Los sistemas de arreglo pacífico de las controversias internacionales (I)

Concepto y clases de diferencias internacionales

Concepto de diferencia

La diferencia surge cuando un sujeto internacional hace valer ante otro una reclamación concreta basada en un incumplimiento de una obligación y la parte a la que va dirigida la rechaza.

Para llegar a este momento ha sido necesario un período más o menos largo, en que se haya ido delimitando la diferencia que, por otro lado, generalmente apareció bajo la forma de una situación.

Las partes en una diferencia tienen que ser sujetos del Ordenamiento internacional.

Preferentemente las diferencias se dan entre Estados, pero esto no quiere decir que no sean también diferencias internacionales las que se planteen entre un Estado y una OI o entre dos OI o entre Estados u Organizaciones y otros sujetos del DI. Las diferencias entre personas privadas o entre éstas y los Estados no son diferencias internacionales.

La diferencia supone una discrepancia entre las partes, que se refiera, no sólo a cuestiones propiamente jurídicas (interpretación de una o varias cláusulas de un tratado), sino también a cuestiones de hecho (límites entre los Estados o sobre el trazado de un punto concreto de una frontera).

Para que exista una diferencia internacional hace falta que la misma haya sido fijada por las partes mediante conversaciones directas, actos unilaterales u otros medios capaces de delimitar su verdadero contenido y que objetivamente sea identificable.

Clases de diferencias

  • Diferencias jurídicas y políticas

    • Tradicionalmente la mayoría de la doctrina ha distinguido entre diferencias jurídicas y políticas: las jurídicas serían aquellas susceptibles de ser solucionadas aplicando el derecho vigente; las políticas serían aquellas basadas en una pretensión cuya solución requiere una modificación del derecho vigente. Sin embargo, la distinción radical entre unas y otras debe ser rechazada, pues toda discrepancia entre Estados reúne a la vez un matiz político y una dimensión jurídica. En este sentido cabe decir que salvo casos excepcionales, la inmensa mayoría de las diferencias entre Estados tienen un carácter mixto, predominando, según los casos, el político o el jurídico.
  • Diferencias jurisdiccionables y no jurisdiccionables

    • Desde otro punto de vista se ha distinguido también entre las diferencias jurisdiccionables y no jurisdiccionables, según exista o no acuerdo entre las partes para someter la diferencia a arreglo judicial o arbitral. Como es sabido, en el estado actual del DI, ningún sujeto del mismo puede ser sometido a un procedimiento de arreglo arbitral o judicial sin su consentimiento.

Los medios de solución de diferencias

Clasificación tradicional: medios pacíficos y medios no pacíficos

Tradicionalmente se distinguían entre medios de solución de diferencias pacíficos y no pacíficos. La razón es que hasta fecha reciente el uso de la fuerza era considerado como un medio incluso lícito de arreglo. La obligación de resolver las diferencias por medios pacíficos es reciente dentro del DI y fue necesario llegar al final de la Segunda Guerra Mundial para que apareciera de forma inequívoca la obligación del arreglo pacífico de las diferencias.

El art. 2.3 de la Carta de las N.U., al enumerar los propósitos de la Organización, dice que “Los miembros de la Organización arreglarán sus controversias internacionales por medios pacíficos, de tal manera que no se pongan en peligro la paz y la seguridad internacionales ni la justicia”. De esta forma se condena implícitamente a los medios no pacíficos de arreglo dentro del derecho de las Naciones Unidas, que hoy obliga, por la práctica universal de la Organización, a casi todos los Estados de la Tierra.

Clasificación que seguimos: medios diplomáticos y medios jurídicos

Otra clasificación de los medios de arreglo, que es la seguida en este Manual, distingue los medios diplomáticos de los jurídicos.

Medios diplomáticos

Los medios diplomáticos son aquellos en que intervienen los órganos normales de las relaciones internacionales, como los agentes diplomáticos, ministros de Asuntos Exteriores, etc. Dentro de estos medios están las negociaciones diplomáticas, los buenos oficios y la mediación, las comisiones de investigación y de conciliación.

