El Derecho de la UE y el Derecho Nacional

Los principios inspiradores del modelo de relación y aplicación del Derecho de la Unión Europea: autonomía, primacía, efecto directo y responsabilidad por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea

El principio de autonomía

Uno de los principios en que se basa la relación entre el Derecho de la UE y el ordenamiento jurídico de los Estados miembros es el de autonomía, que tiene dos manifestaciones: autonomía respecto del Derecho internacional y autonomía respecto del Derecho interno de los Estados miembros. La consecuencia de la primera manifestación es que, a diferencia del Derecho internacional, en el Derecho de la UE no existe el principio de reciprocidad, de manera que, ante el incumplimiento de normas comunitarias por parte de un Estado miembro, otro Estado no está justificado para incumplir él también. Por otro lado, respecto del Derecho de los Estados miembros, el Derecho de la UE es autónomo respecto del Derecho interno, aunque se integra en los sistemas jurídicos nacionales sin perder su calidad de Derecho de la UE. Es decir, forma parte del Derecho que se aplica en cada Estado miembro pero no se confunde con el Derecho interno, ni obedece en su formación ni en sus efectos a las normas del procedimiento normativo interno.

El principio de primacía

El principio de primacía del Derecho de la UE significa que, al estar el Estado obligado a acatar las obligaciones contraídas en virtud de los Tratados Constitutivos, ha de dar prevalencia a las normas comunitarias frente a toda norma nacional, con la consecuencia de que no puede legislar en contra de lo dispuesto en una disposición comunitaria, y, si existiera una norma nacional, anterior al Derecho comunitario, contraria a este, sería inaplicable.

Así, a las reglas comunitarias no es oponible ningún acto unilateral posterior de un Estado miembro, frase que sintetiza la primacía del Derecho de la UE sobre el de los derechos de los Estados miembros.

Según jurisprudencia del TJ, un juez nacional tiene la obligación de asegurar el pleno efecto de las normas comunitarias y, por consiguiente, debe dejar inaplicadas la norma o norma nacionales, cualesquiera que sea su rango, cuando sean contrarias a la norma comunitaria, aunque éstas sean posteriores. Igualmente estableció el TJ que para dicha inaplicación no debe esperar a la previa derogación de la norma o normas nacionales en cuestión: “El derecho comunitario debe interpretarse en el sentido de que un órgano jurisdiccional nacional, que esté conociendo de un litigio relativo al Derecho comunitario, debe excluir la aplicación de una norma de Derecho nacional que considere que constituye el único obstáculo que le impide medidas provisionales”. Es decir, que el principio de primacía del Derecho comunitario determina la inaplicación de cualquier derecho nacional que directa o indirectamente pudiera hacer ineficaz al Derecho comunitario aplicable.

El principio de efecto directo

El principio de efecto directo supone la posibilidad de que las disposiciones de los Tratados y del Derecho derivado que cumplan la condición de ser claras, precisas e incondicionales, puedan ser invocadas ante los tribunales internos por los particulares.

El efecto directo de las Directivas

Las directivas obligan a los Estados miembros destinatarios en cuanto al resultado que debe conseguirse, dejando a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios, a cuyo fin las directivas establecen un plazo para la transposición.

La transposición es el modo singular en que cada Estado miembro hace eficaz en su territorio el contenido de una directiva, mediante una norma jurídica o una disposición administrativa. Así, la eficacia ordinaria de una directiva en el territorio de un Estado miembro tiene lugar mediante la correcta transposición de la misma dentro del plazo estipulado.

Pero, ¿si un Estado no transpusiera una directiva dentro del plazo estipulado, ésta sería ineficaz? Es decir, la eficacia de las directivas dependerían exclusivamente de la voluntad de los Estados miembros. Y ¿Si, una transposición formal, cuyo contenido fuera contrario a la directiva supuestamente transpuesta prevalecerá sobre el contenido de esta última? En definitiva, es preciso responder a la cuestión de si las directivas sólo pueden ser eficaces a través de la norma o acto de transposición, o por el contrario pueden ser eficaces al margen de las normas o actos de transposición.

