La Unión Europea y las comunidades europeas

Antecedentes y evolución histórica

Se considera generalmente que los primeros antecedentes del proceso de integración que se desarrolla en nuestros días en las Comunidades Europeas se localizan en el período comprendido entre las dos guerras mundiales. Sin embargo, hasta después de la Segunda Guerra Mundial los proyectos europeístas no habrían de plasmarse en realidades concretas que, por otra parte, como consecuencia de la escisión del continente en dos bloques, quedarían limitadas al área de Europa occidental.

En los años siguientes a la guerra diversos movimientos europeístas despliegan una gran actividad. En 1948, el acontecimiento más relevante desde el punto de vista de la integración europea es el Congreso de La Haya. De este Congreso salió el impulso decisivo para la creación del Consejo de Europa.

En el Congreso de La Haya se manifestaron claramente dos enfoques divergentes de la integración europea: de un lado, los que propugnaban una cooperación intergubernamental desarrollada a través de instituciones permanentes, pero que no afectase a la soberanía de los Estados; de otro, los partidarios de una integración de carácter federal, que incluso llegaron a proponer la convocatoria de una Asamblea constituyente europea. El Consejo de Europa responde fundamentalmente al primero de estos enfoques.

Desde sus comienzos, la evolución de las Comunidades Europeas ha conocido muchos procesos de gestión, que por su amplitud no vamos a desarrollar aquí. A modo resumido, destacamos solamente los que consideramos más importantes:

  • En 1950 el gobierno francés propone colocar el conjunto de la producción franco-alemana de carbón y acero bajo una alta autoridad común en una Organización abierta a la participación de los demás países de Europa. La aceptación de esta propuesta da lugar a rápidas negociaciones que conducen a la creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), mediante el Tratado de París de 1951, que entró en vigor en 1952.

  • En la reunión de Messina de junio de 1955 los Ministros de Asuntos Exteriores de “los Seis” decidieron crear un comité intergubernamental de expertos encargado de estudiar las posibilidades de establecer un mercado común general. Se inician así las negociaciones que conducirían a la firma, en 1957 en Roma, de los tratados constitutivos de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA o EURATOM), que entraron en vigor en 1958 (“Europa de los Seis” Francia, República Federal de Alemania, Bélgica, Italia, Luxemburgo y Países Bajos).

  • Sucesivas ampliaciones de los Estados han llevado el número de miembros de 6 a 27 (a partir del 1 de enero de 2007). Igualmente se produjeron cuatro modificaciones importantes de los tratados constitutivos, realizadas por el Acta Única Europea (1986), por el Tratado de Maastricht (1992), por el Tratado de Amsterdam (1997) y por el Tratado de Niza (2001). El Tratado por el que se establece la Constitución para Europa, firmado en Roma el 29 de octubre de 2004, pretendía ser la quinta modificación del derecho comunitario originario y, posiblemente, la más ambiciosa, pero su proceso de ratificación se vió truncado por dos referendos negativos en Francia y en los Países Bajos. No obstante, buena parte de sus contenidos ha sido rescatada por el Tratado de Lisboa, firmado el 13 de diciembre de 2007 y que se halla en proceso de ratificación.

Países miembros

                                            27 Países

  • Alemania
  • Austria

  • Bélgica

  • Bulgaria

  • Chipre

  • Dinamarca

  • Eslovaquia

  • Eslovenia

  • España

  • Estonia

  • Finlandia

  • Francia

  • Grecia

  • Hungría

  • Irlanda

  • Italia

  • Letonia

  • Lituania

  • Luxemburgo

  • Malta

  • Paises Bajos

  • Polonia

  • Portugal

  • Reino Unido

  • República Checa

  • Rumanía

  • Suecia

Objetivos y principios de la Unión Europea

El Tratado de la Unión Europea ha proporcionado un marco jurídico unitario para el conjunto del proceso de integración, plasmado en la noción de “Unión Europea” que no sólo comprende las Comunidades Europeas, sino que también se extiende a la cooperación intergubernamental que se desarrolla entorno a ellas.

El Tratado de la Unión Europea (TUE), conocido también como Tratado de Maastricht por haber sido firmado el 7 de febrero de 1992 en la localidad holandesa que lleva dicho nombre, es un Tratado que modifica los Tratados fundacionales de las Comunidades Europeas (Tratado de París (1951), los Tratados de Roma de 1957 y el Acta Única Europea de 1986).

Constituye un paso crucial en el proceso de integración europeo, pues se sobrepasaba por primera vez el objetivo económico inicial de las Comunidades y se le da una vocación de carácter político. Con este Tratado se crea la Unión Europea, que engloba en sí las tres Comunidades Europeas anteriores, aunque con modificaciones sustanciales sobre todo de la Comunidad Económica Europea, que pasa a llamarse Comunidad Europea. Además, se adoptan dos sistemas de cooperación intergubernamental: la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y la Cooperación en Asuntos de Interior y de Justicia (CAJI). Es también el Tratado por el que se anuncia la introducción del euro.

Las negociaciones en torno al Tratado finalizaron en diciembre de 1991. El tratado entró en vigor el 1 de noviembre de 1993. A su vez, se vio modificado por el Tratado de Ámsterdam, aprobado por el Consejo de la Unión Europea en 1997 y que entró en vigor tras la preceptiva ratificación por parte de todos los Estados miembros el 1 de mayo de 1999. Con el Tratado de Ámsterdam se alteró la estructura política de la Unión, debido a la ampliación prevista para otros Estados.

También el Tratado de Niza modificó el TUE.

El Tratado de la Unión Europea consta de ocho Títulos:

El Título I (“Disposiciones comunes”) tiene básicamente por objeto el enunciado de una serie de objetivos y principios de la Unión y el Título VIII contiene las “Disposiciones finales”, entre las que merecen destacarse los art. 48 y 49 TUE, en cuanto elementos de unificación jurídica, en la medida en que estos artículos unifican el procedimiento de revisión del conjunto de los Tratados en los que se funda la Unión y el procedimiento de admisión de nuevos Estados miembros de la Unión.

Los seis Títulos restantes de que consta el Tratado tienen por objeto los “tres pilares” en los que se basa la Unión Europea:

  • Las Comunidades Europeas.

  • Los dos pilares intergubernamentales, esto es, la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y la Cooperación Policial y Judicial en Materia Penal. Además, el Tratado de Amsterdam incluyó el Título VII, que contiene las disposiciones referentes a la cooperación reforzada y que ha sido reformado por el Tratado de Niza.

En lo que se refiere a las Comunidades Europeas, el Tratado de la Unión mantiene sus tratados constitutivos, aunque los Tratados de Maastricht, Amsterdam y Niza han introducido importantes modificaciones en su articulado. Con el Tratado de Maastricht se cambió la denominación de la Comunidad Económica Europea, que pasó a llamarse simplemente “Comunidad Europea” y se introdujeron modificaciones que, unidas a las añadidas después por el Tratado de Amsterdam, refuerzan el carácter que ya tenía el TCE, de instrumento normativo básico del proceso de integración.

Los Títulos V y VI del Tratado están consagrados a los dos pilares intergubernamentales de la Unión: la PESC y la Cooperación Policial y Judicial en Materia Penal.

La entrada en vigor del Tratado de Niza no alteró esta estructura de la UE, aunque sí conllevó modificaciones en disposiciones concretas de los tres pilares, especialmente en las materias de índole institucional. Un cambio que se produjo fue la desaparición de la CECA en 2002, como consecuencia de la terminación de su tratado constitutivo, previéndose la transferencia de todos los elementos del patrimonio de la CECA a la CE.

Sin embargo, la unificación del marco jurídico del proceso de integración realizada por el Tratado de la Unión Europea tiene un alcance limitado.

En primer lugar, el Tratado no atribuye personalidad jurídica a la Unión, sino que deja subsistir la personalidad jurídica independiente de cada una de las tres Comunidades Europeas, que, además, continúan regidas básicamente por sus respectivos tratados constitutivos.

En segundo lugar, se mantiene igualmente la distinción básica entre lo comunitario (las Comunidades Europeas) y lo intergubernamental (la PESC y la Cooperación Policial y Judicial en Materia Penal).

