La garantía jurisdiccional del Derecho de la UE

El sistema de control de legalidad: recurso de anulación, recurso por omisión y excepción de ilegalidad

El control jurisdiccional de la legalidad comunitaria se efectúa, bien por el TJCE, bien por el TPI, a través de tres vías procesales: el recurso de anulación, el recurso por omisión y la excepción de ilegalidad.

Mientras que los recursos de anulación y por omisión tienen por objeto directo y principal el control de la legalidad de la actividad o inactividad comunitaria, en la excepción de ilegalidad el control de la legalidad constituye un objeto incidental e indirecto. Asimismo, la cuestión prejudicial de validez puede configurarse como una vía indirecta de control de la legalidad.

Recurso de anulación

Los artículos 230, 231 y 233 del TCE regulan el recurso de anulación, también llamado recurso de nulidad.

Objeto: actos recurribles

El recurso de anulación tiene por objeto el control de la legalidad de los actos adoptados conjuntamente por el PE y el Consejo, de los actos del Consejo, de la Comisión y del BCE que no sean recomendaciones o dictámenes, y de los actos del PE destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros. Junto a ellos, el art. 237, letras b) y c) contempla la posibilidad de interponer un recurso de anulación contra los acuerdos del Consejo de Gobernadores y del Consejo de Administración del Banco Europeo de Inversiones.

El art. 230 del TCE alude a “los actos comunitarios” y a “los actos destinados a producir eficacia jurídica frente a terceros”.

Por lo tanto, quedan incluidos en el objeto del recurso de anulación las decisiones, los reglamentos y las directivas y excluidos los dictámenes y recomendaciones al carecer de eficacia vinculante, así como todo acto de trámite o de carácter organizativo, tales como las instrucciones, circulares u orientaciones. Tampoco resulta posible recurrir en anulación las normas de Derecho comunitario originario, ni las normas de los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros.

Motivos de anulación

El recurso de anulación debe fundamentarse en alguno de los cuatro motivos que aparecen recogidos en el párrafo segundo del art. 230 del TCE. Hay dos motivos de forma o de legalidad externa – incompetencia y vicios sustanciales del procedimiento – y dos motivos de fondo o de legalidad interna – desviación de poder y violación del Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución -. Los motivos de legalidad externa son de orden público, y por tanto apreciables de oficio. Por el contrario, para que el juez comunitario proceda a examinar los motivos de legalidad interna tienen que ser invocados por el demandante.

El motivo de la incompetencia consiste, sin más, en la falta de competencia del órgano o institución comunitaria para adoptar el acto recurrido en anulación. El motivo de los vicios sustanciales del procedimiento tiene cabida cuando en el proceso de adopción o formación de un actos se han obviado determinados requisitos formales, tales como, la ausencia de publicación en el DOUE de directivas, decisiones y reglamentos, la falta de la previa consulta a determinados órganos con anterioridad a la adopción del acto, etc.

La desviación de poder se dará cuando una autoridad ha usado sus atribuciones y sus facultades con un fin distinto de aquél para el cual le fueron encomendadas y el motivo de la violación del Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución consistiría cuando se produjera la infracción de normas comunitarias, tanto originales, como derivadas.

Legitimación

La legitimación pasiva y activa en el recurso de anulación corresponde exclusivamente a quienes aparecen mencionados en el art. 230 TCE. La legitimación pasiva corresponde al PE, el Consejo, la Comisión y el BCE. En dicho artículo se distinguen tres tipos de sujetos activamente legitimados para interponer un recurso de anulación:

  • Los denominados actores privilegiados, que son los Estados miembros, el Consejo, la Comisión y el PE.

  • Los actores semiprivilegiados, integrados por el BCE y el Tribunal de Cuentas.

  • Los actores no privilegiados, representados por las personas físicas y jurídicas, (llamados genéricamente particulares).

En el art. 230 TCE relaciona los actos recurribles en anulación con los sujetos legitimados activos, y así:

  • Los sujetos privilegiados pueden recurrir en anulación cualquier acto comunitario sin limitación alguna y sin tener que acreditar interés específico.

  • Los sujetos semiprivilegiados tiene reconocida legitimación para recurrir en anulación los actos comunitarios que afecten a sus prerrogativas.

  • Los “particulares” cuentan con una “legitimación reducida a la impugnación de actos de carácter no general”, permitiéndoseles recurrir las decisiones de las que sean destinatarios directos; las decisiones que dirigidas a otra persona les puedan llegar a afectar de forma directa e individual; y las decisiones, que aunque revistan la forma de un reglamento, les afecten directa e individualmente.

