El sistema competencial de la Unión Europea

El principio de atribución

La UE y las Comunidades Europeas tienen las competencias que los Estados miembros les han atribuido en los Tratados que las constituyen. El principio de atribución explícito en el TCE está implícito en los demás Tratados. La Unión y las Comunidades, por tanto, no tienen capacidad para atribuirse competencias, tienen las que figuran en los Tratados. Ésta es una diferencia substancial entre estas organizaciones internacionales y los Estados miembros que sí tienen la posibilidad de atribuirse o atribuir competencias a otras organizaciones internacionales, si bien dentro de los límites cada vez más estrechos derivados tanto de sus ordenamientos internos como del Derecho internacional. El principio de atribución sirve en consecuencia, para delimitar las competencias de la Unión.

Una cuestión debatida ha sido el ámbito competencial de la Comunidad, dado que la técnica legislativa utilizada en los Tratados ha permitido una expansión considerable de competencias de la Comunidad, al encomendar los Tratados a las instituciones la consecución de una serie de fines en extremos genéricos o indefinidos, en vez de establecer competencias concretas.

El art. 5 del TCE dice que: “La Comunidad actuará dentro de los límites de las competencias que le atribuye el presente Tratado y de los objetivos que éste le asigne”. Así, la Comunidad ha recibido sus competencias de Estados soberanos y, por tanto, sólo cabe interpretar que se ha transferido lo que figura en los correspondientes Tratados, sin que se pueda atribuir a la Comunidad un poder competencial residual. No obstante, se ha querido formular en el principio de atribución de competencias, un principio limitativo al expansionismo competencial de la Comunidad.

El principio de subsidiariedad y la extensión de su control a los Parlamentos nacionales de los Estados miembros

El punto segundo de dicho art. Señala que: “En los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Comunidad intervendrá conforme al principio de subsidiariedad sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, puedan lograrse mejor”, lo cual deduce que la Comunidad tiene competencia exclusiva sobre ciertos ámbitos. Sin embargo, cuando la competencia no exclusiva no se deduzca con claridad de un determinado precepto, debiera optarse por considerar que en ese ámbito la Comunidad no tiene competencia exclusiva rigiéndose su actuación por el principio de subsidiariedad, lo que significa que la intervención de la Comunidad se subordina a que los objetivos de una determinada acción no puedan ser alcanzados suficientemente por los Estados miembros y, sin embargo, puedan ser alcanzados con la intervención de la Comunidad.

Junto al Tratado de Ámsterdam se aprobó un Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, el cual reitera el art. 5 del TCE al establecer que las Instituciones de la UE al ejercer sus competencias deben respetar los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad, estableciéndose además una serie de importantes límites a la operatividad de los citados principios. Además el Protocolo indica el ámbito y el modo en que debe funcionar el principio de subsidiariedad al establecer que sólo opera cuando la Comunidad no tiene competencia exclusiva sobre una materia (ámbito) y que, por otra parte, se trata de un concepto dinámico, entendido en el sentido de que de acuerdo con los objetivos del TCE y siempre dentro de los límites de sus competencias (principio de atribución del art. 5) la intervención comunitaria puede ampliarse o restringirse (modo).

Por lo que se refiere al principio de subsidiariedad, primero hay que determinar si procede su aplicación, lo que exige que no estemos ante una competencia exclusiva de la Comunidad. A partir de aquí, deberá adoptarse la decisión razonada de que si procede la intervención comunitaria o no. También del Protocolo se deduce el principio de economía legislativa, el cual significa que la Comunidad deberá de legislar de modo sencillo, coherente y únicamente en la medida de lo necesario para la consecución de los objetivos del Tratado.

En efecto, el Protocolo persigue que los Estados miembros dispongan de un amplio margen para adoptar medidas de nivel nacional, con respecto al Tratado y a las disposiciones nacionales ya adoptadas.

El principio de proporcionalidad

Sobre la aplicación del principio de proporcionalidad, el Tribunal de Justicia ha establecido que “exige que los actos de las Instituciones comunitarias no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimamente perseguidos por la formativa controvertida”, si bien ha establecido en determinados ámbitos, en que las instituciones comunitarias tienen una amplia facultad de aplicación, tan sólo el “carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en este ámbito, con respecto al objetivo que la Institución competente pretende alcanzar, pueda afectar a la legalidad de ésta”. En definitiva, de acuerdo con el art. 5 del TCE y el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad “ninguna acción de la Comunidad excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos del presente Tratado”.

La comprensión del sistema de competencias de la Unión y las Comunidades exige partir del principio de atribución, pero dicho principio no es suficiente para entender lo que pueden hacer la Unión y las Comunidades Europeas. Si la atribución de competencias que los Tratados hacen a la Unión y las Comunidades fuera en todo caso con carácter exclusivo apenas se plantearían problemas interpretativos. En efecto, la atribución a la Comunidad Europea de una competencia formativa en exclusiva supone que los Estados miembros tienen que abstenerse en el futuro de dictar normas en dicha materia. Es decir, las Comunidades y la Unión actuarían en ámbitos materiales diferentes a los de los Estados miembros, de modo que no sería posible las interferencias entre unos y otros. Sin embargo, esta división que adjudicaría a las Comunidades y a los Estados miembros tan sólo competencias exclusivas es excepcional.

