La Unión Europea

La naturaleza de la UE y su personalidad jurídica

La UE y las comunidades europeas en el contexto de las organizaciones nacionales

La UE y las Comunidades Europeas son organizaciones integradas por Estados europeos, que despliegan actividades para las que disponen de medios materiales, personales, institucionales, formales y financieros.

Decir que las organizaciones internacionales pueden ser:

  1. desde el punto de vista de su ámbito territorial:

    • Universales: permiten y pretenden que a ellas se adscriban todos los Estados de la tierra (ONU);

    • Regionales: tienen una proyección geográfica limitada (Comunidad Europea).

  2. desde el punto de vista de los asuntos en que son competentes, pueden ser:

    • Generales: cuando no limitan su actividad a una materia o sector (ONU).

    • Especializadas: cuando restringen su actividad a una materia o sector.

Por otra parte, las OI pueden estar integradas por Estados y organizaciones internacionales, u otras modalidades con relevancia jurídica.

Dentro de las organizaciones que agrupan a Estados, es preciso diferenciar las organizaciones intergubernamentales convencionales de las organizaciones supranacionales que son excepcionales. Las primeras (también interestatales) agrupan a Estados, cuyos representantes, en todo caso integrarían la totalidad o la mayoría de los órganos que las rigen.

En estas organizaciones sus Estados miembros nunca perderían su substantividad y serían los Estados los únicos destinatarios de los acuerdos y resoluciones de dichas organizaciones. Por el contrario, los Estados de una organización supranacional, sí perderían su substantividad y darían lugar a una nueva realidad organizativa. Los actos de estas organizaciones tendrían por destinatarios directos de sus actos a las personas físicas y jurídicas de los Estados miembros, a éstos y a las instituciones, órganos y organizaciones de la propia OI. Así, podríamos decir que una organización supranacional es una realidad sustancialmente distinta a la suma o mera agrupación de los Estados miembros que la integran.

Naturaleza y personalidad jurídica de la UE

El art. 1 del Tratado de la Unión establece: “Por el presente Tratado, las Altas Partes Contratantes constituyen entre sí una Unión Europea, en lo sucesivo denominado Unión”. Más adelante, el mismo artículo dirá que la Unión: “tiene su fundamento en las Comunidades Europeas completadas con las políticas y formas de cooperación establecidas en el presente Tratado”. Este mismo artículo establece que la misión de la Unión es la de: “organizar de modo coherente y solidario las relaciones entre los Estados miembros y entre sus pueblos” y que “El presente Tratado constituye una nueva etapa en el proceso creador de la Unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más próxima posible a los ciudadanos”.

El art. 2 del TUE, que establece los objetivos de la Unión, poco aporta a la indagación de la naturaleza jurídica de ésta.

Por otra parte, el Tratado de la Unión Europea, al margen de las reformas que introdujo en los Tratados de las Comunidades Europeas, regula el Consejo Europeo y consagra los principios fundamentales en que se basa la Unión. El Consejo Europeo, esto es, la reunión de Jefes de Estado y de Gobierno y del presidente de la Comisión Europea, no fue un órgano en el origen de las Comunidades y no es ahora, tampoco, un órgano necesario para el funcionamiento de las Comunidades, a salvo de las políticas económicas y de empleo.

Las referencias a la Unión Europea en los Tratados Comunitarios, tras la reforma del Tratado de Amsterdam, son escasas. La primera de las menciones a la Unión se produce con la creación de la ciudadanía de la Unión, lo cual tiene una enorme trascendencia, pero en este caso se utiliza a la Unión como referente política-geográfico. Unión, a estos efectos, es el conjunto de Estados miembros, y ciudadano de la Unión es igual a nacional de un país miembro. De modo que los ciudadanos de la Unión son los nacionales de los países miembros, y por ello tienen derecho y obligaciones.

La dificultad de caracterizar a la Unión Europea no es sino fruto de su gestación y posterior proceso constructivo y principalmente de su carácter abierto. No obstante, la Unión Europea podría comprenderse en tres sentidos:

  1. Por una parte, como denominación que englobaría el conjunto de Instituciones, órganos y organismos y del derecho que se deriva de los Tratados de la Unión Europea y de las Comunidades Europeas.

  2. Por otra parte, la Unión Europea sería una supraorganización política que englobaría al conjunto de las Comunidades Europeas y las propias políticas contenidas en el TUE, para lo que utilizaría un sistema institucional único, esto es, el marco institucional de las Comunidades al que añadiría el Consejo Europeo, órgano, o si se prefiere Institución, de dirección política de la Unión y las Comunidades a las que daría “los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones políticas generales”.