La entrada en vigor del Tratado de Lisboa supondrá un cambio muy significativo en la estructura de la UE, ya que a ésta se le reconocerá personalidad jurídica internacional y sustituirá a la CE y a la actual UE. Como consecuencia de ello, la estructura en tres pilares que hoy caracteriza a la Unión habrá llegado a su fin, con la consiguiente unificación de todo su sistema jurídico y la extensión del método comunitario de forma absoluta al actual tercer pilar y de manera limitada a la PESC, que mantiene unas características específicas, todavía propias de una estructura de cooperación.

La actuación de la UE está inspirada en los objetivos que le asignan sus Estados miembros y debe llevarse a cabo de conformidad con una serie de principios que aparecen especificados en su derecho originario.

Objetivos

Los objetivos figuran debidamente relacionados en el tenor literal del art. 2 TUE. Por su parte, el Tratado de Lisboa lleva a cabo una actualización y una ampliación de los objetivos que guiarán la actuación de la Unión. La disposición fundamental a estos efectos es el art. 3 del nuevo TUE.

El artículo 3 menciona como primer objetivo de la UE, promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos.

En segundo lugar, incluye el objetivo del espacio de libertad, seguridad y justicia. A continuación hace referencia a los objetivos económicos del mercado interior, la cohesión económica, social y territorial y la unión económica y monetaria.

El apartado tercero de este precepto, referente al mercado interior, establece que la Unión obrará en pro del desarrollo sostenible de Europa, basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social y en un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente. Asimismo, promoverá el progreso científico y técnico. Además, se indica que la Unión combatirá la exclusión social y la discriminación y fomentará la justicia y la protección sociales, la igualdad entre mujeres y hombres, la solidaridad entre las generaciones y la protección de los derechos del niño. Asimismo, este precepto dispone que la Unión respetará la riqueza de su diversidad cultural y lingüística y velará por la conservación y el desarrollo del patrimonio cultural europeo.

El último objetivo de la UE se refiere a la actividad exterior y el art. 3.5 dice que en sus relaciones con el resto del mundo, la Unión afirmará y promoverá sus valores e intereses y contribuirá a la protección de sus ciudadanos. Contribuirá a la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo entre los pueblos, el comercio libre y justo, la erradicación de la pobreza y la protección de los derechos humanos, especialmente los derechos del niño, así como al estricto respeto y al desarrollo del Derecho Internacional, en particular el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas.

Principios

La actuación de la UE, orientada a la consecución de sus objetivos, debe ajustarse a una serie de principios básicos que aparecen identificados en las disposiciones iniciales del TUE.

Estos principios son los siguientes:

Principio democrático y principio del respeto a los derechos humanos

El art. 6.1 TUE establece de forma expresa la vinculación de la UE con el principio del respeto a los valores democráticos, que es unánimemente compartido por todos sus Estados miembros. El respeto de este principio democrático constituye una de las exigencias que deben cumplir los Estados miembros para su adhesión a la UE, según establece expresamente el art. 49 TUE. Los valores democráticos son también reafirmados por el Tratado de Lisboa.

Estrechamente relacionado con el principio democrático aparece el respeto de los derechos humanos, que se contempla en el art. 6.2 TUE.

Principio del respeto a la identidad nacional de los Estados miembros

El apartado 3 del art. 6 TUE establece que “la Unión respetará la identidad nacional de sus Estados miembros”. Esta disposición, introducida por el Tratado de Maastrich, está destinada a proteger la soberanía de los Estados miembros frente a la UE y los desarrollos del proceso de integración. Su inclusión puede parece una obviedad, pero manifiesta un recelo especialmente de los países menos europeístas hacia el avance del proceso de integración.

Esta percepción aumenta con el Tratado de Lisboa, que refuerza esa protección de los Estados miembros considerablemente (art. 4.2 del nuevo TUE).

Principios de atribución de competencias, subsidiariedad y proporcionalidad

La CE es una organización internacional y, por consiguiente, dispone sólo de las competencias cuyo ejercicio le transfieren sus Estados miembros. Este principio de atribución de competencias aparece claramente establecido en el primer párrafo del art. 5 TCE, según el cual “la Comunidad actuará dentro de los límites de las competencias que le atribuye el presente Tratado y de los objetivos que éste le asigna”. Refiriéndose a las instituciones, el art. 7.1, in fine, señala que “cada institución actuará dentro de los límites de las competencias atribuidas por el presente Tratado”.

El Tratado de Lisboa llevará a cabo una clarificación notable de la delimitación vertical de competencias entre la UE y sus Estados miembros. El art. 5.1 del nuevo TUE, reafirma el principio de atribución como piedra angular de la delimitación vertical de competencias, señalando que “la delimitación de las competencias de la Unión se rige por el principio de atribución” y que en virtud de él “la Unión actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr los objetivos que éstos determinan”. Además, esta disposición concluye remachando que “toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros”.

A la hora de ejercer las competencias que tiene atribuidas, la CE tiene que respetar dos principios que enumera el art. 5 TCE, que son el de subsidiariedad y el de proporcionalidad.

El principio de subsidiariedad aparece recogido en el párrafo segundo del art. 5 TCE y el principio de proporcionalidad en el párrafo tercero del mismo artículo. El Tratado de Lisboa incluye algunas modificaciones con respecto a los principios de subsidiariedad y proporcionalidad (art. 5).

Principio de cooperación leal

El deber de cooperación leal entre los Estados miembros y la Unión está regulado por el art. 10 TCE. Este artículo impone a los Estados, en primer lugar, una obligación de colaboración activa en virtud de la cual deben adoptar todas las medidas generales o particulares necesarias para asegurar el cumplimiento de las obligaciones que le impone el derecho comunitario. En segundo lugar, impone a los Estados miembros un deber de abstención, que les obliga a no adoptar ninguna medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos de la Unión. Por último, los Estados deben facilitar a las instituciones de la UE el cumplimiento de sus misiones y, como consecuencia de ella, están obligados a suministrar a éstas las informaciones que les soliciten.

El Tratado de Lisboa mantiene este principio de cooperación leal, con alguna modificación, en el art. 4.3 TUE.

Las cooperaciones reforzadas

El Tratado de Amsterdam introdujo otro principio de gran relevancia en el funcionamiento de la UE: el de cooperación reforzada, que introduce con carácter general el concepto de integración diferenciada, según el cual los Estados miembros más ambiciosos pueden profundizar en su proceso de integración, permitiendo a los restantes incorporarse posteriormente a esos avances.

No obstante, el Tratado de Amsterdam sometió el recurso a la cooperación reforzada a requisitos tan rígidos que la hacían inviable. Por ello el Tratado de Niza realizó una reordenación de las disposiciones aplicables a dicho principio, introduciendo cambios de cierta relevancia, aunque sin modificarlo sustancialmente. Estas disposiciones se contienen en el Título VII del TUE, que comprende los arts. 43 a 45, aplicables con carácter general para la utilización de la cooperación reforzada en cualquiera de los tres pilares de la UE. Además, hay disposiciones específicas sobre el procedimiento aplicable a la cooperación reforzada en cada uno de los tres pilares, incluida la PESC, que antes del Tratado de Niza estaba cerrada a la utilización de este mecanismo. El Tratado de Niza determina un umbral mínimo de ocho Estados para recurrir a la cooperación reforzada.

El Tratado de Lisboa introduce algunos cambios, aunque no trascendentales, en la regulación de las cooperaciones reforzadas. Como desaparecen los pilares, habrá un régimen único de cooperación reforzada, que se regula en el art. 20 TUE y en las disposiciones de desarrollo contenidas en los ats. 326-334 TFUE.

La cooperación intergubernamental: la PESC y la cooperación policial y judicial en materia penal

La cooperación intergubernamental en materia de política exterior y de seguridad común y la cooperación policial y judicial en materia penal constituyen dos pilares complementarios que se aúnan con el pilar fundamental, las Comunidades Europeas, para conformar la base sobre la que se sustenta la Unión Europea, como señala el art. 1 TUE.

La política exterior y de seguridad común (PESC)

La PESC se incluye en el Título V del TUE por el Tratado de Maastricht. La PESC diseñada por el Tratado de Maastricht no funcionó bien y no permitió a la UE responder adecuadamente a crisis internacionales tan graves como la provocada por el desmembramiento progresivo de la antigua Yugoslavia. Por ello, el Tratado de Amsterdam realizó una modificación completa del tenor de los artículos del Título V, que fueron sustituidos por los nuevos arts. 11 a 28 TUE, pero manteniendo el modelo de cooperación intergubernamental en materia de política exterior consagrado por el Tratado de Maastricht.

