridos se incorporan al sistema institucional, a sus órganos y a los organismos de la Unión y de las Comunidades. No obstante, la regla de la igualdad entre Estados se rompe en algunos casos, en virtud de lo que podríamos calificar principio demográfico. En efecto, las diferencias en cuanto a la población entre los Estados miembros son de tal naturaleza que no tenerlas en cuenta significaría contravenir los principios más elementales de los sistemas democráticos.

Así, todos los Estados miembros tienen un representante en el Consejo Europeo y en el Consejo de Ministros, y un nacional de cada Estado miembro forma parte en la actualidad, de la Comisión Europea, del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Cuentas. Sin embargo, el número de diputados del Parlamento Europeo que corresponde elegir a los ciudadanos de cada Estado miembro no es el mismo. Así, los Estados menos poblados eligen a menos diputados que los Estados más poblados. También la población ha sido tenida en cuenta para ponderar el número de votos de que disponen los representantes de los Gobiernos en el Consejo de Ministros y finalmente también para determinar el número de miembros que corresponden a cada Estado en los Comités Económico y Social de las Regiones.