  3. Finalmente, la Unión Europea podría comprenderse, referida tan solo al Tratado de la Unión, como una organización singular de marcado carácter intergubernamental, que ejercería las competencias que se derivan de la política exterior y de seguridad común y de la cooperación policial y judicial en materia penal.

Resulta evidente que las deficiencias que se deducen de los Tratados de la Unión y de las Comunidades Europeas para configurar la naturaleza de la UE son, en parte, el fruto de haber quedado el Tratado de la Unión a mitad de camino en el cumplimiento de su objetivo de crear una persona jurídica que sustituyera, y sucediera, a las múltiples personas jurídicas de derecho internacional que existían antes de la entrada en vigor del Tratado de Maastricht. Así, dotar a la UE de personalidad jurídica suponía un paso demasiado claro hacia la unidad política, que debía impedirse. Sin embargo, puede decirse, que la atribución de personalidad jurídica a la Unión no hubiera producido una alteración sustancial en la naturaleza de la misma. El Tratado de Lisboa reconoce la personalidad jurídica de la UE de modo explícito en el art. 47 del TUE reformado, y de modo implícito, en el art. 335 del TFUE. Pero no por ello se han expulsado de la UE los rasgos intergubernamentales que la distinguen desde que comenzara la construcción europea, en 1951, con la constitución de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero.

Naturaleza y personalidad jurídica de las comunidades europeas

La personalidad jurídica se atribuyó a la Comunidad del Carbón y del Acero por el TCECA, ya extinguido, a la Comunidad Europea por el TCE y a la Comunidad Europea de la Energía Atómica por el TCEEA. Por tanto, la CECA, organización internacional, basada en instituciones que tenían atribuida la representación de la Comunidad y en el conjunto de competencias que se deducían del Tratado desarrollado por el derecho derivado, fue una persona jurídica con capacidad plena como sujeto de derecho en el plano internacional y en el nacional de los Estados miembros.

Los valores, principios y objetivos de la UE

La defensa de la democracia en los tratados de la UE y de las comunidades europeas

La democracia está en el origen de las Comunidades Europeas. Sin embargo, será el Tratado de Amsterdam el que, al considerar de modo explícito a la democracia y sus valores como fundamento y objetivo, ha hecho una aportación fundamental al Tratado de la Unión Europea y al conjunto de las Comunidades y, en consecuencia, a la construcción europea. En efecto, el art. 6.1 del TUE, dice que: “La Unión se basa en los principios de libertad, democracia, respecto a los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el Estado de derecho”.

Los Tratados de la Unión y de las Comunidades Europeas exigen doblemente la democracia como principio constitutivo. La democracia, a partir del Tratado de Amsterdam, ha dejado de ser un asunto interno de los Estados miembros, de modo que no cabe que ninguno de los Estados pueda escudarse en el principio de no injerencia en los asuntos internos para llevar a cabo vulneraciones de los derechos fundamentales o de las libertad públicas.

El Tratado de la Unión Europea ha previsto la fiscalización y, en su caso, la sanción de las conductas antidemocráticas de los Estados miembros en su artículo 7.

Recomendación derivada de la constatación de un riesgo claro de violación grave de los principios del art. 6.1 del TUE

Los presupuestos necesarios, de acuerdo con el art. 7 del TUE, para la intervención del Consejo en su formación de Jefes de Estados o de Gobierno son de índole material y procedimental. En primer lugar, es preciso una propuesta que constate “la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los principios contemplados en el apartado 1 del art. 6” del TUE. En segundo lugar, el art. 7.1 exige que dicha propuesta motivada proceda, al menos, de un tercio de los Estados miembros, del Parlamento Europeo o de la Comisión. Recibida la propuesta, el Consejo por mayoría de 4/5, y previo dictamen conforme del Parlamento Europeo, podrá constatar la existencia de un riesgo claro de violación grave por un Estado miembro, dirigiéndole las recomendaciones adecuadas.

El Consejo, antes de hacer dicha constatación, deberá oír al Estado miembro en cuestión, y podrá solicitar a personalidades independientes que presenten un informe de situación sobre dicho país en un plazo razonable.

