El sistema institucional de la Unión Europea. El Consejo Europeo y el Consejo

El sistema institucional de la UE: caracteres generales

Es innegable que se han dado pasos de gigante en el establecimiento de un mercado único y en el campo de la unión económica y monetaria, pero no es igual en el campo político o superestructural. No existe, por lo tanto, un marco institucional cerrado, estable y verdaderamente operativo. La provisionalidad es la nota predominante en este ámbito.

El proceso de integración y su sistema institucional es original, complejo y lleno de contradicciones y ambigüedades. La analogía con los sistemas estatales de división de poderes es casi imposible ya que en la UE se produce muchas veces la participación de varias instituciones en una misma competencia. Hay una separación funcional, pero no una separación orgánica que permita identificar una institución con una forma determinada de poder.

Así, el Consejo de la Unión concentra esencialmente el poder de decisión política y ejerce, ante todo, el poder legislativo; su legitimidad no descansa en la representatividad democrática directa, sino en la representatividad internacional o territorial.

Por su parte, la Comisión, comparte con el Consejo la función ejecutiva y legislativa, y ejerce una función de control doble: sobre su propia burocracia y sobre los Estados miembros como guardiana que es de los Tratados.

Y el Parlamento Europeo, aunque elegido directamente por los ciudadanos europeos, no es aún del todo un órgano legislador propiamente dicho. Su peso específico dentro del sistema institucional de la Unión se ha ido aquilatando progresivamente, no sólo por su participación cada vez más significativa en la función normativa, sino también por su poder de control, tanto del Presupuesto de la Comunidad como de la actividad política de la Comisión.

Únicamente el Tribunal de Justicia asume las funciones propiamente jurisdiccionales equiparables a las que ejercen los órganos judiciales en un Estado, si bien el Tribunal de las Comunidades Europeas es una instancia única y suprema a la que los Tratados atribuyen la función de garantizar el respeto del Derecho Comunitario en la interpretación y aplicación de los mismos.

Pues bien, a pesar de que los poderes de las instituciones comunitarias aparecen descompensados, los Tratados procuran reconducir los problemas derivados de esta compleja distribución de competencias hacia la colaboración entre dichas instituciones, es decir, hacia el llamado equilibrio institucional.

Pero el principio de equilibrio institucional sólo implica que cada institución debe tener en cuenta, en su actuación, los poderes de las otras instituciones, no arrogándose competencias que pertenezcan a éstas en virtud de los Tratados. Así pues, el equilibrio institucional no significa la división de poderes. En efecto, si el “poder judicial” se mantiene concentrado en el Tribunal de Justicia, el “poder ejecutivo” está repartido entre el Consejo y la Comisión, y el “el poder legislativo” entre la Comisión, el Consejo y el Parlamento.

El modelo institucional comunitario es un modelo basado en la colaboración y cooperación entre una serie de órganos que tienen diversas funciones atribuidas y diferentes fuentes de legitimidad.

En definitiva, el entramado institucional de la UE traduce, por una lado, la tensión entre las que podríamos llamar fuerzas centrífugas supra o transnacionales y las fuerzas centrípetas, aferradas a sus pequeñas parcelas de autonomía. Y por otro lado, hace evidente la necesidad de reforzar la democracia, la transparencia y la legitimidad de las instancias decisorias. Y así, se cuenta por una parte, con un Tribunal de Justicia y un Parlamento Europeo como elementos propulsores y dinamizadores de la integración, y de otra, con una Comisión y con un Consejo que se han revelado incapaces de liberarse del marchamo de sus procedencias nacionales y dificultan la transición hacia una Europa políticamente unida.

El Consejo Europeo: naturaleza, composición, funcionamiento y competencias

Naturaleza

El Consejo Europeo no estaba originariamente previsto en los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas. Creado en 1974 supuso la implicación personal de los Jefes de Gobierno de los nueve Estados miembros en la construcción europea, institucionalizando la participación de los gobiernos nacionales en el proceso de integración comunitaria.

Posteriormente, la existencia del Consejo Europeo se consagró en el Acta Única Europea de 1987, la cual recogía la composición del Consejo y la periodicidad de sus reuniones, pero no especificaba sus competencias.