Los objetivos de la PESC son los siguientes:

  • La defensa de los valores comunes, de los intereses fundamentales y de la independencia e integridad de la Unión, de conformidad con los principios de la Carta de Naciones Unidas.

  • El fortalecimiento de la seguridad de la Unión en todas sus formas.

  • El mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad internacional, de conformidad con los principios de la Carta de las Naciones Unidas.

  • El fomento de la cooperación internacional.

  • El desarrollo y la consolidación de la democracia y del Estado de Derecho, así como el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales.

El Tratado de Lisboa introduce cambios de relativa importancia en relación con la PESC, de forma directa o indirecta, aunque sin alterar sustancialmente su articulación jurídica.

En primer lugar, el reconocimiento de la personalidad jurídica de la UE conlleva la desaparición de la actual estructura de pilares y la PESC deja de ser un pilar intergubernamental para convertirse en un ámbito de actuación más de la UE. No obstante, se trata de un cambio más aparente que real, porque el Tratado de Lisboa no regula la PESC como un elemento más de la acción exterior de la Unión.

En segundo lugar, hay dos modificaciones institucionales con especial repercusión en la PESC, que son la creación de la Presidencia estable del Consejo y la figura del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. El Presidente del Consejo asumirá la representación exterior de la UE en materia de PESC y el Alto Representante contribuirá a la elaboración de la PESC y estará al frente de su ejecución.

Ambos deben afianzar la imagen y la representación de la UE en materia de política exterior.

Cooperación policial y judicial en materia penal en el espacio de libertad, seguridad y justicia

El Tratado de Maastricht estableció el tercer pilar del TUE, que se regulaba en su Título VI y se refería a la cooperación en los ámbitos de la justicia y de los asuntos de interior. Este tercer pilar, cuya estructura y funcionamiento se “calcaron” del pilar PESC, tenía por objeto la institucionalización de la cooperación en una serie de campos que eran de interés común para la realización de los fines de la Unión y, en particular, de la libre circulación de personas. La desaparición de las fronteras interiores con la consecución del mercado interior en 1992 había acentuado estas necesidades de cooperación para garantizar que el ejercicio de la libertad de circulación no afectase a la seguridad y al orden público de los Estados miembros. Las materias incluidas en el tercer pilar pertenecían al ámbito de la justicia (cooperación judicial en materia civil y penal) o a los asuntos interior (política de asilo, circulación de personas por las fronteras exteriores de los Estados miembros, política de inmigración y de control de los nacionales de terceros Estados, lucha contra la toxicomanía, lucha contra la defraudación internacional, cooperación aduanera y cooperación policial para la prevención y la lucha contra el terrorismo, el tráfico de drogas y otras formas graves de delincuencia internacional).

La articulación jurídica del tercer pilar era demasiado compleja y su inoperancia práctica se puso de relieve rápidamente. Como consecuencia de ello, era necesario establecer una regulación global de los diversos problemas generados en la UE por la libre circulación de personas. El Tratado de Amsterdam acometió esta reforma mediante el establecimiento de un nuevo objetivo para la UE, recogido en el art. 2 TUE, que es el establecimiento de “un espacio de libertad, seguridad y justicia, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas respecto al control de las fronteras exteriores, el asilo, la inmigración y la prevención y la lucha contra la delincuencia”. Este nuevo enfoque provocó la remodelación completa del tercer pilar, que se comunitarizó en su mayoría y ha quedado reducido a la Cooperación Policial y Judicial en Materia Penal.

El espacio de libertad, seguridad y justicia es un ámbito en el que el Tratado de Lisboa modifica ampliamente su articulación jurídica actual. Su regulación se establce en los arts. 67 a 89 TFUE, acabando con la dicotomía entre el elemento comunitario de este espacio y su elemento intergubermamental, el tercer pilar, que desaparece. Así, el espacio de libertad, seguridad y justicia sigue siendo un objetivo de la UE y se convierte en su totalidad en una competencia compartida de la UE, lo que supone la culminación del proceso de comunitarización iniciado con el Tratado de Amsterdam.

Las Comunidades Europeas: objetivos y funciones. Las relaciones exteriores de las Comunidades Europeas

Objetivos y funciones

La construcción comunitaria se ha concebido básicamente como un proceso de integración económica y, como consecuencia de ello, las funciones atribuidas a la CE tienen en su mayor parte carácter económico. Estas funciones o competencias de la CE se han ido plasmando jurídicamente en las diferentes normas de derecho comunitario que reflejan la progresiva transferencia del ejercicio de competencias realizadas por los Estados miembros a favor de las Comunidades Europeas en los tres núcleos básicos de la política económica, a saber: asignación de recursos, redistribución de la riqueza y mantenimiento de la estabilidad macroeconómica.

Asignación de recursos

La transferencia competencial en el ámbito de la asignación de recursos se ha plasmado en las normas relativas al mercado común o mercado interior y en las distintas políticas comunitarias que lo completan. El establecimiento del mercado común o mercado interior supone, básicamente, la realización de las libertades de circulación de mercancías, personas, servicios y capitales, esto es, la libertad de circulación intracomunitaria de los diferentes factores productivos con objeto de conseguir una asignación de los recursos económicos lo más eficaz posible. Estas libertades se completan con un conjunto de normas destinadas a preservar la libre competencia, con la instauración de políticas comunes en algunos sectores económicos y con una política comercial común frente al exterior, que constituye, en cierta manera, la vertiente exterior del mercado común.

Redistribución de la riqueza

En este ámbito podemos hablar de tres objetivos, que coordina el Reglamento 1083/2006:

  1. Objetivo de convergencia. Tiene por objeto acelerar la convergencia de las regiones y los Estados miembros menos desarrollados mediante la mejora de las condiciones de crecimiento y empleo. Se destina a los Estados miembros y a las regiones menos desarrolladas. Son beneficiarias de este objetivo las regiones con un PIB por debajo del 75 por 100 de la media de la UE. Se financiará a través del FEDER, el FSE y el Fondo de Cohesión.

  2. Objetivo de competitividad regional y empleo. Trata de reforzar la competitividad, el empleo y la capacidad de atracción de las regiones no incluidas en el grupo de regiones menos favorecidas. Este objetivo debe permitir anticipar los cambios económicos y sociales y fomentar la innovación, la iniciativa empresarial, la protección del medio ambiente, la accesibilidad, la capacidad de adaptación y el desarrollo de mercados de trabajo que favorezcan la integración. Se financiará a través del FEDER y el FSE y son beneficiarias las regiones no cubiertas por el objetivo de convergencia y las regiones cubiertas por el objetivo núm. 1 durante el perído 2000-2006 que han dejado de responder a los criterios de subvencionalidad regional del objetivo de convergencia y que reciben, por consiguiente, un apoyo transitorio.

  3. Objetivo de cooperación territorial. Pretende reforzar la cooperación a nivel transfronterizo, transnacional e interregional. Este objetivo se financiará a través del FEDER. Se trata de hallar soluciones comunes en el sector del desarrollo urbano, rural y costero, el desarrollo de las relaciones económicas y la creación de redes de pequeñas y medianas empresas, para las autoridades que se encuentren geográficamente próximas. La cooperación se centrará en la investigación, el desarrollo, la sociedad de la información, el medio ambiente, la prevención de los riesgos y la gestión integrada de los recursos hídricos.

La CE cuenta, tras la adopción del Reglamento 1.083/2006, sólo con tres fondos estructurales: el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo de Cohesión.

Mantenimiento de la estabilidad macroeconómica

La transferencia de competencias en el ámbito macroeconómico está en la base de la unión económica y monetaria.

Esta progresiva asunción de funciones y competencias por parte de la CE en los tres ámbitos de la política económica se consagra en el art. 2 TUE, cuando señala que el objetivo primordial de la Unión, consistente en “promover un progreso económico y social equilibrado y sostenible”, se realizará mediante tres medios claramente determinados: “la creación de un espacio sin fronteras interiores (mercado interior), el fortalecimiento de la cohesión económica y social y el establecimiento de una unión económica y monetaria (…)”.

En necesario señalar que el Tratado de Maastricht introdujo en el Tratado CE la noción de ciudadanía de la Unión, como un nuevo ámbito de actuación de la CE. Se trata de una materia que desborda los límites de la integración económica y se sitúa en la perspectiva de la integración política, que el TUE no ha diseñado.

El Tratado de Lisboa prevé la sustitución de la CE por la UE, pero sus objetivos de integración económica se mantienen prácticamente inalterados.