Cuando los particulares puedan recurrir en anulación decisiones dirigidas a terceros o reglamentos encubiertos tienen que demostrar que les afectan directa e individualmente y su admisibilidad (la del recurso) queda condicionada a dos requisitos: afección directa e individual. El requisito de la afección directa se satisface cuando el acto objeto del recurso surte efectos directos en la situación jurídica del particular y no permite ninguna facultad de apreciación a los destinatarios de la medida que están encargados de su aplicación, por tener ésta un carácter meramente automático. El criterio de la afección individual es cuando un acto comunitario afecta individualmente al recurrente si le atañe en razón de determinadas cualidades que le son propias o de una situación de hecho que le caracteriza frente a cualquier otra persona.

En todo caso, los supuestos en los cuales un particular aparece como destinatario directo de una actuación comunitaria son muy escasos. La regla general es que los actos comunitarios van dirigidos a los Estados miembros. En consecuencia, los particulares no pueden recurrir en anulación las directivas – sus destinatarios son los Estados miembros, quienes por supuesto podrán recurrirlas -. Incluso, los particulares, aun siendo destinatarios de las normas de transposición de las directivas adoptadas por los Estados miembros, tampoco podrán recurrirlas, dado que la eficacia directa vertical de las directivas sólo se admite cuando favorece a los particulares.

Competencia

Dependiendo de quien sea el recurrente en anulación será el TSCE o el TPI quien revise la legalidad comunitaria del acto y posteriormente, en su caso, declare la nulidad.

El art. 225.1 del TCE establece que “El TPI será competente para conocer en primera instancia de los recursos contemplados en los art. 230, 232, 235, 236 y 238, con excepción de los que se atribuyan a una sala jurisdiccional y de los que el Estatuto reserve al TJCE. El Estatuto podrá establecer que el TPI sea competente en otras categorías de recursos”.

Así, según el Estatuto, quedan reservados al TJCE los recursos de anulación interpuestos por un Estado miembro contra el PE y/o contra el Consejo y por una institución comunitaria contra otra. El TPI tiene competencia para conocer de todos los demás recursos y en concreto de los interpuestos por los particulares.

Plazo

El recurso de anulación ha de interponerse en el plazo de dos meses a contar desde la publicación del acto, o desde su notificación al recurrente, y a falta de ello, desde el día en que se hubiera tenido conocimiento del mismo.

Efectos de las sentencias de anulación

La finalidad del recurso de anulación es eliminar del OJ comunitario los actos provenientes de las instituciones y órganos comunitarios contrarios a la legalidad comunitaria. El procedimiento puede terminar con una sentencia estimatoria o desestimatoria de la pretensión. Si la sentencia desestimatoria la ha dictado el TPI cabe recurso de casación ante el TJCE. Si la resolución desestimatoria de la nulidad ha sido emitida por el TJCE no cabe recurso alguno y la sentencia goza de todos los efectos materiales de la cosa juzgada.

Por el contrario, “Si el recurso fuere fundado, el TJ declarará nulo y sin valor ni efecto alguno el acto impugnado”. La sentencia estimatoria produce la nulidad del acto con efecto “ab initio” o retroactivos y despliega una eficacia “erga omnes”. La institución autora del acto anulado está obligada a restablecer la situación existente antes de que el acto desplegara sus efectos, así como a indemnizar al recurrente.

El recurso de anulación en el marco del Tercer Pilar de la Unión Europea

El Tratado de Amsterdam otorgó al TJCE varias competencias en el marco del Tercer Pilar de la Unión, siendo una de ellas el control de la legalidad a través del recurso de anulación de determinados actos que el Consejo adopta en materia de cooperación policial y judicial en materia penal.

El art. 35.6 TUE dice: “El TJCE será competente para controlar la legalidad de las decisiones marco y de las decisiones en relación con los recursos interpuestos por un Estado miembro o la Comisión por incompetencias, vicios sustanciales en el procedimiento, violación del presente Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución, o desviación de poder. Los recursos previstos en el presente apartado deberán interponerse en el plazo de dos meses a partir de la publicación de la medida”.

El recurso de anulación del Tercer Pilar coincide con el recurso de anulación comunitario en los motivos del recurso y en el plazo de interposición, y se diferencian en el objeto del recurso y en la legitimación. En el ámbito del Tercer Pilar, el Consejo adopta cuatro tipos de actos con efectos jurídicos vinculantes: decisiones marco, decisiones, posiciones comunes y convenios; únicamente pueden recurrirse en anulación las decisiones marco y las decisiones. Obviamente, la legitimación pasiva la ostenta siempre el Consejo, y la legitimación activa corresponde tan sólo a los Estados miembros y a la Comisión.

Recurso por omisión

La infracción del OJ comunitario puede producirse, tanto por un comportamiento acto, como por un comportamiento omisivo de las instituciones. Las instituciones comunitarias infringen el Derecho cuando tienen la obligación de adoptar un acto y se abstienen de hacerlo. Los arts. 232 y 233 del TCE regulan el procedimiento para controlar la legalidad comunitaria de la inactividad institucional, esto es, el recurso por omisión, también llamado recurso de carencia o por inacción.