Suspensión de derechos derivada de la constatación de la violación grave y persistente de los principios del art. 6.1 del TUE

El Consejo, en su forma de Jefes de Estado o de Gobierno podrá, por unanimidad, constatar o no la violación grave y persistente por parte de un Estado miembro de los principios del apartado 1 del art. 6 del TUE, a propuesta, al menos, de 1/3 de los Estados miembros o de la Comisión y previo dictamen conforme del Parlamento Europeo. Antes de adoptar un acuerdo el Consejo deberá invitar al Estado miembro concernido para que presente observaciones.

La constatación de una violación grave y persistente por un Estado miembro de los principios del art. 6 del TUE debiera tener forma de declaración o resolución del Consejo, la cual debe entenderse en sí misma como una sanción. Pero, se prevén otras sanciones. El art. 7 ha previsto la posibilidad de imponer al Estado miembro concernido la sanción o sanciones de suspensión de derechos. Esta decisión corresponde al Consejo en su formación ordinaria, debiendo tenerse la mayoría cualificada para la que no se tendrá en cuenta el voto del Estado concernido.

Por otra parte, se ha previsto la suspensión de los derechos de voto del representante del gobierno de dicho Estado miembro en el Consejo, al que, sin embargo, no se le puede prohibir la asistencia al mismo, no eximiéndose a éste del cumplimiento de las obligaciones que derivan de los Tratados.

El art. 7 ha previsto que el Consejo pueda modificar las sanciones si se producen cambios en la situación que determinó la adopción de las mismas, e incluso que pueda revocarlas.

El Consejo, al imponer sanciones “tendrá en cuenta las posibles consecuencias de la misma para los derechos y obligaciones de las personas físicas y jurídicas”, ya que los Tratados no pretenden que la sanción a los Estados afecte a los ciudadanos de los mismos que se verían doblemente afectados.

Los objetivos de la UE y las comunidades

Objetivos generales de la Unión y las Comunidades Europeas

El art. 2 del TCE, tras su reforma por el Tratado de Ámsterdam, supondrá un intento de síntesis de los objetivos de la Comunidad Europea: La Comunidad tendrá por misión promover, mediante el establecimiento de un mercado común y de una unión económica y monetaria y mediante la realización de las políticas o acciones comunes contempladas en los art. 3 y 4, un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, un alto nivel de empleo y protección social, la igualdad entre el hombre y la mujer, un crecimiento sostenible y no inflacionista, un alto grado de competitividad y de convergencia de los resultados económicos, un alto grado de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente, la elevación del nivel y de la calidad de vida, la cohesión económica y social y la solidaridad entre los Estados miembros.

Así, por una parte, se describen los instrumentos a través de los que se deben llevar a cabo las misiones y, por otra parte, las misiones mismas. Los instrumentos son el mercado común y la unión económica y monetaria, así como un conjunto de políticas y acciones. El mercado común y la unión económica y monetaria integran una serie de políticas de corte estrictamente económico y, junto a ellas, las políticas y acciones de los artículos 3 y 4 del TCE incluyen el resto de las políticas de la Comunidad.

La segunda parte del precepto supone una relación de objetivos de carácter general que se persigue asociar y conciliar.

El Tratado de la Unión Europea en su art. 2 vino a reiterar y completar lo expresado por el art. 2 del TCE. Así, el art. 2 del TUE organiza sus objetivos en cinco apartados. El primero de ellos reitera algunos objetivos del art. 2 del TCE. En el segundo apartado considera como uno de sus objetivos la afirmación de la identidad en el ámbito internacional a través de su nueva política. El tercero establece como uno de sus objetivos la protección de los derechos e intereses de los nacionales de los Estados miembros, a través de la creación de la ciudadanía de la Unión. El cuarto es el de la cooperación policial y judicial y el quinto se propone el mantenimiento íntegro y el desarrollo del acervo comunitario en el marco de dicho tratado, para asegurar el funcionamiento de la Unión.

Objetivos singulares de las políticas de la Unión y las Comunidades

La formulación de objetivos suele ser más sencilla y breve. Así, en el marco de la cooperación policial y judicial el objetivo es el de ofrecer a los ciudadanos un alto grado de seguridad dentro de un espacio de libertad, seguridad y justicia, o en el marco de la política monetaria el objetivo principal del Sistema Europeo de Bancos Centrales es el de mantener la estabilidad de precios.

La estructura de la UE

La UE y las comunidades como organizadores internacionales singulares

En la actualidad conviven diferentes Tratados (hasta que entre en vigor el Tratado de Lisboa) varias personas jurídicas y complejos y heterogéneos sistemas de competencias y de normas.