En el supuesto de que el Estado destinatario de la directiva no cumpla la obligación de transponer la misma en el plazo previsto, (supuesto de incumplimiento puro y simple), ello debe desencadenar el procedimiento del art. 226 y siguiente del Tratado de Roma, pero la cuestión fundamental es la de si desde la perspectiva de los ciudadanos europeos existe algún mecanismo que pueda hacer eficaz el contenido de una directiva no transpuesta de cuyo contenido se deduzcan derechos subjetivos. Así el TJCE ha establecido que aquella directiva que no sea transpuesta tiene efectos directos sobre los ciudadanos en el sentido de que los ciudadanos que se hayan atenido a lo dispuesto en la directiva no pueden soportar los efectos desfavorables de una norma interna contraria a dicha directiva.

Dicho lo anterior, los casos y condiciones que puede producir el efecto directo de las directivas:

El incumplimiento de la obligación de transponer

La primera condición para que una directiva tenga efecto directo en el territorio de un Estado miembro es que éste no haya transpuesto la directiva en cuestión (o que la haya transpuesto incorrectamente). Es decir, el efecto directo está condicionado a que el Estado miembro haya incumplido la obligación específica del art. 229 del Tratado de Roma en el plazo estipulado, o cuando proceda a una adaptación incorrecta.

La transposición de la directiva eliminaría una norma que contiene obligaciones o determinaría la introducción de derechos

Las directivas son cada vez más precisas y dejan escaso margen de apreciación y maniobra a sus destinatarios. Así, para que tenga efectos directos las directivas deben definir derechos en los particulares, que de haberse introducido mediante la norma o acto correspondiente por los Estados miembros hubieran eliminado una obligación o reconocido un derecho.

Las obligaciones o derechos deben ser incondicionales y suficientemente precisos

Es imprescindible para que las directivas tengan efecto directo que la obligación que se elimina o el derecho que se crea no se preste a dudas; que sea preciso.

Finalmente, la obligación o derecho que se elimina o crea, no deben estar supeditados al cumplimiento de condición alguna y, en especial, a la decisión del Estado o Estados miembros destinatarios de la directiva.

Si se cumplen estas condiciones es posible establecer que, después de la expiración del plazo para transponer una directiva, el Estado miembro no puede aplicar a un particular que haya cumplido las disposiciones de una directiva no transpuesta la ley interna contraria a la misma, sea cual sea su naturaleza. Es decir, que tendríamos una primera consecuencia del efecto directo que sería la inaplicación de la ley interna vigente contraria a la directiva no transpuesta o transpuesta incorrectamente, como consecuencia del incumplimiento de la obligación de transponer en el plazo establecido.

En segundo lugar, el Estado miembro no puede, producida la notificación de una directiva, y dentro del plazo para la transposición, introducir en su ordenamiento condiciones más restrictivas, detalladas o diferentes salvo que la directiva así lo permita.

La segunda cuestión que se planteaba es la de la eficacia de una directiva transpuesta incorrectamente. Pues, el TJ también establece de que el juez nacional pueda verificar: “si las autoridades competentes, en el ejercicio de la facultad que tiene reservada en cuanto a la forma y los medios de aplicación para poner en práctica la directiva, se han mantenido dentro de los límites de apreciación que la Directiva trazaba”, y en el caso de que se den las condiciones precisas para el efecto directo de la directiva, ello significa que ésta “confiere derechos que los particulares pueden invocar ante los órganos jurisdiccionales nacionales. Estos están obligados a dejar sin aplicación las disposiciones de la ley nacional contrarias a dicho artículo”.

Los limites del efecto directo de las directivas

El efecto directo vertical de las directivas, en los casos y condiciones establecidos por el TJ es un asunto pacífico. Sin embargo, debe considerarse que el efecto directo vertical de las directivas sólo puede ser invocado por los particulares y no por los Estados que incumplieron la obligación de transponer o que lo hicieron incorrectamente. El TJCE ha establecido que el Estado que ha incumplido no transponiendo o haciéndolo incorrectamente no puede exigir a sus nacionales el incumplimiento de las obligaciones que impone una directiva.

Mayores problemas plantea el efecto directo horizontal de las directivas, donde el TJCE ha sentenciado que la directiva no transpuesta no puede por sí misma, en caso alguno, crear obligaciones en los particulares ni ser invocada por un particular contra otro en el marco de un procedimiento judicial. Esta jurisprudencia puede suponer la consagración de la discriminación para los nacionales de un Estado miembro que no transpuso, o que lo hizo incorrectamente, en relación a los ciudadanos de los Estados miembros que transpusieron en tiempo y forma la directiva concernida.