La característica principal de los medios diplomáticos es el de facilitar la solución por medio del acuerdo entre los Estados interesados.

Medios jurídicos

Los medios jurídicos son el arbitraje y el arreglo judicial, lo que supone someterse voluntariamente las partes a un órgano judicial, creado ad hoc en el arbitraje o a un órgano preexistente en el arreglo judicial, que solucione la diferencia generalmente sobre la base del Derecho Internacional y se contenga dicha solución en una sentencia arbitral o judicial vinculante para las partes.

Los sujetos internacionales son generalmente libres, salvo que previamente se hayan comprometido a otra cosa, para escoger cualquier medio de arreglo, sea diplomático o judicial. Dentro de estas categorías, también son nuevamente libres de aceptar cualquier medio concreto de arreglo.

La libertad de elección del medio para solucionar la controversia internacional aparece reconocido en el art. 33, párrafo 1º, de la Carta de las N.U., donde se indica que “Las partes en una controversia, cuya continuación sea susceptible de poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional, tratarán de buscarle solución, ante todo, mediante la negociación, la investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje, el arreglo judicial, el recurso a organismos o acuerdos regionales u otros medios pacíficos de su elección”. Este principio de libre elección de medios aparece también enunciado en la Resolución 2625 (XXV) de la AGNU.

Los medios diplomáticos

Los medios diplomáticos fueron los primeramente utilizados en el tiempo, especialmente las negociaciones diplomáticas directas y siguen utilizándose con gran amplitud pese a la institucionalización del arreglo judicial con cáracter de permanencia.

Las negociaciones diplomáticas

Es el método más antiguo y más utilizado para el arreglo de diferencias. Consiste en el entendimiento directo de las partes en una diferencia, para llegar a un acuerdo entre las mismas.

Se trata del método diplomático por excelencia, que se realiza a través de los servicios diplomáticos normales o bien en el seno de una Conferencia Internacional, convocada o utilizada para este fin. Es, sin duda, el medio más importante de arreglo cuantitativamente hablando, ya que a través de él se han solucionado la mayoría de las diferencias entre Estados. Reúne las siguientes características: inmediatez, rapidez, discreción y secreto.

  • Inmediatividad: Las conversaciones son directas entre las partes.

  • Rapidez: No necesidad de formalidades especiales.

  • Puede ser realizado con mayor discreción y secreto.

Este procedimiento concede un amplio margen de maniobra a los Estados parte, tan sólo limitado por la obligación de negociar de buena fe.

Las negociaciones diplomáticas directas se llevan a cabo por los métodos normales de la diplomacia: conversaciones directas, intercambio de notas diplomáticas, de propuestas, etc. y finalizan mediante declaraciones comunes o generalmente por acuerdos entre las partes. Con frecuencia, las negociaciones directas están previstas en los tratados de arreglo de diferencias como un medio previo a la vía arbitral o a la judicial.

Los buenos oficios y la mediación

Característica de estas dos instituciones jurídicas es la intervención en el arreglo de la diferencia de un tercer sujeto internacional (Estado u Organización internacional) o un grupo de ellos (mediación colectiva). La función del tercero varía según se trate de los buenos oficios o de la mediación:

En el caso de los buenos oficios, el tercero se limita a ser un simple intermediario sin formular ninguna solución. Se trata de la acción amistosa del tercer Estado u Organización Internacional, para poner de acuerdo a las partes en desacuerdo mediante una intervención discreta. Cada vez es más frecuente que el Secretario General de las N.U. o alguno de sus representantes presten sus buenos oficios en el contexto de muy diversas controversias internacionales y recientemente el Rey de España ha desarrollado una labor de buenos oficios en el conflicto entre Uruguay y Argentina.

En la mediación, al contrario de los buenos oficios, el mediador interviene no sólo intentando poner de acuerdo a las partes, sino también proponiéndoles una solución. En este caso las partes no tienen la obligación de aceptarla.

La investigación internacional

La misión de las Comisiones de investigación es la de establecer la materialidad de los hechos ocurridos, origen de la desavenencia.