Objeto del recurso y legitimación

El art. 232 del TCE gradúa los sujetos legitimados activos para solicitar al TJ un examen de los comportamientos omisivos del PE, el Consejo y la Comisión – legitimados pasivos – y relaciona los distintos niveles de legitimación activa con el objeto controlable mediante el recurso:

  • Los actores privilegiados – los Estados miembros y “las demás instituciones de la Comunidad” – disponen de una amplia legitimación, sin tener que acreditar interés alguno, para impugnar la inactividad contraria al Derecho.

  • Los actores semiprivilegiados, ahora sólo el BCE, cuentan con una facultad de actuación ceñida al ámbito de sus competencias.

  • Los actores no privilegiados – personas físicas y jurídicas – tiene legitimación para recurrir en omisión “por no haberle dirigido una de las instituciones de la Comunidad un acto distinto de una recomendación o de un dictamen”.

El objeto del recurso de los particulares no es cualquier inactividad, sino sólo la omisión de “un acto distinto de una recomendación o un dictamen”, es decir, los particulares no podrán reclamar mediante el recurso por omisión que una institución no ha adoptado un acto carente de efectos jurídicos. No obstante, la jurisprudencia permite a los particulares imponer un recurso por omisión contra una institución que no haya adoptado un acto, que aunque dirigido a otra persona, les habría afectado directa e individualmente. Los particulares no pueden recurrir en omisión actos de naturaleza normativa.

Motivos

Los motivos del recurso por omisión se reducen esencialmente a “la violación del Tratado”. Es necesario que la institución comunitaria venga obligada a actuar en virtud del Derecho, por lo que, en principio, quedan fuera del ámbito del recurso aquellos supuestos en los cuales las instituciones gozan de discrecionalidad de actuación.

Presupuesto de admisibilidad del recurso por omisión: el requerimiento administrativo previo

El procedimiento por omisión consta de una primera fase precontenciosa o administrativa, y de una segunda fase contenciosa o de recurso. La fase precontenciosa ha de iniciarse con un requerimiento previo del futuro recurrente dirigido a la concreta institución para que actúe. La jurisprudencia ha precisado los requisitos que tiene que satisfacer el requerimiento: debe señalar el acto cuya omisión se reclama de una manera suficientemente explícita para permitir a la institución conocer de manera concreta el contenido de la decisión que, en su caso, ha de adoptar; ha de identificar al sujeto que insta la adopción del acto; y decir expresamente que en caso de que la institución no satisfaga la pretensión se recurrirá ante el TJ.

El art. 232 del TCE establece que “Si transcurrido un plazo de dos meses, a partir de dicho requerimiento, la institución no hubiese definido su posición, el recurso podrá ser interpuesto dentro de un nuevo plazo de dos meses”. La institución cuando recibe el requerimiento puede, en un plazo máximo de dos meses, actuar de distintas formas:

  • Adoptar el acto requerido. Satisfecha la pretensión, desaparece el objeto del recurso.

  • Adoptar un acto distinto del requerido. La institución define su posición y desaparece el objeto del recurso por omisión, que exige una completa abstención. El hecho de que la posición adoptada por la institución comunitaria no satisfaga al demandante carece de toda importancia. Ahora bien, la adopción de un acto diferente del que el demandante habría deseado o considerado necesario, no impide que sea recurrido en anulación.

  • Adoptar una resolución denegatoria expresa de la solicitud. No hay definición de la posición y se inicia la fase contenciosa. El TJ entiende que una negativa a actuar, por explícita que sea, puede recurrirse ante el TJ, ya que no pone fin a la omisión.

  • No decir nada. No define su posición, por lo que el recurso podrá ser interpuesto dentro de un nuevo plazo de dos meses, iniciándose la fase contenciosa ante los órganos jurisdiccionales comunitarios. En el supuesto de que el acto cuya omisión constituye el objeto del litigio se adopte después de la interposición del recurso, pero antes del pronunciamiento de la sentencia, resulta evidente que decae el objeto del procedimiento, por lo que no procede resolver.

Competencia

La competencia para conocer los recursos por omisión queda repartida entre el TJCE y el TPI.

Efectos de las sentencias

Cuando el TJ estima el recurso por omisión reconoce la ilegalidad de la abstención de la institución, pero no puede, bajo ningún concepto, adoptar por sí mismo el acto omitido al corresponder tal prerrogativa en exclusiva a la institución cuya omisión ha declarado.

La pretensión del recurso por omisión es meramente declarativa, no es una pretensión de condena para que el órgano requerido lleve a cabo la actividad reclamada.

Por ello, cuando las instituciones vienen obligadas a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de las sentencias hay que entender un cumplimiento voluntario, y sobre todo no reivindicable mediante ejecución forzosa. Si tras la sentencias del TJ, la institución no adopta el acto, podrá, o bien recurrirse nuevamente en omisión, o bien presentar un recurso por responsabilidad extracontractual.