La norma en los Tratados Comunitarios es que las Comunidades y los Estados miembros concurran competencialmente sobre una misma materia. Resulta claro que cuando los Tratados no atribuyen a las Instituciones europeas el entero haz de competencias sobre una materia, las dificultades alcanzan a la determinación de la competencia transferida así como a su ejercicio. Así, si la competencia no es exclusiva, quiere esto decir que estaríamos ante varios órganos o instituciones de las Comunidades y de los Estados miembros que serían competentes para regular una determinada materia. Es decir, los Estados miembros y las Comunidades compartirían el ejercicio de una competencia, o bien concurrirían con diferentes competencias sobre una misma materia.

Una modalidad de compartición de competencias entre los Estados miembros y la Comunidad Europea serían las directivas comunitarias. En efecto, la Comunidad aprueba la directiva en una materia y los Estados miembros transponen esa misma directiva a sus respectivos ordenamientos de modo que la materia es regulada por el conjunto normativo integrado por la directiva y cada una de las normas nacionales de transposición de la misma.

Pero, al margen de ello, la norma, en el caso de que los Tratados no atribuyan a las Comunidades una competencia exclusiva, es la concurrencia de competencias de los Estados miembros y las Comunidades sobre una materia. La operación jurídica en este caso es la de ensamblar dichas competencias.

Así, mientras que una materia compartida por la Comunidad y los Estados miembros, en que una y otros hayan ejercido sus competencias, da como resultado un bloque normativo integrado por directivas y normas de transposición de aquéllas, una materia en que se dan competencias concurrentes supone que las normas de los Estados miembros y las normas de la Comunidad no integran un único bloque normativo, pudiendo responder a principios diferentes e incluso divergentes.

A salvo de los supuestos en que la Comunidad tiene competencia exclusiva sobre una materia, las dificultades para ordenar las competencias comunitarias son considerables.

Las circunstancias de que los Tratados de la Unión y las Comunidades Europeas no hayan establecido, de modo expreso, un sistema de competencias al margen de los principios de atribución, subsidiariedad y proporcionalidad, ha sido determinante de las discrepancias de forma y fondo que se aprecian en el tratamiento de esta materia.

Las competencias materiales de la UE: una visión de conjunto

Objetivos y medios de las comunidades europeas. El concepto de política comunitaria. Los objetivos como límites del ejercicio de las políticas comunitarias

La configuración de las competencias en los Tratados comunitarios se ha construido en base al establecimiento de la dualidad objetivos y medios. Los objetivos a los que el Tratado de la Comunidad Europea denomina misiones, están previstos en el art. 2 del mismo. Los llamados con carácter general objetivos de las Comunidades tienen como función principal la de orientar la actividad de las Comunidades en el sentido de que el ejercicio de las competencias comunitarias deben dirigirse en todo caso a la realización de los fines que, con carácter genérico o específico, se deducen de los Tratados. Pero, a la vez, los objetivos actúan como límite, es decir, las competencias no pueden actuarse sino en la persecución de los citados objetivos. Esto es, los objetivos son límites negativos y positivos. Así, por una parte, el ejercicio de las competencias comunitarias no puede ir más allá del cumplimiento de los objetivos y, por otra parte, los Estados miembros no pueden adoptar medidas que puedan poner en peligro la realización de los objetivos del Tratado, o lo que es lo mismo, los Estados miembros están obligados a la leal cooperación con la Comunidad Europea.

Ámbitos competenciales, políticas y acciones

La Unión y las Comunidades Europeas organizan sus competencias en marcos o ámbitos competenciales, que incluyen un conjunto de políticas y acciones; en políticas; y en meras acciones. Así, por ejemplo, cuando el artículo 2 del TCE se refiere a los medios precisos para alcanzar los objetivos de la Comunidad, en dicho precepto establecidos, lo hace al establecimiento de un mercado común. El mercado común no es estrictamente una política, es mucho más, indica un amplio marco o ámbito competencial que incluye varias políticas.

A la vista del tenor literal con que el TCE describe los diferentes títulos competenciales, podría alcanzarse las siguientes conclusiones:

  • Por una parte, los Tratados comunitarios han concebido tres grandes ámbitos competenciales, que incluyen varias políticas: el mercado común, la unión económica y monetaria y el mercado interior. Éste último supondría un espacio sin fronteras interiores que incluiría las libertades de circulación de mercancías, personas, servicios y capitales. Por otra parte, el mercado único sería una nueva versión del mercado interior.

  • El Tratado de la CE se refiere a políticas comunes. La referencia a comunes pretende indicar ámbitos competenciales de sesgo supranacional, en que el rasgo sería la predominancia de las competencias de carácter exclusivo de la Comunidad, sobre las competencias concurrentes con los Estados miembros.

  • El Tratado de la CE se refiere a políticas sin adjetivos (social, medioambiental y de cooperación al desarrollo), lo que haría referencia a un escalón competencial inferior al de las políticas comunes, de modo que pueden darse en dicho ámbito competencias exclusivas junto a competencias concurrentes de la Comunidad con los Estados miembros.

  • El Tratado de la CE se refiere a otros títulos competenciales a los que denomina de varios modos: medidas que supondrían la atribución de competencias singulares de diferente naturaleza en una materia determinada; acciones de fomento o acciones singulares.