El funcionamiento de las Comisiones se prevé en los arts. 17 a 36 del Convenio de La Haya de 1907. Entre dichas reglas de funcionamiento podemos resaltar las siguientes: que la investigación tendrá carácter contradictorio; que la Comisión tiene la facultad de trasladarse momentáneamente a sitios donde juzgue útil acudir como medio de información; que la Comisión tiene derecho a solicitar de cualquiera de las partes las explicaciones o informes que considere convenientes; que las partes se comprometen a procurar a la Comisión de Investigación todos los medios y todas las facilidades necesarias para el conocimiento completo y la apreciación exacta de los hechos; que las deliberaciones serán secretas; el informe de la Comisión será firmado por todos sus miembros y leído en sesión pública; finalmente, el “Informe”, limitado a la comprobación de los hechos, no tiene ningún carácter de sentencia arbitral.

La conciliación internacional

La conciliación internacional puede definirse como la intervención en el arreglo de una diferencia internacional de un Órgano sin autoridad política propia que, gozando de la confianza de las partes en litigio, está encargado de examinar todos los aspectos del litigio y de proponer una solución que no es obligatoria para las partes. Su interés radica en que permite tener en cuenta consideraciones tanto jurídicas como económicas, políticas y sociales y conduce a una solución orientada hacia el futuro, que no busca declarar un vencedor, sino más bien lograr un acercamiento entre las partes.

La conciliación es el medio más moderno de arreglo dentro de los diplomáticos. La práctica ofrece distintos ejemplos de este procedimiento, como el que tuvo lugar en 1981 en relación con la delimitación de la plataforma continental entre Noruega e Islandia en el sector de Jan Mayen.

Las misiones de las Comisiones de Conciliación son triples:

  • Determinación de los puntos de hecho.

  • Fijación de los puntos de derecho.

  • Informe de la Comisión con una propuesta de solución de la diferencia.

El procedimiento efectuado es contradictorio. Los trabajos de la Comisión finalizan mediante un acta en la que se hace constar si las Partes han llegado o no a un acuerdo y las condiciones del mismo si las hubiere. Dicha acta se comunicará a las Partes, que podrán decidir sobre su publicación.

Las Comisiones de Conciliación se diferencian claramente de las Comisiones de Investigación, pues estas no formulan propuestas de arreglo y se limitan a la fijación de los hechos. La Conciliación internacional está reglamentada en numerosos tratados bilaterales y multilaterales.

El arbitraje internacional

Ideas generales

Una controversia surgida entre sujetos internacionales puede ser sometida por éstos a un tercero independiente para que adopte, después de un procedimiento contradictorio, una decisión fundada en derecho obligatoria para las partes por la que se ponga fin a la misma. Estaremos en estos casos ante los denominados medios jurídicos de solución pacífica de diferencias, que son dos: el arbitraje internacional y el arreglo judicial. En este apartado vamos a examinar exclusivamente el arbitraje internacional.

El arbitraje internacional es una institución jurídica internacional de gran tradición histórica, que ha cumplido una importante función al servicio de la paz y de la justicia a lo largo de los tiempos y que pervive en la actualidad, donde, a pesar de haber perdido la importancia que tuvo en otros tiempos, está conociendo un claro fenómeno de revitalización, encontrando en el ámbito de las soluciones de controversias fronterizas una campo especialmente apropiado para su desarrollo.

Concepto y caracteres

El arbitraje constituye un medio de solución de las diferencias entre sujetos internacionales en el que interviene un tercero independiente (órgano unipersonal o colegiado) al que las partes han investido de mutuo acuerdo de la facultad de adoptar, después de un procedimiento contradictorio, una decisión basada en derecho y jurídicamente obligatoria para las mismas.

Según el art. 37 del Convenio de La Haya de 1907 sobre Arreglo Pacífico de Diferencias, el arbitraje “Tiene por objeto arreglar los litigios entre los Estados mediante jueces elegidos por ellos y sobre la base del respeto al Derecho. El compromiso de arbitraje implica la obligación de someterse de buena fe a la sentencia arbitral.” De la definición y de la disposición citadas, extraemos los siguientes rasgos principales que caracterizan al arbitraje:

La sumisión de una controversia al arbitraje depende de la voluntad de las partes. De ahí la importancia que tiene en el mismo el consentimiento de los Estados.