El Tratado de la Unión Europea de 1992 esbozaba en términos generales el papel del Consejo Europeo, su composición y funcionamiento. Y finalmente, el Tratado de Ámsterdam amplió sus competencias. Ahora bien, el Consejo Europeo -aunque es una instancia política con vocación múltiple- no es considerado por los Tratados vigentes como una institución comunitaria.

Composición

El Consejo Europeo está compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, así como por el Presidente de la Comisión.

Funcionamiento

El Consejo Europeo se reúne al menos dos veces al año, bajo la presidencia del Jefe del Estado o de Gobierno del Estado miembro que ejerza la presidencia del Consejo de la Unión. Las Normas para la organización de los trabajos del Consejo Europeo, adoptadas en 2002 establecen que el Consejo Europeo se reunirá, en principio, cuatro veces al año, es decir, dos veces por semestre (reuniones ordinarias); y en circunstancias excepcionales, se podrá reunir en sesión extraordinaria.

En cuanto al lugar de reunión, las ordinarias se celebran en Bruselas, y las extraordinarias e informales en el país que ejerce la Presidencia en ese momento.

En cuanto a sus sesiones, el Consejo Europeo no cuenta con ningún órgano auxiliar comunitario. Los miembros del Consejo Europeo están asistidos por los Ministros de AAEE de los Estados miembros y por un miembro de la Comisión.

Los dos días de trabajo a que se limitan sus sesiones son preparados por el Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores, integrado por los Ministros de AAEE de los Gobiernos de los Estados miembros.

El proyecto de orden del día es elaborado a propuesta de la Presidencia, por el Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores, y en él se desglosan: los puntos destinados a ser aprobados o ratificados sin debate; los puntos se someten a debate con vistas a definir orientaciones políticas generales; los puntos que se sometan a debate con vistas a adoptar una decisión; y los puntos que se sometan a debate pero que no estén destinados a ser objeto de conclusiones.

Tras las reuniones oficiales, el Consejo Europeo debate y adopta por consenso -es decir, sin votar- sus conclusiones. Sobre la naturaleza jurídica de estos actos del Consejo Europeo, se escapan a todo control jurisdiccional, ya que no forman parte del ordenamiento jurídico comunitario. Dicho de otra forma: el Consejo Europeo precisa la intervención de las instituciones y procedimientos comunitarios para convertir sus soluciones políticas en decisiones jurídicamente operativas.

Por último, el Consejo Europeo tiene la obligación de presentar un informe al Parlamento Europeo después de cada una de sus reuniones.

Competencias

El Consejo Europeo “dará a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones políticas generales”.

En cuanto al pilar comunitario, el TCE menciona al Consejo Europeo en dos ámbitos competenciales distintos. En el capítulo relativo a la política económica de la Unión, el Consejo Europeo “debatirá -sobre la base del informe del Consejo- unas conclusiones sobre las orientaciones generales de las políticas económicas de los Estados miembros y de la Comunidad. Y en lo que respecta a la política de empleo, el Consejo Europeo “examinará anualmente la situación del empleo en la Comunidad y adoptará conclusiones al respecto”.

En el ámbito del segundo pilar (PESC), el TUE encomienda al Consejo Europeo la definición “de los principios y las orientaciones generales de la política exterior y de seguridad común, incluidos los asuntos que tengan repercusiones en el ámbito de la defensa”, así como “las estrategias comunes que la Unión deba aplicar en ámbitos en los que los Estados miembros tengan importantes intereses en común”. Asimismo, el Consejo Europeo podrá decidir el establecimiento de una defensa común de defensa de la UE, en cuyo caso “recomendará a los Estados miembros la adopción de esa decisión de conformidad con sus respectivas normas constitucionales”.

Por el contrario, el Consejo Europeo no aparece aludido expresamente en el tercer pilar, es decir, en la cooperación policial y judicial en materia penal.

El Consejo: naturaleza, composición, funcionamiento y competencias

Naturaleza

El Consejo de Ministros, en el esquema de la organización comunitaria, representa en general el interés de los Estados miembros, y en particular, de sus gobiernos. El Consejo es un órgano único y común a las Comunidades Europeas.

