Los sistemas de arreglo pacífico de las controversias internacionales (III)

La solución de controversias y las Organizaciones Internacionales

La irrupción en escena de una creciente multitud de Organizaciones ha venido a enriquecer la morfología de los medios de solución, introduciendo nuevos medios y también adaptaciones de los medios preexistentes. Ahora bien, la proliferación de Organizaciones internacionales propicia también la aparición de nuevos problemas. De este modo, la inclinación del Estado parte en una diferencia de llevarla al conocimiento de la Organizaciones que considere más favorable para sus intereses, se traduce en una suerte de forum shopping de consecuencias a menudo desfavorables. Además, la presencia de funciones y poderes concurrentes de dos o más Organizaciones, regidas por distintos tratados constitutivos y de composición no necesariamente idéntica, brinda ocasión para la eclosión de diferencias entre las Organizaciones mismas.

Diferencias susceptibles de solución en las Organizaciones Internacionales

La noción jurídica de diferencia puede resultar sensiblemente diferente según el instrumento internacional considerado. Esto es particularmente cierto en el caso de los Tratados constitutivos de Organizaciones internacionales.

La continuidad de la existencia de las Organizaciones permite que se aborde en su seno no sólo diferencias en sentido estricto, sino también otras incidencias protagonizadas por los Estados. El tratamiento de las diferencias en las Organizaciones internacionales cubre tanto su solución como su prevención, que resulta oportuna para el mejor funcionamiento de la Organización y constituye, al propio tiempo, una innovación del mayor interés. De ahí el establecimiento en ciertas Organizaciones de mecanismos específicamente destinados a la prevención de conflictos. Aún más, en algún caso el Tratado constitutivo se limita a contemplar este género de incidencias, sin esbozar un auténtico sistema de solución de diferencias en sentido estricto, aunque lo cierto es que la mayor parte de Organizaciones prevén sistemas, más o menos sofisticados, de arreglo de controversias.

Sujetos partes en la diferencia

En cuanto a los sujetos partes en la diferencia, las Organizaciones presentan dos particularidades:

  • La posibilidad de solución no queda reservada a las diferencias entre los solos Estados miembros, sino que cabe la posibilidad de la comparecencia de un Estado no miembro mediante el expediente de la autorización al efecto de un órgano de la Organización.

  • La estructura de las Organizaciones les permite tratar diferencias multilaterales, en que se oponen las pretensiones de tres o más Estados, e intentar acomodar los intereses en el respeto del Tratado constitutivo.

Objeto de la diferencia

La mayor o menor cobertura del régimen de solución va a depender del alcance de las funciones y competencias de la Organización, pudiendo distinguirse las cláusulas que contemplan genéricamente la solución de las diferencias de las disposiciones que circunscriben sus efectos a las diferencias relativas a la aplicación o interpretación del Tratado constitutivo y que son características de las Organizaciones universales y regionales de cooperación sectorial.

Las Organizaciones disponen de instrumentos eficaces para zanjar las diferencias relativas al cambio pacífico del Derecho y, en concreto, del Tratado instituyente, a través de previsiones para su enmienda o revisión.

La adaptación de los medios de solución tradicionales al ámbito de las Organizaciones Internacionales

La adaptación de los medios diplomáticos

Las Organizaciones intergubernamentales proporcionan foros para los contactos entre las partes en una diferencia y para la discusión de ésta por los Estados miembros. Los debates celebrados en el seno de la Organización pueden constituir negociaciones.

Además de las negociaciones propiamente dichas, existen las llamadas consultas. El concepto de “consulta” es más amplio que el de negociación, pues incluye actividades como peticiones de información, contactos informales o la expresión de puntos de vista. La celebración de consultas es frecuente en el seno de las Organizaciones internacionales, está prevista en algunos Tratados constitutivos y está muy indicada para tratar los problemas antes de que cristalicen en diferencias stricto sensu.

Por otro lado, no es raro que se presten por el Secretario General o Director General de la Organización o por un representante de éste los buenos oficios y la mediación. El fundamento jurídico de esta práctica se encuentra a veces en el Tratado constitutivo, pero es frecuente hallarlo en la iniciativa política reconocida al Secretario o Director General o en su competencia para ejecutar los mandatos de los órganos de composición intergubernamental.