Las relaciones exteriores de las Comunidades Europeas

El proceso de integración que se realiza en las Comunidades lleva consigo, necesariamente, una proyección externa. Desde la óptica del derecho internacional, las Comunidades Europeas constituyen una organización internacional y, por tanto, tienen una personalidad jurídica internacional de cáracter funcional, es decir, disponen de una capacidad de obrar que está delimitada por sus tratados constitutivos sobre la base de los objetivos asignados a la organización.

El Tratado CE contiene diversos preceptos que atribuyen competencias expresas a las instituciones comunitarias en distintos ámbitos de las relaciones exteriores. Entre las muchas existentes, señalamos las siguientes competencias:

  • La Comunidad podrá concluir acuerdos en materia de régimen monetario o de régimen cambiario con uno o varios Estados u organizaciones internacionales.

  • Posibilidad de la CE de entablar una cooperación con terceros países o con organizaciones internacionales en materia de medio ambiente y de investigación y desarrollo tecnológico, que puede dar lugar a la conclusión de tratados internacionales. El TUE ha previsto también esta posibilidad en materia de educación, formación profesional y juventud, cultura, salud pública y redes transeuropeas.

  • La Comunidad podrá celebrar con uno o varios Estados o con organizaciones internacionales acuerdos que establezcan una asociación que entrañe derechos y obligaciones recíprocos, acciones comunes y procedimientos particulares.

  • El Tratado de Niza incluye en el Tratado CE un nuevo artículo que confiere competencia a la CE para realizar acciones de cooperación económica, financiera y técnica con terceros países, que serán complementarias de las llevadas a cabo por los Estados miembros y coherentes con la política de cooperación al desarrollo de la CE.

Los Tratados internacionales constituyen el principal instrumento de la CE para ejercer sus competencias en materia de relaciones exteriores. El Tratado de Maastricht introdujo una novedad importante en el Tratado CE, al modificar el art. 300 TCE e incluir en el mismo un procedimiento general para la celebración de todos los tratados en los que la CE sea parte. Los apartados 2 y 6 de este precepto han sido modificados por los Tratados de Amsterdam y de Niza.

El sistema institucional de la Unión Europea

La Comisión La Comisión es una institución encargada de defender el interés general de la Comunidad en el seno de la estructura institucional. Es equiparable a los gobiernos o ejecutivos de los sistemas constitucionales internos. Su organización y funcionamiento, así como las competencias que le han sido atribuidas, le confieren un papel central en el proceso de integración comunitario, que le ha hecho merecedora del calificativo de “motor de la Comunidad”.

La Comisión es un órgano colegiado, que ejerce sus funciones con independencia en interés de las Comunidades. Únicamente pueden formar parte del colegio de comisarios los nacionales de los Estados miembros. Hasta la última ampliación de 2004, la Comisión estaba formada por veinte miembros, correspondiendo dos comisarios a los cinco grandes Estados de la CE (Alemania, España, Francia, Reino Unido e Italia) y a los demás Estados sólo uno. Con este sistema, la Comisión habría estado formada por un número excesivo de miembros y no habría podido trabajar de forma colegiada. Con la perspectiva de la ampliación de la UE se efectuaron modificaciones:

  • La Comisión que entró en funciones en noviembre de 2004 y cuyo mandato se ha extendido hasta el 31 de octubre de 2009 ha estado formada por un nacional de cada Estado miembro, es decir, 25, y desde la incorporación de Rumania y Bulgaria, 27 comisarios. Los Estados más importantes han perdido la posibilidad de tener un segundo comisario. No obstante, a nuestro juicio, la Comisión actual cuenta con un número excesivo de miembros que no facilitará el funcionamiento de esta institución tan importante para el desarrollo del proceso de integración europea.

  • A partir de la entrada en funciones de la primera Comisión posterior a la adhesión a la UE del vigésimo séptimo Estado, el número de miembros de la Comisión será inferior al de Estados miembros y éstos se elegirán con arreglo a una rotación igualitaria. El Consejo determinará, por unanimidad, el número de comisarios y las modalidades de rotación, teniendo en cuenta que todos los Estados serán tratados por igual. El Tratado de Niza no establece, por tanto, la composición definitiva de la Comisión, que se pospone para una futura decisión del Consejo, cuya adopción parece bastante compleja.

Los miembros de la Comisión son nombrados por un período de cinco años, con posibilidad de renovación. La Comisión está presidida por su Presidente. El Tratado de Niza refuerza la figura del Presidente, al que le confiere poderes para decidir la organización interna de la Comisión, repartir las responsabilidades entre los comisarios y reorganizarlas durante su mandato, nombrar a los vicepresidentes y solicitar a un comisario su dimisión, previa aprobación del colegio (el denominado “procedimiento Prodi”).

La Comisión es la institución que cuenta con el mayor número de funcionarios y con la capacidad operativa más importante, por lo que, en cierta medida, es la instancia ejecutiva de la CE. Como consecuencia de ello, las funciones y competencias que se le han asignado son bastante extensas y se regulan en distintos preceptos del Tratado CE. Las competencias más importantes atribuidas a la Comisión son las siguientes: defensa del derecho comunitario; poder de iniciativa legislativa y presupuestaria; facultades decisorias propias; competencias de ejecución; competencias en materia de relaciones exteriores.

El Parlamento europeo

Se trata de la institución encargada de la representación de los pueblos de los Estados miembros. De conformidad con el art. 189 TCE (reformado por el Tratado de Niza y por el Acta de Adhesión de Bulgaria y Rumania) el número de miembros del Parlamento Europeo no excederá de 736 miembros. El número de escaños resulta excesivo para asegurar un funcionamiento eficaz del Parlamento.

Los miembros del Parlamento son elegidos por un período de cinco años mediante sufragio universal, libre, directo y secreto. El Acta Electoral Europea ha sido reformada por una Decisión de 25 de junio de 2002 que establece unos principios comunes aplicables a las elecciones al Parlamento Europeo. Estos principios son los siguientes:

  • Elección por sufragio universal, directo y secreto.

  • Modo de escrutinio proporcional.

  • Circunscripciones electorales únicas (España, Francia, Luxemburgo o Portugal) o con subdivisiones regionales (por ejemplo, Alemania o Italia).

  • Posibilidad de listas con voto de preferencia, existiendo países como España con listas bloqueadas; Estados donde el elector puede expresar sus preferencias dentro de la lista (Italia o Bélgica) y países como Luxemburgo que permiten mezclar listas (Luxemburgo).

  • Posibilidad de establecimiento de umbral mínimo no superior al 5 por 100 de votos emitidos para atribución de escaños.

  • Predeterminación en el Acta de las fechas electorales.

  • Posibilidad de limitar los gastos de campaña electoral de los candidatos.

Otras cuestiones electorales se remiten al derecho interno de los Estados, como el régimen de incompatibilidades de los europarlamentarios, la edad mínima para el ejercicio del derecho de voto activo y pasivo o la regulación del voto por correo o por poder. En España, se introdujo en 1987 el Título VI en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, modificado por última vez en 2003, que establece las disposiciones especiales aplicables a las elecciones al Parlamento Europeo, cuyos aspectos principales son: circunscripción electoral única para todo el territorio nacional; prohibición de la acumulación de mandatos parlamentarios y mantenimiento de las características básicas del sistema electoral español, como escrutinio proporcional favorecedor de los grandes partidos y sistema de listas bloqueadas.

El Parlamento Europeo dispone de poder de autoorganización, a tenor del art. 199 TCE y su organización interna se inspira en la de los Parlamentos nacionales. Los parlamentarios, independientemente de su nacionalidad, se agrupan según afinidades políticas, existiendo en la actualidad los siguientes grupos parlamentarios:

  • Grupo del Partido Popular Europeo (demócrata-cristianos) y de los Demócratas Europeos.

  • Grupo Socialista del Parlamento Europeo.

  • Grupo de la Alianza de los Demócratas y Liberales por Europa.

  • Grupo de los Verdes/Alianza Libre Europea.

  • Grupo Confederal de la Izquierda Unitaria Europea/Izquierda Verde Nórdica.

  • Grupo Independencia/Democracia.

  • Grupo Unión por la Europa de las Naciones.

  • Algunos diputados no abscritos a ningún grupo político.