La excepción de ilegalidad

La excepción de ilegalidad viene regulada en el art. 241 del TCE, si bien el Tratado en ningún momento utiliza dicha expresión. Este mecanismo permite alegar, ante el TJCE o ante el TPI, la ilegalidad de un determinado acto comunitario en el seno de un proceso ya en curso donde se cuestiona otro acto comunitario con el que comparte un vínculo jurídico.

Objeto, competencia, motivos y plazo

La excepción de ilegalidad no constituye un procedimiento autónomo o independiente para el control de la legalidad, en la medida en que no resulta viable acudir directamente ante el TJ instando la excepción. Antes al contrario, la excepción de ilegalidad viene erigida en una vía indirecta o incidental de control de legalidad comunitaria, porque nace, ha de ser alegada o invocada en el seno de otro procedimiento iniciado. La excepción de ilegalidad es un medio auxiliar al servicio de una acción principal.

Conforme al art. 3241 del TCE la excepción de ilegalidad tiene por objeto los reglamentos. Sin embargo, el TJCE amplió el objeto del incidente a las normas comunitarias de carácter general. Ahora bien, para que un acto comunitario de carácter general pueda ser objeto de una excepción de ilegalidad tiene que haber una relación entre tal acto y el acto objeto del procedimiento judicial; o dicho de otro modo, tiene que existir un nexo jurídico directo entre la decisión individual impugnada y el acto general en cuestión, en el sentido de que el acto cuya ilegalidad se alega resulta de aplicación en la resolución del proceso pendiente, del litigio principal.

La competencia para conocer de una excepción de ilegalidad corresponde al órgano jurisdiccional comunitario que conozca del recurso principal.

En cuanto a los motivos, el art. 241 del TCE dice expresamente que la “inaplicabilidad de dicho reglamento” – o de cualquier acto comunitario de carácter general – ha de alegarse por la falta de competencia, los vicios sustanciales de procedimiento, la desviación de poder, y la violación del Tratado o de cualquier norma relativa a su ejecución. La excepción de ilegalidad no está sometida a plazo alguno, “incluso cuando haya transcurrido el plazo de dos meses previsto para la interposición del recurso de anulación”.

Legitimación

La legitimación pasiva corresponde al PE, Consejo, Comisión y BCE, y tienen legitimación activa para plantear una excepción de ilegalidad “cualquiera de las partes en un litigio”. Ahora bien, la excepción de ilegalidad cuenta con dos limitaciones claras fijadas vía jurisprudencial. En primer término no resulta posible instar una excepción de ilegalidad cuando se ha recurrido en anulación la misma disposición previamente. En segundo término, la excepción de ilegalidad precluye cuando habiendo tenido opción de recurrir la disposición en anulación, no se hizo en el plazo concedido.

La legitimación activa de los particulares para instar la excepción de ilegalidad en el marco de un procedimiento donde son partes resulta clara, por supuesto siempre que no hubieran recurrido o no hubieran podido recurrir previamente el acto en anulación, por no satisfacer los estrictos requisitos del mismo.

Pero no parece tan evidente la legitimación de los Estados miembros y de las instituciones comunitarias, toda vez que al ostentar legitimación activa privilegiada para recurrir en anulación una disposición de carácter general podían haber cuestionado la legalidad de la disposición mediante el recurso de anulación.

Efectos de la estimación de la excepción de ilegalidad

La finalidad de la excepción de ilegalidad descansa en obtener la inaplicabilidad del acto – normas comunitarias de alcance general – en el seno del procedimiento principal. Una resolución estimatoria de una excepción de ilegalidad planteada, conlleva la inaplicación de la disposición al litigio pendiente y surte efectos “inter pares”.

El recurso por incumplimiento estatal

Los artículos 226 a 228 del TCE regulan un procedimiento dirigido a controlar la falta de cumplimiento por los Estados miembros de las obligaciones impuestas por el Derecho comunitario. El recurso por incumplimiento constituye la “última ratio” para exigir el cumplimiento del Derecho y hacer prevalecer los intereses comunitarios a pesar de la resistencia de los Estados miembros.

Objeto: incumplimiento recurribles

El objeto del recurso por incumplimiento radica en examinar la contravención de las obligaciones que incumben a los Estados “en virtud del presente Tratado”.

El procedimiento por incumplimiento se basa en la comprobación objetiva del incumplimiento por un Estado de las obligaciones que le impone, no sólo el TCE, sino también cualquier acto de Derecho derivado. Así, el incumplimiento por un Estado miembro de la obligación de transponer en tiempo y forma las directivas, o de las obligaciones relacionadas con los reglamentos y decisiones pueden dar lugar al procedimiento por incumplimiento.