El Consejo concentra esencialmente el poder de decisión política y ejerce el poder legislativo -en parte junto al Parlamento Europeo- aprobando, modificando o rechazando las propuestas de la Comisión.

Composición

Desde el Tratado de Maastricht, el Consejo está “compuesto por un representante de cada Estado miembro de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno de dicho Estado miembro”. Esta composición permite a los Estados federales de la Unión delegar en ministros de los gobiernos federados para tratar asuntos relacionados con las competencias no estatales, siempre que sus decisiones comprometan al Estado central.

En el caso español, el “rango ministerial” exigido para formar parte del Consejo equivale al rango de ministro, siendo imposible que un Consejero de un Gobierno autonómico pudiera representar al Estado español en el Consejo.

Cuestión distinta es que miembros de los Gobiernos de las Comunidades Autónomas puedan acompañar a los Ministros en las sesiones del Consejo como miembros de su delegación. Hay que destacar que el representante autonómico elegido será miembro de pleno derecho de la Delegación española, representará al conjunto de las Comunidades Autónomas; prestará asesoramiento directo al jefe de la Delegación española. En este supuesto, el Jefe de la delegación le cederá el uso de la palabra siempre que lo estime oportuno para la mejor defensa de los intereses españoles. Ahora bien, la responsabilidad última de las negociaciones y de su conclusión corresponderá al jefe de la delegación española.

Cuando un miembro del Consejo no pueda asistir a una sesión, podrá hacerse representar por un alto funcionario de su departamento ministerial, o bien por el Representante Permanente de su país ante la Unión o su Adjunto. La representación, no podrá extenderse al ejercicio del derecho de voto, que sólo puede delegarse en otro miembro del Consejo. Además, cada miembro del Consejo sólo puede recibir la delegación de voto de uno solo de sus colegas.

El Consejo, aunque es un órgano único, se reúne en formaciones diferentes según la materia, reduciéndose actualmente las formaciones a nueve.

Por otra parte, los ministros de los Estados miembros se reúnen periódicamente de manera informal para tratar asuntos generales de sus Departamentos. Estas reuniones informales de Ministros (también llamadas “Consejos Informales de Ministros”) en las que no hay orden del día ni pueden tomarse decisiones, permiten a los ministros del ramo intercambiar ideas y debatir sugerencias y programas en un ambiente menos formal.

La Presidencia del Consejo

La Presidencia del Consejo es una función política de considerable importancia al servir de árbitro entre los diferentes Estados miembros para acercar posiciones que permitan obtener un compromiso o desbloquear una negociación.

El Consejo Europeo de Sevilla de 2002 acordó sustituir el ejercicio de la Presidencia de seis meses por una Presidencia por un programa estratégico plurianual. Así, en diciembre de cada año se debe presentar al Consejo de Asuntos Generales un programa operativo anual de actividades del Consejo, que propondrán conjuntamente las dos futuras presidencias y que tendrá en cuenta los elementos pertinentes que se desprendan del diálogo que inicia la Comisión sobre las prioridades políticas anuales.

Funcionamiento

El Consejo tiene su sede en Bruselas, si bien durante los meses de abril, junio y octubre celebra sus sesiones en Luxemburgo.

Las reglas de funcionamiento del Consejo están recogidas en su Reglamento Interno.

Para la preparación de sus reuniones y decisiones, el Consejo es auxiliado especialmente por dos órganos: la Secretaría General y el Comité de Representantes Permanentes.

La Secretaría General

Es un importante órgano auxiliar del Consejo, y el Tratado de Ámsterdam decidió que la personalidad que ostentara este cargo fuera “el Alto Representante de la Política Exterior y de Seguridad Común” de la Comunidad, cuya función principal es “asistir al Consejo en cuestiones propias del ámbito de la política exterior y de seguridad común”.

A “Mr. PESC” se le ofrecía la oportunidad de ir creando una acción exterior de la UE auténticamente integrada, para lo cual necesita contar con la colaboración de los Estados miembros y de la Presidencia de turno, pero también de la Comisión, y en especial de su Presidente.