A través del arbitraje se trata de buscar una solución a la diferencia basada en el derecho internacional, aunque excepcionalmente puede ocurrir que las partes acuerden resolver la misma sobre la base de la equidad. En este último caso el árbitro va a actuar como un amigable componedor y estaríamos ante unos arbitrajes más políticos que jurídicos.

Los jueces son elegidos por las partes en litigio, lo que supone que no están predeterminados como sucede en el arreglo judicial y que sean verdaderos jueces, lo que distingue también al arbitraje de otros medios de arreglo diplomático de diferencias.

La esencia del arbitraje es la de arreglar definitivamente la diferencia, lo que se consigue a través de la sentencia, obligatoria para las partes. El carácter obligatorio de la misma permite distinguir el arbitraje de otros medios de solución en los que también participa un órgano independiente, pero que no constituyen, en nuestra opinión, arbitrajes en sentido propio.

El arbitraje internacional no está limitado tan sólo a los Estados, sino que también las Organizaciones internacionales gozan de capacidad en este sentido, tal y como ha sido reiterado por el TIJ en su jurisprudencia. De ahí que prefiramos referirnos en la definición propuesta a los sujetos internacionales y no sólo a los Estados, lo que a su vez nos permite distinguir el arbitraje internacional de los arbitrajes transnacionales, en los que junto a los sujetos internacionales intervienen también particulares y que están conociendo un importante desarrollo dando lugar a laudos arbitrales que, por la personalidad de los árbitros (en muchos casos juristas internacionales de reconocido prestigio) y por la utilización de normas y principios del Derecho internacional, están contribuyendo al desarrollo del Derecho de Gentes.

Fundamento

En el arbitraje es esencial el consentimiento de las partes en la diferencia para que el Tribunal o Comisión Arbitral se constituya y emita una sentencia obligatoria para las partes. El arbitraje debe ser voluntariamente aceptado y ningún Estado puede ser obligado a someterse al juicio arbitral.

La sumisión al arbitraje es el fundamento del mismo. Esta sumisión se contiene en alguno de los siguientes documentos: en un acuerdo internacional único; en una cláusula compromisoria; en un tratado de arbitraje.

El órgano arbitral

La designación de los árbitros es uno de los derechos de las Partes en el Arbitraje, salvo que al respecto hayan convenido otra cosa. A veces, en el acuerdo de compromiso de arbitraje se especifica que los miembros del Tribunal deben ser obligatoriamente nacionales de terceros Estados. Lo normal es que cada Parte nombre uno o dos árbitros, según que el tribunal se componga de tres o cinco miembros y que el Presidente (llamado en la terminología de las Convenciones de La Haya de 1899 y 1907 superárbitro), se designe por un tercer Estado.

El órgano arbitral es por regla general un órgano ad hoc y temporal, esto es, creado para resolver un determinado litigio y llamado a desaparecer una vez dictada la sentencia. No obstante, en la historia del arbitraje internacional encontramos un ejemplo de un Tribunal de carácter permanente.

Órganos arbitrales temporales

Dentro de los órganos arbitrales temporales, esto es, destinados a resolver una controversia o grupo de controversias similares, se pueden distinguir tres tipos:

  • El formado por un árbitro único, normalmente un Jefe de Estado

    • Tuvo gran importancia en el nacimiento del arbitraje y conoció una amplia utilización en el siglo XIX y comienzos del XX. Actualmente este órgano único es difícil de encontrar, aunque no ha desaparecido totalmente.

  • El conocido por Comisiones mixtas

    • Este tipo de órgano está constituido por Comisarios designados por las Partes entre sus nacionales, soliendo contar con la presencia de un superárbitro llamado a intervenir tan sólo en caso de desacuerdo de los miembros designados por las partes. Este arbitraje por comisiones tuvo una gran importancia en el siglo XIX.

  • El conocido por el Tribunal Arbitral

    • Este órgano es actualmente el más frecuente y está formado generalmente por tres miembros: uno designado por cada parte y el tercero de común acuerdo entre ellos y buscado entre nacionales de terceros países. En algunas ocasiones estuvo formado por cinco jueces.