A veces, las dimensiones del conflicto ha llevado a ciertas Organizaciones Internacionales a crear grupos ad hoc o de mediación, cuyas decisiones plantean dudas en cuanto a sus efectos sobre los terceros Estados. Existen también numerosos supuestos de constitución de comisiones ad hoc de investigación por obra de una Organización internacional. Ahora bien, no debemos confundir estas comisiones con la actividad ordinaria de investigación que eventualmente puede estar encomendada a la Organización en el desempeño de funciones de control o de seguimiento y que es independiente de la aparición de una diferencia concreta.

La adaptación de los medios jurisdiccionales

Cada vez son más frecuentes los tratados internacionales en los que participan Organizaciones internacionales donde se prevén, junto a las vías jurisdicionales, mecanismos arbitrales. De igual forma, cada vez se encuentran más textos que incluyen este procedimiento en el seno de las Organizaciones internacionales.

La solución institucional

La solución institucional significa que el arreglo de la diferencia se alcanza mediante un acto jurídicamente atribuible a la Organización como tal. En este sentido, se ha hablado de solución interna, es decir, lograda por la propia Organización, sin necesidad de recabar el consentimiento de los Estados partes en la diferencia ni la decisión de un Tribunal exterior.

La solución institucional presenta dos variantes, ya que puede operarse por órganos de carácter político o por órganos jurisdiccionales o cuasi-jurisdiccionales de las Organizaciones.

La solución por decisión de un órgano político

La solución obligatoria de diferencias por órganos de carácter político se da en ciertas Organizaciones de cooperación económica. Este medio está previsto en el art. 18 del Convenio constitutivo del Fondo Monetario Internacional, con un procedimiento particularmente elaborado, ya que incluye la decisión del órgano ejecutivo y la posibilidad de recurso ante el órgano plenario.

La solución por decisión de un órgano jurisdiccional o cuasijurisdiccional

La solución institucional puede producirse también por decisión de un Tribunal especial de la Organización, o bien mediante la intervención de órganos “cuasijurisdiccionales” por su composición o sus funciones.

Órganos jurisdiccionales

Buena parte de los Tribunales internacionales actualmente existentes han sido establecidos para la solución de las diferencias nacidas del régimen jurídico de una Organización internacional. Esta vía de solución es frecuente en las Organizaciones regionales de integración económica. El ejemplo paradigmático dentro de este grupo es el de las Comunidades Europeas, con su prestigioso Tribunal de Justicia, al que se ha agregado más tarde un Tribunal de Primera Instancia y, últimamente, un Tribunal de la Función Pública, para conocer de los numerosos asuntos que presentan los funcionarios de la UE.

La solución jurisdiccional se da también en Organizaciones de otro carácter, normalmente con un alcance más limitado y sólo para la solución de determinadas categorías de controversias. Se encarcan aquí, sobre todo, los Tribunales Administrativos, encargados de dirimir las controversias entre la Organización y sus agentes.

Órganos cuasijurisdiccionales

El supuesto más notorio de solución por un órgano cuasijurisdiccional es el de la OACI. En esta Organización, el arreglo de las controversias corresponde en primera instancia al Consejo, órgano que no es propiamente jurisdiccional, habida cuenta de su composición (está integrado por representantes de Estados y no por jueces independientes) y de sus funciones (que ciertamente no se reducen a la solución de diferencias). Sin embargo, el Consejo ha de proporcionar una solución jurídica.

La solución de las diferencias en que es parte una Organización Internacional

Como entes dotados de personalidad jurídica propia, las Organizaciones internacionales pueden constituirse en partes para el tratamiento de las controversias que las opongan, bien ante otras Organizaciones, bien ante Estados u otros sujetos del Derecho internacional.

Tales controversias revisten un auténtico carácter internacional, como lo confirma el tratamiento que reciben en numerosos textos jurídicos y, en especial, en el Convenio de Viena de 1986 sobre el Derecho aplicable a los Tratados celebrados entre Organizaciones o entre Organizaciones y Estados.

Las diferencias entre Organizaciones Internacionales

Puede ser frecuente que surjan diferencias entre las OI, debido, sobre todo, al hecho de que en ocasiones proyectan su actividad sobre una misma situación, abordándola para conseguir distintos objetivos y, en consecuencia, con criterios no necesariamente coincidentes.

Entre organizaciones universales (entre N.U. y Organizaciones sectoriales)

En el ámbito de las Organizaciones universales, el terreno más propicio para la aparición de diferencias es el de las relaciones entre las Naciones Unidas y las Organizaciones sectoriales, en razón de la competencia general de la primera y de la circunstancia de que las segundas no le están subordinadas, ya que las relaciones entre una y otras se inspiran en la coordinación.