El principio de responsabilidad por incumplimiento

El principio de responsabilidad por incumplimiento del Derecho de la UE supone que, tal como ha establecido la jurisprudencia, el Estado responde por una violación de una norma comunitaria, tenga ésta la naturaleza que sea, e independientemente del órgano del Estado causante de la violación de una norma que haya causado un daño a un particular.

El desarrollo, ejecución y aplicación del Derecho de la Unión Europea

La ejecución del Derecho comunitario tiene dos vertientes. De una parte la ejecución del derecho que no requiere actos internos de los Estados miembros para que se aplique: esto es el Derecho comunitario de aplicación directa. En este caso todos os poderes públicos deben ejecutar el Derecho comunitario, aunque sólo el Estado miembro es responsable de la inejecución. Problemas diferentes plantea el derecho no aplicable directamente, es decir, el derecho que precisa de actos internos de aplicación o transposición de los Estados miembros. En estos casos, la obligación y la responsabilidad de dictar dichos actos internos, desde la perspectiva de la UE, recae en los Estados miembros, aunque la estructura autonómica o regional del Estado español exija que sean las CCAA, en numerosas ocasiones, las que ejecuten o transpongan, o ambas cosas, el Derecho de la Unión.

La ejecución del Derecho comunitario en los Estados de estructura centralizada

En aquellos Estados que responde a parámetros de centralización legislativa y concentración de responsabilidades internacionales en el Parlamento y el Gobierno, son escasos los problemas que plantea la ejecución del Derecho comunitario.

La ejecución del Derecho comunitario en los Estados de estructura descentralizada

El reglamento

Caracteres generales

La Sentencia del TS se pronuncia sobre la eficacia del Reglamento comunitario Reglamento comunitario y establece que “…tendrá un alcance general, será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable a cada Estado miembro. El Reglamento produce efectos inmediatos de forma simultánea y uniforme entonos los Estados miembros. La consecuencia más elemental de esta eficacia inmediata y directa, así como de su situación en lo alto de la escala normativa, consiste en su prevalencia respecto de cualquier otra disposición general interna que obstaculice, perturbe o disminuya su aplicación”.

Reglamentos self executing y reglamentos precisados de desarrollo

El TS razonará sobre la diferencia que se establece entre reglamentos self executing y reglamentos precisados de desarrollo: “El efecto directo y de la primacía del Derecho comunitario, el primero comporta de un lado que las normas comunitarias no necesitan ser reflejadas por normas de derecho interno, sino que son directamente aplicables desde su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades y, de otra que las normas comunitarias son fuente inmediata de derechos y obligaciones para aquéllos a quienes conciernes, sean Estados miembros o particulares, que sean parte de relaciones jurídicas derivadas del Derecho comunitario. Son pues sujetos del Derecho comunitario tanto los Estados miembros, como sus ciudadanos. Y en cualquier caso gozan de este efecto directo las normas comunitarias que sean “selfexecuting” es decir completas y jurídicamente perfectas. Los Reglamentos comunitarios que no participan de esa aptitud carecen de efecto directo, cuando necesitan de apoyos complementarios de desarrollo para precisar el alcance de los derechos particulares a los que aquéllos se refieren. Esta carencia, obedece al mismo principio que niega con carácter general efecto directo a las directivas ante su naturaleza asimilable a las Leyes de Base necesitadas de un desarrollo posterior por los Estados miembros.

Los Reglamentos y directivas comunitarios tienen valor de leyes marco cuya primacía sobre las normas internas y efecto directo en su caso, no podrán ser discutidos, desde el momento de la adhesión a los tratados fundacionales. Las normas anteriores que se opongan al Derecho comunitario deberán entenderse derogadas y las posteriores contraídas, habrán de reputarse inconstitucionales por incompetencia del art. 93 y 96.1 CE pero no será exigible que el juez ordinario plantee la cuestión de inconstitucionalidad para dejar inaplicada la norma estatal, porque esté vinculado por la Jurisprudencia del TJCE que tiene establecido el principio “pro communitate”.

Directivas

Naturaleza y efectos de las directivas

El Tribunal dice así: “la directiva, obliga únicamente a sus destinatarios, esto es a los Estados miembros, en cuanto al resultado a alcanzar, dejando a las instancias nacionales la competencia en cuanto a la forma y a los medios”. Constituye, por tanto, un procedimiento de legislación indirecta que deja a los Estados miembros en libertad para elegir el acto jurídico de conversión de la directiva en norma de derecho interno.