Legitimación

La legitimación pasiva corresponde al Estado miembro infractor del Derecho comunitario. La legitimación activa para interponer un recurso por incumplimiento concierne únicamente a la Comisión y a los Estados miembros. La práctica totalidad de los recursos por incumplimiento han sido iniciados por la Comisión, ya que los Estados miembros son poco proclives a plantearlos por su alto coste político y prefieren elevar la queja ante la Comisión, para que en su condición de representante del interés general decida si procede o no articular el procedimiento.

Los particulares carecen de legitimación para interponer un recurso por incumplimiento, en tanto en cuanto no existe previsión al respecto en los Tratados, pero existe otra vía para que los particulares demanden indirectamente a los Estados miembros por el incumplimiento de sus obligaciones.

La fase administrativa previa como requisito de admisibilidad del recurso por incumplimiento. La competencia de la Comisión y del TJCE

El procedimiento por incumplimiento consta de una fase administrativa previa, tramitada por la propia Comisión, y de una fase contenciosa o de recurso, competencia exclusiva del TJCE.

El recurso por incumplimiento, ya lo interponga la Comisión o un Estado miembro, se encuentra sometido al requisito de admisibilidad de la previa tramitación de una fase administrativa. Ni la Comisión, ni un Estado miembro pueden acudir directamente ante el TJCE.

La fase administrativa previa a la interposición final del recurso por incumplimiento, y condicionante de su admisibilidad, presenta algunas diferencias en atención al sujeto legitimado activo que inste o vaya a instar el recurso:

Según el art. 226 del TCE, cuando la Comisión estime que un Estado miembro ha incumplido alguna obligación impuesta por el Derecho comunitario, tiene que, en primer término ofrecer al Estado la posibilidad de presentar observaciones y, en segundo término emitir un dictamen motivado en el cual pondrá de manifiesto su posición y, en su caso, concederá un plazo al Estado para que cumpla con sus obligaciones. Si el Estado cumple con las obligaciones señaladas en el dictamen de la Comisión, decae el objeto del futuro recurso y, por tanto, finaliza el procedimiento En caso contrario, cuando el Estado no se atiene a lo dispuesto en el dictamen en el plazo fijado, la Comisión puede ya recurrir por incompatibilidad ante el TJCE.

Según el art. 227 del TCE, antes de que un Estado miembro interponga, contra otro Estado miembro, un recurso fundado en el incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho, debe someter el asunto a la Comisión. La Comisión, tras brindar a los Estados requirente y requerido la posibilidad de formular observaciones por escrito y oralmente, tiene que emitir un dictamen motivado en un plazo de tres meses desde la fecha de solicitud del Estado requirente. Si el Estado requerido cumple con lo acordado en el dictamen, finaliza el procedimiento, y si por el contrario no lo satisface queda abierto el camino para que el Estado requirente recurra ante el TJCE. La falta de dictamen de la Comisión no es obstáculo para recurrir ante el TJCE.

La finalidad del procedimiento administrativo previo consiste en dar al Estado miembro la ocasión de cumplir con sus obligaciones comunitarias y de formular adecuadamente las alegaciones que, en su defensa, estime pertinentes frente a las imputaciones de la Comisión.

El dictamen motivado debe contener una exposición coherente y detallada de las razones por las cuales la Comisión entiende que el Estado miembro ha incumplido sus obligaciones comunitarias.

Una vez sustanciada la fase administrativa, la Comisión goza de discrecionalidad para recurrir o no por incumplimiento ante el TJCE, y no puede ser obligada por los Estados miembros a instar finalmente el recurso. El procedimiento administrativo previo garantiza que el eventual procedimiento contencioso tenga por objeto un litigio claramente definido; el recurso ha de basarse en los mismos motivos y alegaciones que el dictamen. La Comisión tampoco está sometida a un plazo para la interposición final del recurso, si bien ha de ser razonable por motivos de seguridad jurídica.

Efectos de las sentencias

El procedimiento por incumplimiento va a terminar con una sentencia que declare que el Estado miembro ha cumplido con sus obligaciones o que ha incumplido con las mismas, supuesto en el cual, el Estado viene obligado a adoptar las medidas necesarias para la ejecución del contenido de la sentencia.

El art. 228.2 del TCE, regula el procedimiento destinado a inducir a un Estado miembro infractor a ejecutar en tiempo y forma una sentencia dictada en un procedimiento por incumplimiento y a garantizar la aplicación efectiva del Derecho comunitario.

La Comisión es la encargada de garantizar que el Estado condenado cumpla con la sentencia, y cuando entiende que el Estado no toma las medidas dirigidas a su ejecución, se inicia otro procedimiento por incumplimiento que consta también de una fase administrativa, donde la Comisión ofrece al Estado la posibilidad de presentar observaciones, emite un dictamen motivado y da un plazo para que el Estado cumpla con la sentencia. Si el Estado miembro tampoco adopta las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia, la Comisión puede someter el asunto al TJCE. La declaración por el TJCE del incumplimiento de una sentencia conllevará la imposición del pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva, o ambas a la vez.