El Comité de Representantes Permanentes (COREPER)

Es un órgano auxiliar del Consejo, encargado de “preparar los trabajos del Consejo y de realizar las tareas que éste le confíe”.

La cualidad de Representante Permanente corresponde exclusivamente a los Embajadores nombrados por los Estados miembros ante la Comunidad Europea, por lo que no requieren plácet ni presentar credenciales. Junto a estos Representantes Permanentes, los 27 Estados miembros nombran cada uno de ellos un Adjunto, cuya función principal, en principio, es cubrir las ausencias del Embajador y realizar las tareas que éste delegue en él.

El COREPER funciona a dos niveles: el COREPER II, formado por los Representantes Permanentes, y encargado de preparar las reuniones de los Consejos de Asuntos Generales, Asuntos Exteriores, Asuntos Económicos y Financieros y Desarrollo, y el COREPER I, integrado por los Representantes Permanentes Adjuntos, y cuya finalidad es la preparación de las reuniones del Consejo en el resto de sus formaciones.

El COREPER se reúne semanalmente en Bruselas, bajo la presidencia del Representante Permanente del Estado que ostente en ese momento la Presidencia del Consejo o de su Adjunto, según el orden del día de que se trate. A sus sesiones asisten también un representante de la Comisión y un miembro de la Secretaría General del Consejo.

Todos los asuntos del orden del día del Consejo deben ser examinados previamente por el COREPER, salvo decisión en contrario de éste último.

Las sesiones del Consejo

En las sesiones del Consejo participan sus miembros y generalmente la Comisión, representada por uno o varios de sus componentes, que asisten con voz pero sin voto.

Cuando un miembro del Consejo no pueda asistir a una sesión, podrá hacerse representar por un alto funcionario de su Departamento Ministerial, o bien por el Representante Permanente de su país ante la Unión o por su Adjunto. Ahora bien, la representación no puede extenderse al ejercicio del derecho al voto, que según lo dispuesto sólo puede delegarse en otro miembro del Consejo. Además, cada miembro del Consejo sólo puede recibir la delegación de voto de uno solo de sus colegas.

Las sesiones del Consejo no son públicas, salvo cuando el Consejo celebre debates de orientación y cuando el Consejo decida por unanimidad que uno de sus debates sea público.

Además, las deliberaciones del Consejo están amparadas por el secreto profesional, salvo que el Consejo decida otra cosa.

El orden del día y la ordenación de los debates

El Reglamento del Consejo, recoge la división del orden del día en una parte A y una parte B. En la parte A se incluyen los puntos que pueden ser aprobados por el Consejo sin discusión previa, lo cual no excluye evidentemente que cualquier miembro del Consejo o de la Comisión pueda expresar su opinión cuando se vaya a proceder a la votación de tales puntos.

En la práctica, los puntos que se incluyen en la parte A del orden del día del Consejo ya han sido objeto de consenso en el seno del COREPER.

Los puntos de la parte B del orden del día son aquellas propuestas sobre las que no existe un acuerdo previo entre las delegaciones ni en el seno del COREPER, por lo que son objeto de discusión en el Consejo para intentar alcanzar un acuerdo. En caso de no lograrse dicho acuerdo, la cuestión puede ser reenviada al COREPER, o puede ser momentáneamente o definitivamente aparcada.

Los procedimientos de votación

El Tratado prevé tres sistemas de votación para adoptar acuerdos: mayoría simple, mayoría cualificada y unanimidad.

Salvo disposición en contrario, el Consejo adopta sus acuerdos por mayoría de los miembros que lo componen (mayoría simple) es decir, cuando hay más votos a favor que en contra.

Por su parte, las mayorías cualificadas pretenden, en principio, que la formación de la voluntad institucional resulte de la conjunción del voto de los Estados “grandes” y los “pequeños” y “medianos”; es decir, se trata de evitar que los Estados “grandes” puedan imponerse sobre los “pequeños” y viceversa.

Para la adopción de los acuerdos del Consejo se requerirán al menos 255 votos (sobre 345) que representen la votación favorable de la mayoría de los miembros, cuando en virtud del Tratado deban ser adoptados a propuesta de la Comisión. En los demás casos, requerirán al menos 255 votos, que representen la votación favorable de dos tercios de los miembros como mínimo.