Las competencias atribuidas inicialmente al Parlamento eran muy escasas en comparación con las del Consejo y las de la Comisión. A partir de las prerrogativas que le reconocían los Tratados, el Parlamento ha intentado, con éxito, aumentar sus competencias a través de acuerdos con las otras instituciones y mediante la revisión de los Tratados constitutivos. No obstante, el Parlamento continúa siendo el elemento más débil del triángulo institucional comunitario, pero sus poderes se han visto acrecentados de forma significativa por el Acta Única, el Tratado de Maastricht, el Tratado de Amsterdam y el Tratado de Niza. Sus competencias aparecen diseminadas por el Tratado y no se enumeran en un precepto concreto.

Las competencias más importantes del Parlamento Europeo son las siguientes:

  • Poder de deliberación general

  • Competencias de control

  • Participación en el procedimiento legislativo

  • Competencias presupuestarias

  • Competencias en materia de relaciones exteriores

El Consejo de la Unión Europea

El Consejo asegura la inserción, representación y defensa de los intereses de los Estados miembros en el sistema institucional comunitario. Su naturaleza es ambigua, porque funcionalmente es una institución comunitaria a la que compete adoptar la mayor parte del derecho comunitario derivado, pero su estructura orgánica es de carácter diplomático, al estar formada por representantes de los Estados miembros. Esta ambigüedad le confiere una cierta ambivalencia y marca tanto su organización y funcionamiento como las funciones que desempeña.

Organización y funcionamiento

Según el art. 203 TCE, el Consejo de la Unión Europea está compuesto por “un representante de cada Estado miembro de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno de dicho Estado miembro”. La composición personal del Consejo puede variar, y de hecho varía en las distintas sesiones, en las que los Estados miembros son representados por distintos miembros de sus respectivos Gobiernos en función de las materias examinadas.

La composición variable y la discontinuidad temporal constituyen un obstáculo para el funcionamiento del Consejo. Estos inconvenientes se evitan, en parte, con la actuación de la Secretaría General, que constituye el soporte administrativo permanente del Consejo, del Estado que ejerce la Presidencia del Consejo y del Comité de Representantes Permanentes (COREPER).

La Presidencia del Consejo es ejercida por rotación por cada Estado miembro durante un período de seis meses, siguiendo el orden acordado por el Consejo. Las necesidades prácticas han llevado a la Presidencia del Consejo a desempeñar importantes funciones, tales como la convocatoria, elaboración del orden del día y dirección de las múltiples reuniones del Consejo y del COREPER, la búsqueda de compromisos entre los Estados para adoptar las decisiones más importantes y conflictivas y la representación de la CE en el ámbito internacional conjuntamente con la Comisión.

La caracterización del Consejo sería incompleta sin hacer referencia al COREPER. El art. 207 TCE le asigna la misión de “preparar los trabajos del Consejo y realizar las tareas que éste le confie”. Su creación obedece al deseo de los Estados miembros de estar asociados de forma permanente a los trabajos de la Comunidad.

El COREPER está compuesto por los representantes permanentes de los Estados miembros ante las Comunidades, con rango de Embajadores.

Funciones

El Consejo es un órgano de “estructura ambivalente”. De un lado, es una Institución comunitaria, que ejerce competencias comunitarias y está vinculado por los objetivos comunitarios. De otro, sus miembros, al participar en la adopción de las decisiones comunes, actúan en representación de sus respectivos Estados. En consecuencia, su objetivo es armonizar los intereses nacionales con el interés comunitario. Por ello, las competencias que le han sido atribuidas son diversas y complejas. El art. 202 TCE enumera las más importantes, aunque de forma no exhaustiva. A la luz de este precepto y de las restantes disposiciones del Tratado CE, se pueden identificar las siguientes competencias del Consejo:

  • Poder de adopción de decisiones

  • Competencias ejecutivas

  • Poder presupuestario

  • Competencias en materia de relaciones exteriores

El Consejo europeo

Fue creado inicialmente al margen de los Tratados y constitucionalizado posteriormente por el Acta Única Europea. Está regulado actualmente por el art. 4 TUE.

El art. 4 TUE configura al Consejo Europeo como un órgano de la Unión Europea considerada globalmente, que no tiene la condición de institución comunitaria, dado que los Tratados constituidos de las tres Comunidades no lo identifican como tal. El Consejo Europeo está compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, así como por el Presidente de la Comisión de las Comunidades Europeas, los cuales estarán asistidos por los Ministros de Asuntos Exteriores y por un miembro de la Comisión.

El art. 4 prevé, igualmente, que el Consejo Europeo se reunirá al menos dos veces al año bajo la presidencia del Jefe de Estado o de Gobierno del Estado miembro, que ejerza la presidencia del Consejo. Aparte de estas dos reuniones ordinarias, es práctica habitual la celebración de reuniones extraordinarias del Consejo Europeo para tratar problemas políticos internos o internacionales de especial relevancia o gravedad, e incluso la organización de reuniones informales.

Las reuniones

  • La preparación de las reuniones se realiza en el ámbito comunitario por parte de la Secretaría del Consejo y del COREPER, en cuyo seno se elabora el proyecto de orden del día, con la participación de la Comisión y bajo la autoridad de la Presidencia en ejercicio, que será aprobado definitivamente por el Consejo de asuntos exteriores.

  • El Jefe de Estado o de Gobierno que preside el Consejo Europeo suele realizar una ronda de reuniones bilaterales con sus homónimos de los otros Estados miembros para preparar la reunión.

  • El Consejo Europeo se cierra con la adopción consensuada de las conclusiones de la presidencia, a las que se pueden añadir declaraciones adoptadas en común por los miembros del Consejo Europeo.

  • Después de cada reunión, el Consejo Europeo presenta un informe al Parlamento y, además, le presenta anualmente un informe escrito relativo a los progresos realizados por la Unión.

Funciones y adopción de decisiones

El art. 4 encomienda al Consejo Europeo dar a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definir sus orientaciones políticas generales. Además, el Consejo Europeo se ha convertido en la instancia que, dada su composición, tiene capacidad para desbloquear asuntos que el Consejo es incapaz de resolver y para alcanzar acuerdos globales sobre cuestiones que exceden las competencias materiales de las distintas formaciones especializadas del Consejo, como es el caso de las perspectivas financieras para varios años o la reforma de los fondos estructurales. Además de ello, el Consejo Europeo tiene atribuidas funciones específicas en ámbitos como el de la unión económica y monetaria, la competencia sobre el empleo y, en especial, en el marco de la PESC.

El procedimiento de adopción de decisiones en el Consejo Europeo es el consenso, lo que supone el acuerdo de todos los Jefes de Estado o de Gobierno o la no oposición de ninguno de ellos a la decisión de adoptar. El Presidente de la Comisión carece de la posibilidad de paralizar por sí solo una decisión del Consejo Europeo consensuada por los Estados miembros.

En razón de su composición y de las funciones que desempeña, el Consejo Europeo es un órgano creado por los Estados como respuesta a las mutaciones de las relaciones interinstitucionales que se han producido en las Comunidades, especialmente, la progresiva erosión del papel de la Comisión como motor del proceso de integración y las parálisis del Consejo a la hora de adoptar decisiones. La práctica comunitaria ha demostrado que el Consejo Europeo, pese a los temores iniciales, no ha alterado el equilibrio institucional establecido por los Tratados constitutivos, ya que este órgano se ha limitado a fijar las decisiones de principio, dejando a las instituciones comunitarias la tarea de adaptar los actos con efectos jurídicos, de conformidad con sus respectivas competencias en el procedimiento legislativo comunitario. El Consejo Europeo, en virtud de la autoridad política de sus componentes, se ha configurado como el órgano de superposición al pilar comunitario y a los pilares intergubernamentales de la Unión Europea, con capacidad para impulsar y delimitar el avance del proceso de integración europea, sobre todo en las materias básicas con implicaciones “constitucionales”, como revisión de los tratados constitutivos o las ampliaciones de la UE.

El Tribunal de Justicia

La función encomendada al TJCE por el art. 220 TCE es la de garantizar el respeto del derecho en la aplicación e interpretación del Tratado. Sin embargo, esta función no corresponde en exclusiva al TJCE ya que éste la comparte con el nuevo órgano jurisdiccional comunitario existente desde 1989 (el Tribunal de Primera Instancia) y, sobre todo, con los órganos jurisdiccionales de todos los Estados miembros, que están encargados de aplicar el derecho comunitario en su ámbito de competencia territorial y funcional.