El recurso por responsabilidad extracontractual de las Instituciones

El recurso por responsabilidad extracontractual o recurso de indemnización contemplado en los arts. 235 y 288 del TCE es una vía jurisdiccional autónoma con una pretensión ceñida a la compensación del daño causado por la actividad o inactividad de las instituciones o agentes comunitarios. Las instituciones comunitarias en el desempeño de sus funciones puede lesionar los derechos de los administrados, y la Comunidad tiene la obligación de reparar los daños causados de conformidad con los principios generales comunes a los OJ de los Estados miembros.

La legitimación activa corresponde a los Estados miembros y a las personas físicas y jurídicas que hayan padecido algún tipo de daños o perjuicios por la actividad o inactividad de las instituciones comunitarias. En cuanto a la legitimación pasiva, la tienen todas las instituciones comunitarias.

De acuerdo con el art. 225 del TCE, el TPI será competente para conocer en primera instancia de los recursos dirigidos a obtener la reparación de daños ocasionados por las instituciones comunitarias o sus agentes, con excepción de los asuntos que el Estatuto reserve expresamente al TJCE.

La naturaleza autónoma del recurso implica que puede interponerse sin necesidad de solicitar con carácter previo la anulación de un acto comunitario causante de un daño y sin haber recurrido la inacción de las instituciones también causantes del daño. Por ello, con carácter general, la inadmisión del recurso de anulación o de omisión no tiene que conllevar la inadmisión del recurso por responsabilidad extracontractual. Sin embargo, ello no obsta para que se declare la inadmisibilidad de un recurso de indemnización cuyo objeto real y último sea l revocación, la anulación de un acto jurídico definitivo.

Este recurso no forma parte del sistema de control de validez de los actos jurídicos comunitarios y por ello podrá emplearse cuando una parte ha sufrido un perjuicio a raíz del comportamiento o del funcionamiento de una institución. Mientras que los recursos de anulación y por omisión persiguen declarar la ilegalidad de la adopción o de la falta de adopción de un acto jurídicamente vinculante, el recurso de responsabilidad tiene por objeto la solicitud de reparación de un perjuicio causado por un acto o un comportamiento ilícito imputable a una institución o a un órgano comunitario. Así, los justiciables que tienen la posibilidad de actuar frente a un comportamiento que queda fuera del objeto de un recurso de anulación, mediante la interposición de un recurso por responsabilidad extracontractual.

El ejercicio se encuentra supeditado a unos requisitos. Toda demanda debe contener: a) los elementos que permitan identificar el comportamiento reprochado a la institución; b) un razonamiento sobre la relación de causalidad entre el comportamiento y el perjuicio sufrido; y c) el alcance del perjuicio.

Ante la ausencia de uno de los requisitos, el recurso se desestima en su totalidad:

  • La ilegalidad del comportamiento imputado a las instituciones. La jurisprudencia exige una violación suficientemente caracterizada de una norma jurídica superior que tenga por objeto conferir derechos a los particulares, que proteja a los particulares.

  • La realidad del perjuicio. El perjuicio ha de ser cierto, directo e individualizado. Hay que probar la realidad del daño supuestamente sufrido.

  • La existencia de una relación de causalidad entre el comportamiento y el perjuicio alegado.

El plazo para el ejercicio de la acción resarcitoria es de 5 años a partir de la causación del daño, a contar desde el hecho que motivó la responsabilidad extracontractual, y queda interrumpido cuando el lesionado presenta una reclamación ante la institución causante del daño o ante el TJCE. El plazo de prescripción empieza a correr cuando concurren todos los requisitos a los que queda supeditada la obligación de reparación y, en particular, cuando se concrete el perjuicio a indemnizar.

Los efectos del reconocimiento de responsabilidad extracontractual quedan circunscritos al caso concreto de retroactividad. La sentencia estimatoria no supone la eliminación del ordenamiento jurídico comunitario del acto, que se considera legal. El recurso de indemnización está sometido a unos requisitos distintos de los requisitos del recurso de anulación y no coloca al juez comunitario en situación de ejercer, en toda su dimensión, el control de legalidad. En particular, cuando una medida de alcance general, quede en entredicho en el marco de una acción de responsabilidad extracontractual, el control ejercicio por el juez comunitario no se extiende a todos los elementos que pueden afectar a la legalidad de la medida, sino que se limita a sancionar las violaciones suficientemente caracterizadas de normas jurídicas que tienen por objeto conferir derechos a los particulares.