Cuando el órgano arbitral está formado por un colegio de árbitros uno de ellos asume las funciones del Presidente. Esta designación puede estar prevista en el propio compromiso de arbitraje o bien puede ser fijada por el propio tribunal con ocasión de su constitución. Al Presidente le corresponde dirigir los debates y velar por el respeto del procedimiento. El tribunal se verá asistido por un órgano administrativo cuya importancia va a variar en razón de la propia entidad del litigio o grupo de litigios que se deban arbitrar.

El tribunal suele establecer su sede en un país tercero a la controversia; frecuentemente se ha utilizado Ginebra y La Haya y, más recientemente, Nueva York.

Por lo que se refiere a los gastos de funcionamiento, cada parte soportará lo que le corresponda a su delegación y los gastos comunes serán divididos en partes iguales entre las Partes.

El Tribunal Permanente de Arbitraje

Según el Convenio de La Haya de 1907, el Tribunal Permanente de Arbitraje tiene las siguientes características:

  • Tiene como objetivo facilitar el recurso inmediato al arbitraje; es decir, hace más fáciles los trámites para llegar a constituir el órgano arbitral.

  • Su sede está en La Haya y allí radica la Oficina internacional, que sirve de Secretaría, cuidándose de transmitir todas las comunicaciones referentes a sus reuniones, custodiar los archivos y gestionar los asuntos administrativos.

  • La lista de árbitros tienen reconocido el título de “Miembros del Tribunal”.

  • Para la constitución del tribunal cada parte nombrará a dos árbitros, uno solo de los cuales podrá ser nacional suyo. Estos cuatro eligen de común acuerdo un superárbitro.

El Tribunal Permanente de Arbitraje continúa con sus servicios en funcionamiento en su sede de La Haya. Sus locales albergaron recientemente la fase inicial del Tribunal especial de reclamaciones Irán-EEUU, así como diversos arbitrajes mixtos.

El procedimiento arbitral

El Convenio de La Haya de 1907 recoge unas reglas ilustrativas que, salvo casos excepcionales, son seguidas generalmente en los arbitrajes. Designados los árbitros y la sede, se constituye el órgano arbitral que opera con arreglo a las citadas reglas. Estas normas de procedimiento las encontramos mutatis mutandis, en el procedimiento judicial.

La sentencia arbitral y los recursos contra la misma

La sentencia se redacta por escrito y contiene generalmente una exposición de motivos de hecho y jurídicos y una parte dispositiva o fallo propiamente dicho. La sentencia se firma por todos los árbitros o bien por el Presidente y por el que ejerza las funciones de secretario.

El valor jurídico de la sentencia es obligatorio para las partes. La sentencia es válida sin necesidad de aceptación o ratificación por las partes y produce entre éstas el efecto de cosa juzgada. La sentencia firme obliga a los Estados partes a ejecutarla de buena fe adoptando los medios necesarios para asegurar sus efectos.

La práctica internacional ofrece como excepcional la negativa de un Estado parte a la ejecución de la sentencia. En los casos en que esto se ha producido, el Estado implicado ha alegado los vicios que según él afectaban la sentencia.

Contra la sentencia no cabe recurso de apelación o casación, pues no hay tribunal u órgano superior, salvo que así se acuerde por las partes. La razón de ello radica en la propia naturaleza del procedimiento arbitral, ya que en el compromiso de arbitraje las partes limitan los términos materiales y formales de dicho procedimiento.

No obstante, caben tres tipos de recursos:

  • De aclaración en caso de desacuerdo de las partes sobre el verdadero sentido de la sentencia.

  • De reforma en los supuestos en que el árbitro haya cometido exceso de poder resultante del compromiso o haya habido un defecto grave de procedimiento.

  • De revisión, cuando después de pronunciar la sentencia apareciera un hecho nuevo que, de haberse conocido antes, hubiera ejercicio una influencia definitiva en la misma o cuando se determinara que la sentencia es en parte o en todo consecuencia de un error de hecho.