La articulación del poder judicial en la Comunidad ha permanecido prácticamente invariable desde su creación, pero en la década de los noventa el modelo organizativo ha comenzado a mostrar sus primeros síntomas de agotamiento. El aumento del volumen del contencioso y las dificultades para mantener el modelo de funcionamiento del TJCE, con el incremento del número de Estados miembros, ha requerido algunos cambios en el poder judicial comunitario, que han sido introducidos por el Tratado de Niza, sin revolucionar el sistema jurisdiccional comunitario ni diseñar una nueva arquitectura judicial para la futura UE ampliada.

Organización y funcionamiento

De conformidad con las disposiciones contenidas en los arts. 221 a 224 TCE, el TJCE está compuesto por jueces y abogados generales.

El nuevo art. 221 acoge expresamente el principio de un juez por Estado miembro y con la sexta ampliación de la UE el Tribunal cuenta desde el 1 de enero de 2007 con veintisiete jueces. Este gran aumento del número de jueces ha incidido en la organización de la actividad jurisdiccional del Tribunal.

El art. 222 TCE establece que los jueces estarán asistidos por ocho abogados generales.

Los jueces y los abogados generales, cuyo estatuto es idéntico sin perjuicio de la diversidad de sus funciones, son designados, según el art. 223 TCE, de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros por períodos de seis años susceptibles de renovación. Han de ser elegidos entre personalidades que ofrezcan absolutas garantías de independencia y que reúnan las condiciones requeridas para el ejercicio, en sus respectivos países, de las más altas funciones jurisdiccionales o que sean jurisconsultos de reconocida competencia.

Los jueces eligen entre ellos en votación secreta y por mayoría un Presidente por un período de tres años, renovable. El Presidente dirige los servicios del Tribunal, preside las vistas y las deliberaciones del Pleno y de la Gran Sala y tiene importantes competencias procesales durante el desarrollo de los procedimientos. Además, los jueces nombran por períodos de seis años un Secretario, que ejerce funciones administrativas y procesales.

Los párrafos segundo y tercero del nuevo art. 221 TCE establecen que el Tribunal de Justicia “actuará en Salas o en Gran Sala, de conformidad con las normas establecidas al respecto en el Estatuto del Tribunal de Justicia. Cuando el Estatuto así lo disponga, el Tribunal de Justicia también podrá actuar en Pleno”.

Competencias

El Tribunal de Justicia ejerce su jurisdicción sobre las materias que se mencionan en el art. 46 TUE, utilizando las competencias jurisdiccionales y las vías de recurso que se le atribuyen en el pilar comunitario, en especial, en el TCE, que son las siguientes:

  • Control de las infracciones del Derecho comunitario por los Estados miembros, que se realiza mediante el recurso de incumplimiento, previsto en los art. 226 a 228 TCE.

  • Control de la legalidad de la actividad o inactividad de los órganos comunitarios. Este control se ejerce sobre la base de distintos tipos de recursos, que no sólo pueden ser interpuestos por los Estados miembros y las instituciones comunitarias, sino también por los particulares que reúnan determinados requisitos de legitimación.

  • Interpretación del derecho comunitario a título prejudicial, prevista en el art. 234 TCE.

  • Examen de la validez de actos de las instituciones a través de las cuestiones prejudiciales de apreciación de validez, regulada en el art. 234 TCE.

  • Constatación de la responsabilidad extracontractual de las Comunidades. En principio, la responsabilidad contractual está sometida, salvo cláusulas compromisorias, a la jurisdicción de los tribunales internos de los Estados miembros.

  • Litigios entre las Comunidades y los funcionarios y demás agentes a su servicio.

  • Dictámenes. El apartado 6 del art. 300 TCE faculta a la Comisión, al Consejo o a un Estado miembro para solicitar del Tribunal un dictamen previo sobre la compatibilidad con las disposiciones del Tratado de un proyecto de acuerdo entre la Comunidad y uno o varios terceros Estados o una organización internacional. El Tratado de Niza extiende al Parlamento Europeo la facultad de solicitar un dictamen.

  • Recursos de casación contra las resoluciones del Tribunal de Primera Instancia (art. 225 TCE).

Los aspectos más significativos de estas competencias del TJCE, que requieren un comentario adicional, son el control jurisdiccional de los incumplimientos de los Estado, el control de la legalidad comunitaria y la competencia prejudicial.

La declaración judicial de los incumplimientos de los Estados

Se realiza mediante el recurso de incumplimiento, previsto en los arts. 226 y 227 TCE, para hacer frente a las violaciones del derecho originario, de los actos vinculantes de las instituciones y de los acuerdos y normas internacionales que obligan a la CE. La legitimación activa corresponde a los Estados miembros y a la Comisión, pero es esta institución la que normalmente plantea estos recursos en ejercicio de su misión de velar por la aplicación del derecho comunitario.

El control jurisdiccional de legalidad comunitaria

Se efectúa a través de varias vías procesales (recurso de anulación, recurso por omisión y la excepción de ilegalidad). La expresión “control de la legalidad” debe ser entendida en un sentido amplio.

De un lado, cubre tanto un control de la legalidad en sentido estricto (es decir, de la conformidad de los actos comparables a los actos administrativos nacionales con las normas que les sirven de fundamento), como un control de constitucionalidad, que tiene por objeto revisar la conformidad de los actos normativos de carácter general con los Tratados constitutivos, que, pese a su naturaleza jurídico-formal de instrumentos internacionales, han sido interpretados y aplicados por el TJCE como una auténtica constitución comunitaria.

Por otra parte, la noción de legalidad comunitaria no sólo incluye el derecho comunitario escrito, sino también los principios generales del derecho, que comprenden los de origen internacional, los principios básicos de los tratados y los principios generales comunes a los sistemas jurídicos de los Estados miembros y que el TJCE aplica de manera general en materias como la protección de los derechos humanos.

La competencia prejudicial

Constituye, quizás, el elemento más importante del sistema judicial comunitario. El sistema de cuestiones prejudiciales pretende asegurar una interpretación uniforme del derecho comunitario, pese a que su aplicación corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales. Se trata, por tanto, de un instrumento de cooperación entre los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros, encargados de la aplicación de las normas y el TJCE encargado de su interpretación, que debe ser uniforme para el conjunto de la Comunidad.

El objeto de la competencia prejudicial es doble: la interpretación de los Tratados y del derecho comunitario derivado, de un lado (cuestiones prejudiciales de interpretación) y, de otro, el examen de la validez de los actos de las instituciones (cuestiones prejudiciales de apreciación de validez). Estas cuestiones deben ser planteadas por los jueces nacionales cuando tengan una duda sobre la interpretación o la validez de una norma comunitaria aplicable en el litigio del que están conociendo. La formulación de la cuestión es obligatoria únicamente si la resolución del órgano jurisdiccional nacional no es susceptible de un recurso ulterior de derecho interno, pero hay que tener en cuenta, también, que la declaración de la invalidez de un acto comunitario compete en exclusiva al TJCE.

El proceso prejudicial tiene carácter incidental en relación con el proceso principal que se desarrolla ante el juez nacional. El sistema se basa en una estricta separación de funciones entre el juez nacional, encargado de juzgar el litigio entre las partes y de aplicar el derecho comunitario al caso concreto, y el TJCE, cuya función se limita a interpretar el derecho comunitario o, en su caso, a examinar la validez de un acto.

El Tribunal de Primera Instancia (TPI)

El Consejo, a propuesta del Tribunal de Justicia, creó un Tribunal de Primera Instancia por decisión de 24 de octubre de 1988 y le atribuyó nuevas competencias. Posteriormente el Tratado de Niza introdujo importantes cambios respecto al TPI, ya que derogó la Decisión de 1988 y su contenido, con modificaciones, fue insertado en los arts. 224 y 225 TCE y en los artículos 47 a 62 del Estatuto del Tribunal de Justicia.

La creación del TPI pretendió mejorar la protección judicial en los recursos que requieren un examen profundo de hechos complejos y permitir al TJCE concentrarse en su labor esencial, que es la de velar por la interpretación uniforme del derecho comunitario. A tenor de estos objetivos, se le ha atribuido competencia al TPI sobre los litigios entre la Comunidad y sus agentes, los recursos interpuestos por los particulares, las acciones indemnizatorias conexas con las anteriores categorías de recursos y los litigios generados por los títulos comunitarios de derechos de propiedad intelectual. El Tratado de Maastricht modificó el art. 225 TCE para permitir que se le atribuyesen al TPI nuevas categorías de recursos, con excepción de las cuestiones prejudiciales. Por su parte, el Tratado de Niza consagra la consolidación “constitucional” del TPI como órgano judicial con fundamento directo en el Tratado, dotado de competencias propias. No obstante, esta “constitucionalización” del TPI no se acompaña de su transformación en institución comunitaria, ya que el art. 7 TCE no se ha modificado para incluirlo entre éstas. Por tanto, se mantiene una única institución judicial con un doble grado jurisdiccional o doble instancia.