La cuestión prejudicial

El OJ comunitario debe ser aplicado e interpretado de una manera uniforme en todos los Estados miembros. El instrumento o mecanismo dirigido a garantizar la uniformidad del Derecho comunitario es la cuestión prejudicial, la cual se encuentra regulada en el art. 234 del TCE Verdadero instrumento de cooperación entre jueces nacionales y el TJ. Mediante la cuestión prejudicial los jueces nacionales tienen la posibilidad – a veces la obligación – de plantear al TJCE distintas preguntas sobre la validez o la interpretación de una norma comunitaria que deben aplicar para la resolución de un proceso nacional pendiente – proceso que queda en suspenso, hasta la resolución de la cuestión suscitada -.

El TJCE a través de la resolución de las cuestiones prejudiciales proporciona a los órganos jurisdiccionales nacionales los medios para que la interpretación y la aplicación del Derecho sean uniformes en todos y cada uno de los Estados miembros.

Clases de cuestiones prejudiciales. Requisitos materiales y formales

El art. 234 del TCE contempla dos clases de cuestiones prejudiciales en atención a su objeto y finalidad: interpretación y validez. La cuestión prejudicial de interpretación tiende a asegurar la uniformidad en la interpretación y aplicación del Derecho comunitario en todos los Estados miembros. La cuestión prejudicial de validez es un instrumento complementario del control de legalidad comunitaria, ya que a través de ella el juez nacional somete a la consideración del TJCE sus dudas sobre la legalidad de un concreto acto comunitario. En este sentido, no hay que olvidar que el TCJE ostenta competencia exclusiva para autorizar la inaplicación de un acto comunitario, de modo que el juez nacional no puede por su propia autoridad inaplicar un acto comunitario. La posibilidad de declarar la invalidez de un acto comunitario corresponde únicamente al TJ.

La cuestión prejudicial de validez palia, en cierto modo, las limitaciones de los particulares para acceder al recurso de anulación. Los particulares en el marco de una cuestión prejudicial de validez de una norma comunitaria cuya legalidad se cuestiona en un proceso contencioso nacional donde son parte van a poder presentar ante el TJCE las alegaciones y observaciones que consideren oportunas. Ahora bien, los particulares sólo podrán participar en la cuestión prejudicial de validez ante el TJCE en tanto en cuanto sean parte en el procedimiento judicial interno donde nace la cuestión. En caso contrario, no tendrán ocasión de intervenir, estando su participación mediatizada a la imprescindible participación del órgano jurisdiccional estatal ante el que se esté desarrollando el procedimiento que va a provocar la cuestión. Y es que, la cuestión prejudicial es planteada al TJCE por el Juez nacional, nunca por las partes.

Tanto la cuestión prejudicial de interpretación, como la de validez han de satisfacer dos requisitos materiales simultáneos en orden a su admisibilidad:

  • El juez nacional tiene que tener una duda razonable, bien sobre la interpretación del derecho comunitario, bien sobre la validez de un acto comunitario.

  • Y además, la resolución de la duda suscitada debe ser necesaria para la resolución del litigio nacional donde surge.

El juez nacional puede someter la cuestión prejudicial al TJCE mediante cualquiera de las vías admitidas en su derecho interno para los incidentes procesales. En derecho español adoptará la forma de auto.

El TJCE entiende preferible que la cuestión prejudicial se plantee en una fase del procedimiento nacional en la que el juez remitente tenga elementos suficientes para definir los hechos y el derecho aplicable.

Objeto

De acuerdo con el art. 234 del TCE pueden ser objeto de una cuestión prejudicial:

  • El propio Tratado, cabiendo plantear la cuestión prejudicial de interpretación, nunca de validez, toda vez que es la norma constitucional de la Comunidad.

  • Los actos adoptados por las instituciones y el BCE, siendo posible tanto la de interpretación como la de validez.

  • Los estatutos de los organismos creados por un acto del Consejo, cuando dichos estatutos así lo prevean. Sólo cuestión prejudicial de interpretación.

Incumplimiento

Habida cuenta de que la cuestión prejudicial es un procedimiento no contencioso no existen legitimados pasivos. La legitimación activa para instar una cuestión prejudicial corresponde en exclusiva a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros, y nunca a las partes en litigio, quienes en todo caso cuentan con la posibilidad de efectuar alegaciones en el marco de la petición prejudicial ante el TJCE.

El juez nacional puede – también debe – plantear la cuestión prejudicial de oficio, sin necesidad de petición de las partes. Ahora bien, las partes tienen derecho a solicitar del juez nacional el planteamiento de una cuestión prejudicial, y tal solicitud obliga, al menos al juez español, a resolver sobre su pertinencia de manera motivada.

Por órganos jurisdiccionales de los Estados miembros legitimados, se entiende los juzgados y tribunales determinados en las leyes, aunque el TJCE ha reconocido legitimación activa a órganos que aunque no lleven a cabo una función jurisdiccional en sentido estricto, presentan una serie de requisitos como son órganos de origen legal, creados por ley; con vocación de permanencia, siendo necesario acudir ante ellos para resolver la controversia suscitada.