La Unión y las Comunidades Europeas presentan caracteres intergubernamentales y supranacionales, ya que por ejemplo, en la política exterior y de seguridad común, la Unión es una organización intergubernamental, porque en dicho ámbito competencial el órgano principal es el Consejo Europeo que tiene un acusado perfil intergubernamental. Por el contrario, si son políticas aduaneras, la conclusión sería opuesta, porque en dicha materia se ha producido una transferencia completa de las competencias de los Estados miembros a la Comunidad Europea, que se manifiesta a través de reglamentos comunitarios obligatorios para todos.

Este tipo de análisis puede aplicarse, también, a las Instituciones y a los actos de la Unión y las Comunidades. Si analizamos el Tratado de la Unión Europea, en cuanto organización singular y en el marco de las competencias del Tratado de la Unión, se comprueba que el Consejo Europeo, integrado por los Jefes de Estado o de Gobierno y por el Presidente de la Comisión Europea, tendría la destacada función de impulsar y dictar orientaciones políticas generales en el ámbito de la política exterior y de seguridad común. En este ámbito, cuando el Consejo de Ministros lleva a cabo las funciones que le corresponden en el marco de la política exterior y de seguridad común del TUE, adoptando acciones comunes, posiciones comunes, decisiones, decisiones marco y otros actos, lo haría como institución de una organización intergubernamental que no sería fiscalizable por el Tribunal de Justicia.

Pero, sobre todo, después de la reforma del Tratado de Ámsterdam, y en el ámbito de la cooperación policial y judicial en materia penal se aprecian claros síntomas de tendencia hacia la supranacionalidad. De modo que no es posible una calificación global ni de las políticas ni de las instituciones ni de los actos en el contexto del Tratado de la Unión, de acuerdo con los protocolos de supranacional o intergubernamental.

El análisis de las instituciones, las políticas y las técnicas en el seno de las Comunidades Europeas resulta más complejo. Las instituciones, salvo el Consejo de Ministros que en su composición y funcionamiento manifiesta un sesgo claramente intergubernamental, tendrían perfiles supranacionales más o menos acusados. El Parlamento sería la institución supranacional por excelencia. La Comisión presenta la singularidad de que sus miembros se integran a través de un complejo proceso en que se apreciarían notas intergubernamentales, pero sin duda, por su funcionamiento sería una institución supranacional. Por lo que se refiere al Tribunal de Justicia y al Tribunal de Cuentas, aunque su integración tiene un acusado carácter intergubernamental, su funcionamiento es netamente supranacional. En cuanto a los actos comunitarios, el reglamento sería un típico acto supranacional, mientras que las recomendaciones que dirigen las Instituciones a los Estados miembros representarían el grado más bajo de supranacionalidad o, si se prefiere, serían unos actos típicos intergubernamentales.

En definitiva, en las Comunidades Europeas se aprecian caracteres supranacionales e intergubernamentales que debieran inclinarnos a la conclusión de que se tratan de organizaciones que suponen un modelo singular inequiparable a los conocidos previamente.

La estructura de la UE y las comunidades

Una vez alcanzada la conclusión de que la Unión y las Comunidades son organizaciones internacionales singulares, resulta conveniente una descripción de sus características más generales.

La Unión y las Comunidades se sustentan en un sistema de valores. La democracia, los derechos fundamentales y el Estado de Derecho constituyen los pilares básicos sobre los que se asientan. Éstas han sido creadas por un conjunto de Tratados internacionales; varias organizaciones internacionales dotadas de personalidad jurídica, teniendo un único sistema institucional. Así, la UE, la Comunidad Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica disponen de un único Parlamento Europeo, de un único Consejo Europeo, de un único Consejo de Ministros, etc., auxiliados por una compleja administración o administraciones y un sistema financiero propio.

La amplitud de las competencias de la Unión y las Comunidades es una de sus características más sobresalientes. Para el ejercicio de las mismas, la Unión y las Comunidades disponen de un conjunto de instrumentos jurídicos, como son los reglamentos, las directivas, las decisiones, las recomendaciones y los dictámenes (entre otros). Y en el ámbito del Tratado de la Unión: para el ejercicio de las competencias en materia de política exterior y de seguridad común, las estrategias comunes, las acciones comunes o las posiciones comunes.

También disponen de un auténtico sistema jurisdiccional que culmina en el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas que, cuando entre en vigor la Constitución Europea, se denominará Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Dicho sistema jurisdiccional tiene como finalidad garantizar el respeto del Derecho de la Unión por todos los operadores jurídicos.