El elemento determinante para la solución de las diferencias que surjan entre estas Organizaciones son las previsiones del Tratado bilateral que regula las relaciones entre ambas con carácter general. En conjunto, el haz de Tratados bilaterales que vinculan a cada una de las Organizaciones especializadas con las Naciones Unidas confían la solución de las eventuales diferencias a los contactos directos entre las partes, mostrando una actitud marcadamente contraria a la intervención de terceros y descartándose la posibilidad de acudir al Tribunal Internacional de Justicia a través del procedimiento consultivo, acaso por entender que el Tribunal no deja de ser un órgano de una de las partes en la diferencia, las Naciones Unidas.

La discutible eficacia de este régimen de solución explica la presencia de cláusulas encaminadas a la prevención de las diferencias. No obstante, estos mecanismos pueden no funcionar en la práctica, creándose entonces problemas de difícil solución.

Entre Organizaciones universales y Organizaciones regionales

La cuestión que se ha planteado con mayor virulencia es la de las relaciones entre las Naciones Unidas y las Organizaciones de los acuerdos regionales de seguridad previstos en el Capítulo VIII de la Carta. En estos supuestos se da claramente un reparto de tareas entre Organizaciones, con clara prioridad de la Organización regional. No obstante, el problema surge cuando esta Organización regional, sobre la base de una “interpretación desorbitada” de preceptos, intenta monopolizar el tratamiento de diferencias que, lejos de tener un alcance estrictamente local, se conectan a problemas de dimensión mundial. En este caso, la inicial diferencia entre Estados puede dar lugar a una nueva diferencia, esta vez entre la ONU y la Organización regional, sin parámetros jurídicos de solución.

Entre Organizaciones regionales

Los acuerdos que regulan las relaciones entre ellas suelen incluir sistemas de solución de diferencias.

Diferencias entre Organizaciones Internacionales y Estados

En la práctica, pueden surgir diferencias entre la Organización y uno o varios de sus Estados miembros, o entre la Organización y un Estado no miembro.

Entre una Organización y uno o varios Estados miembros

Las diferencias entre una Organización y un Estado miembro pueden darse con relativa facilidad cuando éste invoca el Tratado constitutivo para oponerse, por ejemplo, a la aplicación de una decisión de la Organización. Las vías de solución dependen tanto del Tratado constitutivo como de los eventuales acuerdos entre la Organización y un Estado concreto. En general, en este tipo de procedimientos de solución de controversias, los Estados se resisten a que la Organización sea a la vez juez y parte. En realidad, son muchos los Tratados donde esta clase de enfrentamientos no está ni tan siquiera prevista.

Las diferencias entre la Organización y uno o varios Estados miembros suelen traducirse jurídicamente en una oposición social entre la voluntad de la mayoría de los Estados miembros y las pretensiones de un Estado o Estados minoritarios. Esta situación no favorece la solución de la controversia, a menos que se canalice a través de un tercero imparcial. En estos supuestos acrece el papel potencial de la solución jurisdiccional.

En las Organizaciones universales se ha utilizado en estos casos el procedimiento consultivo del Tribunal Internacional de Justicia. No obstante, el procedimiento consultivo presenta el inconveniente de que el dictamen del Tribunal no será jurídicamente vinculante, salvo que expresamente se haya acordado lo contrario.

Un procedimiento alternativo sería el de encomendar a un Tribunal de la propia Organización la solución de estos litigios, pero son pocas las Organizaciones que disponen de un Tribunal de Justicia.

Entre una Organización y un Estado no miembro

La solución de las eventuales diferencias entre la Organización y un Estado no miembro está en función de las relaciones convencionales que puedan existir entre ambos y plantea dificultades adicionales en la hipótesis de que el Estado se niegue a reconocer a la Organización oponente como sujeto de Derecho internacional, lo que es posible especialmente en el caso de muchas Organizaciones de ámbito regional o parcial.

Un ámbito que parece especialmente propicio para el desarrollo de estos procedimientos es el del Derecho del mar. Tras la entrada en vigor de la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982, se ha establecido un sistema de solución de diferencias que, entre otras novedades, incluye un órgano judicial, el Tribunal Internacional de Derecho del Mar, llamado a conocer de controversias en las que pueden participar Organizaciones internacionales y terceros Estados.

Existen supuestos en que se prevé un régimen especial para la solución de diferencias entre la Organización y los Estados que, aun no siendo miembros, podrían llegar a serlo o bien lo habían sido con anterioridad.