El TJCE también exige que sean órganos independientes e imparciales, lo cual implica que el órgano tenga la cualidad de tercero en relación con la autoridad que adoptó la decisión recurrida, así el órgano ha de tener una ausencia completa de interés, más allá de solucionar el conflicto con la aplicación estricta de la norma jurídica, respecto de las partes y del objeto del litigio.

Competencia y plazo

La competencia para conocer de las cuestiones prejudiciales corresponde en exclusiva al TJCE en su condición de máximo garante del Derecho comunitario. El art. 225 del TCE contempla la posibilidad de que el TPI conozca de cuestiones prejudiciales en materias específicas por el Estatuto.

Efectos de las sentencias

El TJCE resuelve las cuestiones prejudiciales mediante sentencia. La resolución vincula al juez nacional que instó la petición, a los jueces nacionales que conozcan con posterioridad del mismo asunto en fase de recurso, y a todos los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros. Las sentencias sobre cuestiones prejudiciales gozan, pues de eficacia erga omnes.

La resolución de una cuestión prejudicial de validez declara la ineficacia o inaplicación de un acto con relación al litigio sometido a consideración, pero la norma continúa formando parte del OJ comunitario, es decir, el TJCE no anula el acto, sólo declara su inaplicabilidad, su invalidez al caso concreto.

La cuestión prejudicial en el art. 68 TCE

El art. 68 del TCE, introducido por el Tratado de Amsterdam establece que el art. 234 será de aplicación al Título IV del TCE sobre visados, asilos, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas.

La cuestión prejudicial en el marco del tercer pilar de la UE

Otra de las competencias que el TUE atribuye al TJCE en el ámbito del Tercer Pilar es la cuestión prejudicial. La cuestión prejudicial del Tercer Pilar presenta importantes diferencias con la cuestión prejudicial comunitaria.

Así, se limita el objeto del reenvía prejudicial a:

  • La validez e interpretación de las decisiones marco y de las decisiones.

  • La interpretación de convenios celebrados de conformidad con el Título IV del TUE.

  • La validez e interpretación de las medidas de aplicación de tales convenios.

Los Estados miembros deben aceptar expresamente, mediante una declaración realizada en el momento de firmar el Tratado de Amsterdam, o en cualquier momento posterior, la competencia del TJCE para pronunciarse con carácter prejudicial en el marco del Tercer Pilar.

Los Estados miembros determinan no sólo la competencia del TJCE sobre cuestiones prejudiciales en el marco del Tercer Pilar, sino también qué órganos jurisdiccionales nacionales pueden plantear la cuestión. El planteamiento de una cuestión prejudicial en el ámbito de la cooperación policial y judicial en materia penal siempre tiene carácter facultativo para el órgano judicial – “si estima necesaria una decisión para poder emitir su fallo” -, nunca es obligatorio elevar una cuestión en el marco del Tercer Pilar.

La competencia consultiva

El art. 300.6 del TCE regula la competencia consultiva del TJCE, mecanismo de colaboración entre el Tribunal y las instituciones comunitarias y los Estados miembros, a través del cual, el máximo garante de la legalidad comunitaria controla la conformidad de los acuerdos internacionales con el Derecho originario. La función o competencia consultiva del TJCE resulta equiparable al sistema de control de la constitucionalidad de los tratados internacionales encomendada al TC.

La legitimación activa para solicitar al TJCE un dictamen sobre la compatibilidad con el Derecho comunitario de cualquier acuerdo internacional corresponde al PE, al Consejo, a la Comisión y a los Estados miembros.

El objeto de control es un acuerdo internacional. Ahora bien, el dictamen podrá referirse, tanto a la compatibilidad del acuerdo internacional proyectado son las disposiciones del TCE, como a la competencia de la Comunidad o de una de las instituciones para celebrarlo. Es decir, los legitimados pasivos pueden solicitar del TJCE un dictamen sobre cuestiones relativas al reparto de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros para concluir un determinado acuerdo internacional con terceros Estados.

La solicitud de dictamen al TJCE debe efectuarse con anterioridad a la conclusión del acuerdo internacional, toda vez que ante un eventual dictamen negativo de compatibilidad, el acuerdo no podrá, en principio celebrarse. El dictamen también se puede solicitar antes del inicio de las negociaciones, e incluso no existiendo un texto claro de acuerdo.

La solución del dictamen es vinculante, y si es negativo, es decir, si declara la incompatibilidad, existen varias posibilidades: a) el acuerdo no podrá celebrarse; b) el acuerdo podrá celebrarse siempre que se revise el texto a fin de eliminar las incompatibilidades; y c) reformar el propio TCE por vía del art. 48 del TCE, algo menos probable.