Así pues, la minoría de bloques en votos ponderados es de 91 votos. Además, el Tratado de Niza introduce otra posibilidad para bloquear una decisión del Consejo a través de una segunda red de seguridad basada en el requisito de la verificación demográfica “cualquier miembro del Consejo podrá solicitar que se compruebe que los Estados miembros que constituyen la mayoría cualificada representan como mínimo el 62% de la población total de la Unión. Si se pusiere de manifiesto que esta condición no se cumple, la decisión en cuestión no será adoptada.

Por otra parte, la adopción de decisiones por unanimidad, acentúa el carácter intergubernamental de la Comunidad frente a su carácter integrado o supranacional, simbolizado por el voto mayoritario. Además, en la unanimidad está implícito el derecho de veto, que entorpece considerablemente el buen funcionamiento del Consejo.

Competencias

Competencias legislativas

El Consejo es considerado frecuentemente como el titular del poder legislativo de la Unión, hasta el punto de llegar a calificarlo algunos como “el verdadero legislador de la Comunidad”, de él emanan las normas comunitarias del llamado Derecho derivado, es decir, los Reglamentos, las Directivas y las Decisiones.

Pero el Consejo no puede legislar si no hay una propuesta previa de la Comisión; y que estas propuestas sólo pueden ser modificadas por la unanimidad del Consejo. Asimismo, el Consejo comparte cada vez menos excepcionalmente su poder legislativo con el Parlamento Europeo cuando está prevista la aplicación de los procedimientos de dictamen conforme, cooperación y codecisión.

Competencias ejecutivas

El Consejo tiene atribuido el poder ejecutivo, si bien lo comparte con la Comisión.

Debe recordarse que el TCE obliga al Consejo a delegar en la Comisión las competencias de ejecución de las normas por él establecidas, si bien controla dicho ejercicio sometiéndolo a una serie de condiciones.

Competencias de coordinación

El Consejo tiene una función general de coordinación entre los Estados miembros y las Comunidades Europeas.

Competencias en materia de relaciones exteriores

El Consejo tiene a favor un “poder de decisión” relativo a las relaciones exteriores de la Comunidad. El Consejo decide en la conclusión de acuerdos internacionales con otros Estados o con organizaciones internacionales; decide también sobre la admisión de nuevos Estados miembros y sobre la conclusión de acuerdos de asociación entre la Unión y otros Estados u organizaciones internacionales, después de que el Parlamento Europeo emita un dictamen conforme por la mayoría de sus miembros.

Competencias en materia de PESC y de cooperación judicial y policial

En materia de política exterior y de seguridad común, al Consejo le corresponde adoptar las decisiones necesarias para definirla, así como para ejecutarla. Por otra parte, el Consejo es la institución responsable del tercer pilar comunitario, es decir, de la cooperación en materia judicial y policial.

¿Quién controla al Consejo?

No existe ninguna instancia comunitaria que pueda controlar al Consejo en su conjunto. Y ciertamente la posibilidad de exigir responsabilidad política a los ministros por parte de los Parlamentos nacionales en materia comunitaria es también prácticamente nula.

En principio, lo más factible o políticamente posible sería agravar los mecanismos de rendición de cuentas de los ministros nacionales como ministros del Consejo ante sus respectivos Parlamentos. El problema es que los sistemas parlamentarios europeos dificultan un control efectivo por parte del Parlamento nacional sobre la actividad de los ministros como ministros “bifrontes”, es decir, estatales y europeos, por varias razones:

  1. En primer lugar, porque aunque los Parlamentos nacionales han creado comisiones especializadas en asuntos europeos, su peso es todavía reducido, y sus instrumentos de control son insuficientes ante la complejidad de los temas.

  2. Y en segundo lugar, porque si ya es difícil exigir responsabilidades políticas a los ministros por sus actuaciones en el ámbito nacional o interno, todavía lo es más por su actuación en el marco comunitario.

Así pues, las actividades del Consejo escapan al control parlamentario directo, fomentando lo que se ha denominado “un poder supranacional desligado de todo control democrático efectivo”.