Por tanto, no es la directiva sino el acto jurídico estatal de conversión el que podría vincular si se dicta con carácter básico”.

Directivas y efecto directo

El Tribunal dice: “si bien es cierto que las Directivas obligan al Estado miembro destinatario, solamente lo es en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y los medios, de donde se desprende la necesidad de que la Directiva pueda ser objeto de aplicación directa por los Tribunales de los Estados miembros, cuestión que refleja las dos posiciones que sobre el efecto de las Directivas y que se pueden sintetizar en la de quienes entienden que la directiva es una norma que obliga únicamente al Estado y que precisa una actuación de éste para introducirla en su derecho interno y las que consideran que la directiva no debe ser “recibida” en el orden jurídico interno de los Estados, sino que se integra en tal orden por su propia naturaleza. Sin embargo el TJCE se ha decantado por el efecto directo cuando las disposiciones de la directiva no han sido aplicadas al término del plazo fijado, recodando el Tribunal de la obligatoriedad que se otorga a las directivas quedaría debilitado si los Estados miembros pudieran alegar en contra de los individuos su propio incumplimiento de las obligaciones que la directiva le impone, y que sin llegar a equipararse a los efectos del reglamento debe de suponer el efecto bloqueante de la aplicación de la legislación nacional que resulte incompatible, en razón a que no puede el Estado al mismo tiempo quedar vinculado por la directiva y rechazar su aplicación en sus relaciones con los particulares, refiriéndose el Tribunal sobre el “efecto directo”: “En todos los caos en que las disposiciones de una directiva aparezcan desde el punto de vista de su contenido como incondicionales y suficientemente precisas, estas disposiciones pueden ser invocadas en defecto de aplicaciones adoptadas en los plazos, en contra de toda disposición nacional no conforme a la directiva, de donde debe seguirse la consecuencia que las directivas cumplidas determinadas condiciones tienen efecto directo.

En otra sentencia establece: “No existe, por tanto, contradicción alguna entre directiva y ley. Efectivamente, aun cuanto el TJCE haya admitido la posibilidad excepcional que las normas de tal tipo produzca efecto directo, lo ha permitido tan sólo cuando el Estado en cuestión no hubiera introducido en su OJ la regulación a la que estaba obligado. Así que “por lo tanto, un Estado miembro que no haya adoptado las medidas de aplicación exigidas por la directiva en el plazo fijado, no puede oponerse a los particulares su propio incumplimiento de las obligaciones que la directiva exige”. En tal alternativa, “una jurisdicción nacional ante la que un justiciable que se ha ajustado a las disposiciones de una directiva presenta un recurso dirigido a la declaración de no aplicación de una disposición interna incompatible con tal directiva no introducida en el orden jurídico nacional de un Estado incumplimiento de la directiva, debe acceder a esta demanda si la obligación en cuestión es incondicional y suficientemente precisa”.

El control de constitucionalidad del Derecho de la Unión Europea

Desde la incorporación de España a las Comunidades Europeas en 1986 se ha producido una jurisprudencia significativa en lo relativo a la recepción del Derecho comunitario por la Jurisprudencia tanto del TC como del TS.

La posición del TC en los conflictos entre el Derecho interno y el Derecho comunitario

El Derecho comunitario se integra en el ordenamiento jurídico español

El TC en un conflicto de competencias debe tener en cuenta al Derecho comunitario como integrante del bloque de la legalidad aplicable. El TC debe entrar a analizar el sistema de competencias que se deducen para las distintas AP, teniendo en cuenta el Derecho comunitario. Así, las consecuencias son: que las directivas analizadas no hacen una atribución específica de competencia a uno u otro órgano del Estado; y que sólo los órganos generales o centrales de los Estados son los responsables últimos de la ejecución de la normativa comunitaria y, finalmente, que el Derecho de la UE no supone la alteración de las reglas para el establecimiento de las competencias en una determinada materia entre el Estado y las CCAA. Dice así la sentencia: “Son, en consecuencia, las reglas internas de delimitación de competencias las que en todo caso han de fundamentar la respuesta a los conflictos de competencia, planteados entre el Estado y las CCAA, las cuales, por esta misma razón, tampoco podrán considerar ampliado su propio ámbito competencial en virtud de una conexión internacional”.