El Tratado de Niza modifica la referida distribución de competencias entre ambas instancias jurisdiccionales, atribuyendo el nuevo art. 225 TCE al TPI el conocimiento de los siguientes tipos de recursos:

  • Todos los recursos directos, salvo el recurso de incumplimiento y los que el Estado atribuya expresamente al Tribunal de Justicia.

  • Los recursos correspondientes a los contenciosos específicos que se encomienden a las futuras salas jurisdiccionales.

  • Los recursos de casación o de apelación contra resoluciones de las futuras salas jurisdiccionales.

  • Las cuestiones prejudiciales en materias específicas a determinar por el Estatuto.

El sistema de fuentes de la Unión Europea

La exposición de las fuentes del derecho comunitario europeo debe iniciarse a partir de la distinción fundamental entre derecho primario u originario (los tratados constitutivos) y derecho secundario o derivado, constituido por los actos normativos de los órganos comunitarios. Junto a estos dos tipos de normas han de ser tomados en consideración los convenios complementarios concluidos por los Estados miembros en función de objetivos comunitarios y las “decisiones de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo”, así como el derecho no escrito: la costumbre y los principios generales del derecho. También ha de considerarse la posibilidad de incluir al derecho internacional general y convencional como “fuente” de derecho comunitario.

El examen de este complejo sistema normativo pone de manifiesto que en el ordenamiento jurídico de las Comunidades Europeas confluyen una pluralidad de elementos: jurídico- internacionales, específicamente comunitarios y del derecho interno de los Estados miembros.

El derecho primario u originario

Los Tratados constitutivos de las Comunidades y los Tratados que los modifican, especialmente el Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, el Tratado de Amsterdam de 2 de octubre de 1997 y el Tratado de Niza de 26 de febrero de 2001, con sus protocolos y anexos, constituyen el derecho comunitario primario u originario.

  • Tratados constitutivos de las Comunidades

    • Tratado de la Unión Europea (Tratado de Maastricht) 7 febrero 1992

    • Tratado de Amsterdam 2 octubre 1997

    • Tratado de Niza 26 febrero 2001

Este Derecho comunitario primario u originario ocupa el lugar supremo en la jerarquía de las fuentes. Aunque no hay una norma expresa en el ordenamiento jurídico de la UE que estructure jerárquicamente el sistema normativo, la supremacía del Derecho originario se infiere de distintas disposiciones. La supremacía de los Tratados dentro del sistema jurídico comunitario es comparable a la de la Constitución en un ordenamiento jurídico estatal.

Los Tratados comunitarios son convenios multilaterales concluidos en forma solemne, es decir, sometidos a ratificación.

El derecho secundario o derivado

El derecho secundario o derivado está constituido por los actos normativos de los órganos comunitarios. Entre los actos comunitarios, hay que distinguir los vinculantes de los desprovistos de obligatoriedad. Por otra parte, hay que advertir que no todos los actos vinculantes tienen naturaleza normativa, sino que algunos de ellos son actos de eficacia individual equiparables al acto administrativo de este carácter del derecho público interno, si bien tal equiparación se refiere únicamente a sus efectos y no a su origen, ya que la distinción entre poder ejecutivo y poder legislativo, propia del Estado, no es aplicable a la organización comunitaria.

Desde otro punto de vista es importante distinguir los actos típicos, es decir, previstos y caracterizados por los Tratados, de los actos atípicos, cuya naturaleza no siempre es fácil de determinar.

Conforme al párrafo primero del art. 249 TCE “Para el cumplimiento de su misión, el Parlamento Europeo y el Consejo conjuntamente, el Consejo y la Comisión, adoptarán reglamentos y directivas, tomarán decisiones, formularán recomendaciones y emitirán dictámenes, en las condiciones previstas en el presente Tratado.” El art. 253 TCE establece que los reglamentos, las directivas y las decisiones habrán de ser motivados y hacer referencia a las propuestas o dictámenes requeridos, según los casos para su elaboración. Estos tres tipos de actos son los que tienen carácter vinculante y son impugnables ante el Tribunal de Justicia. La motivación debe comprender la identificación del fundamento jurídico de derecho originario que sirve de base al acto normativo de derecho derivado, la mención de los dictámenes previstos en el procedimiento legislativo conducente a su adopción y la indicación de forma clara y precisa, aunque sea sucinta, de los elementos de hecho y de derecho que justifican el acto en cuestión.

El reglamento

(párrafo segundo, art. 249 TCE)

Según establece el párrafo segundo del art. 249 TCE tiene “un alcance general. Será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro”.

Es un acto normativo de carácter general: sus destinatarios no están individualmente determinados y sus normas son aplicables a una pluralidad de situaciones; su ámbito de aplicación se extiende, en principio, a la totalidad del territorio comunitario.

Su contenido es vinculante y crea directamente derechos y obligaciones para los particulares sin necesidad de un procedimiento interno de transformación o incorporación.

Según la jurisprudencia del TJCE las disposiciones del reglamento despliegan, por lo general, efecto directo tanto vertical (invocabilidad en relaciones entre particulares y administraciones) como horizontal (invocabilidad en relaciones entre particulares).

Los reglamentos se publican en el Diario Oficial de la UE y entran en vigor en la fecha que en ellos se determine o, en su defecto, a los veinte días de su publicación.

La directiva

(párrafo tercero, art. 249 TCE)

Según establece el párrafo tercero del art. 249 “obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios”.

La directiva es un instrumento fundamental de la armonización de las legislaciones de los distintos Estados miembros y un acto jurídico de gran originalidad que inicia un procedimiento normativo cuya consumación exige la participación de los órganos internos.

Destinatarios de las directivas pueden ser uno, varios o todos los Estados miembros, que están obligados a adoptar, en el plano interno, las normas o medidas necesarias para realizar el resultado prescrito por la directiva. La directiva no es, por tanto, directamente aplicable, ya que requiere la adopción de una norma interna de desarrollo mediante la que se adecua el ordenamiento jurídico nacional a los objetivos normativos establecidos en este acto normativo comunitario, por lo que carece, en principio, de efecto directo, ya que los particulares deberán invocar la legislación interna de desarrollo. La propia directiva establece el plazo para que los Estados lleven a cabo la adecuación de su derecho interno y les impone el deber de comunicar las normas internas de desarrollo. Como es lógico, la no incorporación o el desarrollo incorrecto de la directiva constituyen un incumplimiento del derecho comunitario por parte del Estado que, según la jurisprudencia del TJCE, permite a los particulares invocar el efecto directo de los preceptos de la directiva que les confieran derechos de forma clara, precisa e incondicional frente a las adiministraciones nacionales. El Tribunal ha aceptado únicamente el efecto directo vertical de las directivas en estos supuestos, pero no les ha reconocido efecto directo horizontal.

Conforme al párrafo segundo del art. 254, las directivas dirigidas a todos los Estados miembros deben ser publicadas en el Diario Oficial de la UE y entran en vigor en la fecha que en ellas se determine o, en su defecto, a los veinte días de su publicación. Por el contrario, las directivas dirigidas a uno o a varios Estados miembros no requieren su publicación oficial, ya que el apartado tercero del art. 254 prevé que entrarán en vigor mediante la notificación a los Estados destinatarios.

La decisión

(art. 249 TCE)

Según el artículo 249 TCE “será obligatoria en todos sus elementos para todos sus destinatarios”.

La decisión se distingue del reglamento por el carácter determinado de sus destinatarios y de la directiva por la obligatoriedad de todos sus elementos y no sólo del resultado a alcanzar. Además, mientras que sólo los Estados miembros pueden ser destinatarios de las directivas, las decisiones también pueden ser dirigidas a particulares.