El conflicto entre el Derecho comunitario y el Derecho Nacional como conflicto de normas infraconstitucionales

El TC ha establecido en sentencia que el Derecho comunitario se integra en el sistema jurídico de los Estados miembros: “a partir de la fecha de adhesión (a las Comunidades Europeas), el Reino de España se halla vinculado al Derecho de las Comunidades Europeas, originario y derivado, el cual constituye un OJ propio, integrado en el sistema jurídico de los Estados miembros y que se impone a sus órganos jurisdiccionales. Ahora bien, la vinculación señalada no significa que por error del art. 93 CE se haya dotado a las normas de Derecho comunitario europeo de rango y fuerza constitucionales, ni quiere en modo alguno decir que la eventual infracción de aquellas normas por una disposición española entraña necesariamente a la vez una conculcación del citado art. 93 CE. Este precepto constituye ciertamente el fundamento último de tal vinculación, dado que la aceptación de la misma – instrumentado en el Tratado de Adhesión, que es su fundamento – expresa la soberanía estatal. En suma, la eventual infracción de la legislación comunitaria europea por leyes o normas estatales o autonómicas posteriores no convierte en litigio constitucional lo que sólo es un conflicto de normas infraconstitucionales que ha de resolverse en el ámbito de la jurisdicción ordinaria. Así, se puede decir que la confrontación del Derecho interno con el Derecho comunitario no es un litigio constitucional, pero ello no significa que el Derecho comunitario esté subordinado al Derecho constitucional, dado que el Derecho originario (esto es: los Tratados comunitarios y de la UE, así como los Tratados de adhesión y los Tratados de reforma de aquéllos), deriva de la Constitución y no puede estar, por principio, en contradicción con ésta. En efecto, el Derecho originario es el resultado de transferencias desde la CE, una especie de desgaje de la CE. Para suscribir los correspondientes Tratados internacionales que constituyen las Comunidades Europeas y la UE, es preciso analizar previamente si los Tratados son conformes o por el contrario se oponen a la CE, de modo que superado el examen de constitucionalidad de los Tratados, éstos no pueden por su naturaleza de normas derivadas de la CE, oponerse a aquélla.

De modo que se puede afirmar que derivando el Derecho originario de la CE, y habiéndose procedido rigurosamente, no pueden confrontarse CE y Tratados que serían de la misma naturaleza.

La misma conclusión se puede obtener en lo que se refiere a la confrontación del Derecho derivado con la CE. Así, dicha confrontación no procedería materialmente, porque la existencia misma de los Tratados ha supuesto la creación de un orden separado, lo que supone que los parámetros para determinar la legalidad del Derecho derivado se encuentran tan sólo en el Derecho originario. Se trata de dos órdenes separados; el del Derecho interno integrado por la CE y los subordenamientos estatal y autonómico; y el Derecho comunitario o Derecho de la UE integrado por el Derecho originario y el Derecho derivado.

La eficacia y prevalencia del Derecho comunitario como consecuencia del art. 93 CE en la doctrina del TS

El TS establece que el Derecho comunitario europeo tiene eficacia directa y carácter prevalente sobre el Derecho español; y que esto tiene lugar por virtud de la cesión parcial de soberanía que supone la adhesión a la Comunidad.

La directa aplicación de los Tratados comunitarios

SE ha atribuido eficacia directa al Derecho comunitario europeo, siendo numerosos los ejemplos de directa aplicación de los Tratados y en particular del Tratado de Adhesión de España a las Comunidades Europeas.

El valor de las sentencias del TJCE y sus efectos sobre la doctrina del TS

El TS establece mediante sentencia que: “…el OJ comunitario está inserto en el Organizaciones internacionales de cada una de las naciones miembros de la UE, y que los Jueces nacionales son los encargados de aplicarlo directamente y que, dentro del mismo, las resoluciones del Tribunal de Justicia de Luxemburgo constituyen jurisprudencia de obligado acatamiento. Por pertenecer al Derecho interno, tales resoluciones no constituyen resoluciones de Tribunales extranjeros que deban ser objeto de prueba, bastando por el contrario con su publicación y difusión en la forma prevista por el propio Tribunal y por la legislación comunitaria”.