Las decisiones dirigidas a particulares son actos de eficacia individual desprovistos de carácter normativo. Puede tener, en cambio, este carácter las dirigidas a los Estados miembros, pues, como señala Daig “una decisión dirigida a uno o varios Estados miembros puede tener, dentro del Estado afectado, una significación general, es decir, no limitada a empresas o personas nominalmente señaladas o determinables individualmente. Con frecuencia el único modo de seguir la “orden” contenida en la decisión consistirá en que el Estado afectado modifique sus leyes o reglamentos, es decir, en que dicte preceptos normativos.” Las decisiones dirigidas a los Estados miembros deben ser, por tanto, incluidas entre la fuentes del derecho comunitario, aunque no siempre tengan un contenido normativo. Las decisiones producen sus efectos a partir de la notificación al destinatario. Su publicación en el Diario Oficial de la UE es habitual, aunque no preceptiva.

Las recomendaciones y dictámenes

(art. 249 TCE)

Son actos que el art. 249 TCE caracteriza simplemente como no vinculantes. El aspecto básico de la distinción conceptual entre ambos tipos de actos radica en que, mientras que la recomendación contiene una invitación a un comportamiento, el dictamen expresa más bien un juicio o una valoración.

El hecho de que las recomendaciones y los dictámenes no sean vinculantes no significa que estén desprovistos de efectos jurídicos. Es más, si se parte de una concepción amplia de norma jurídica, cabe atribuir contenido normativo a determinadas recomendaciones, por ejemplo, las que tienen por objeto invitar a los Estados miembros a adoptar determinadas disposiciones. Debemos dejar constancia de la posibilidad de considerar que, en determinados supuestos, los actos no vinculantes constituyen fuentes de derecho.

A diferencia de los actos obligatorios, las recomendaciones y los dictámenes no son impugnables ante el Tribunal de Justicia.

Finalmente, hay que señalar que no existe relación de jerarquía entre los distintos tipos de actos normativos de derecho derivado, salvo en dos supuestos, a saber: los actos que suponen desarrollo de otro acto anterior están lógicamente subordinados a éste y las decisiones de carácter administrativo que aplican a supuestos concretos las disposiciones de un reglamento deben estar en conformidad con éste.

Los convenios complementarios entre los Estados miembros

Algunos preceptos de los Tratados constitutivos prevén que determinadas materias de competencia estatal, pero con incidencia directa en la consecución de los objetivos de la CE, serán objeto de convenios que habrán de ser concluidos entre los Estados miembros. Sobresale entre estos preceptos el art. 293 TCE.

La interpretación de los convenios complementarios ha de hacerse considerándolos subordinados a los Tratados constitutivos en la jerarquía de fuentes. Por otra parte, parece obvia la subordinación de los convenios complementarios a los Tratados constitutivos en los casos en que los primeros están expresamente previstos por los segundos. Sin embargo, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia tales convenios complementarios no forman parte del ordenamiento jurídico comunitario.

Las decisiones de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo

Las “decisiones de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo”, es la fórmula con que se designa una categoría especial de actos cuya característica esencial radica en que son adoptados por los miembros del Consejo colectivamente, pero no en cuanto órgano comunitario, sino en su calidad de representantes de los Estados miembros.

El título, la forma y, sobre todo, el contenido de las diversas decisiones de los representantes difieren considerablemente, por lo que sólo el análisis de cada “decisión” permite determinar sus efectos jurídicos. Ello dificulta la caracterización global de esta categoría de actos.

Sin embargo, cabe afirmar que se trata de una categoría mixta, a caballo entre el derecho internacional y el derecho comunitario.

La costumbre

La posibilidad de formación de un derecho comunitario consuetudinario es, generalmente admitida, pero, al mismo tiempo, suele considerarse dudosa su existencia actual en razón de la juventud de las Comunidades. A reserva de ulteriores investigaciones sobre el tema es preciso afirmar que no parecen darse, hasta ahora, manifestaciones comprobadas de una costumbre comunitaria.

Los principios generales del Derecho

Los principios jurídicos generales desempeñan una importante función en el derecho aplicado por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Como los principios generales del derecho constituyen una categoría normativa no escrita y eminentemente material, desvinculada de una determinado cauce de “producción normativa”, la jurisprudencia del TJCE los deduce de las normas escritas del propio derecho comunitario, o bien, los extrae del derecho internacional o de los ordenamientos jurídicos internos de los Estados miembros, teniendo en cuenta, en estos dos casos, su adecuación a los objetivos del proceso de integración.

La jurisprudencia

El aspecto creador que lleva siempre consigo la interpretación y aplicación judicial del derecho es particularmente importante en las Comunidades Europeas. Creemos conveniente resaltar un factor que, a nuestro juicio, determina que la influencia del Tribunal comunitario sobre el desarrollo del derecho sea superior a la de otras jurisdicciones internacionales: se trata del monopolio de la interpretación obligatoria del derecho comunitario que los Tratados le confieren.

Una “interpretación auténtica” del autor de la norma, sólo puede darse en sentido estricto, es decir, mediante tratados entre los Estados miembros o mediante actos normativos de los órganos comunitarios competentes, según los casos. Fuera de estos cauces ni los Estados miembros, por separado o conjuntamente, ni los órganos comunitarios no judiciales tienen competencia para decidir obligatoriamente en caso de controversia cómo ha de interpretarse el derecho establecido por ellos.

Un ejemplo especialmente revelador de la importancia de la jurisprudencia es la doctrina del “efecto directo” de las normas comunitarias.

El derecho internacional general y convencional como “fuente” del Derecho comunitario

El Tribunal de Justicia reconoce la subordinación del derecho comunitario al derecho internacional que vincula a la Comunidad. Las Comunidades no sólo están vinculadas por los convenios concluidos por ellas, sino también por aquellos convenios multilaterales anteriores a la existencia de las Comunidades que obliguen a los Estados miembros y que se refieran a materias que hayan sido objeto de una transferencia de competencias de los Estados a las Comunidades.

Las Comunidades están sometidas al derecho internacional general, si bien la determinación de la eficacia concreta de sus normas en el ámbito comunitario resulta aún más problemática que la del derecho internacional convencional. El TJCE ha admitido que las normas consuetudinarias internacionales forman parte del derecho comunitario, al igual que los actos de las organizaciones internacionales en las que la CE es miembro.

Los acuerdos concluidos por la Comunidad son considerados por el Tribunal de Justicia parte integrante del orden jurídico comunitario y, en virtud del apartado 7 del art. 300 TCE “serán vinculantes para las instituciones de la Comunidad, así como para los Estados miembros”. No obstante, los tratados internacionales ocupan en el ordenamiento jurídico comunitario una posición jerárquica subordinada al derecho originario y superior al derecho derivado. En efecto, el control previo de compatibilidad de los tratados internacionales con el derecho originario, previsto en el art. 300.6, asegura la primacía del derecho comunitario originario, ya que no se puede incorporar al ordenamiento jurídico comunitario un tratado internacional con disposiciones contrarias al derecho originario. Por su parte, el TJCE ha establecido en su jurisprudencia que las normas internacionales pueden ser utilizadas como parámetro de referencia para anular actos normativos de derecho derivado.

El Derecho comunitario y el Derecho interno de los Estados miembros

Uno de los rasgos más característicos del ordenamiento jurídico de las Comunidades Europeas está constituido por la eficacia de sus normas en el ámbito interno de los Estados miembros. La penetración de las normas comunitarias en la esfera estatal es más intensa que la de la mayoría de las normas jurídicas internacionales. Ello es debido, fundamentalmente, a que las normas comunitarias no tienen como únicos destinatarios a los Estados, sino que, además, afectan a los derechos y obligaciones de los particulares y están dirigidas a éstos.

La coexistencia en el ámbito interno del ordenamiento jurídico comunitario con el del Estado, hace surgir el problema del conflicto entre normas de ambos, máxime cuando el derecho interno es un instrumento necesario para el desarrollo y la ejecución del derecho comunitario. El TJCE ha elaborado jurisprudencialmente los principios que resuelven este posible conflicto y articulan las relaciones entre el derecho comunitario y los derechos internos. El Dictamen 1/91 los sintetiza diciendo que “los rasgos esenciales del ordenamiento jurídico comunitario (…) son, en particular, su supremacía con respecto a los derechos de los Estados miembros, así como el efecto directo de toda una serie de disposiciones aplicables a sus nacionales y a ellos mimos (Estados miembros)”. A los principios de primacía y eficacia directa hay que añadir el principio de responsabilidad del Estado por daños causados a los particulares como consecuencia de la violación del derecho comunitario.

El efecto directo de las normas comunitarias

El aspecto más destacado de la eficacia de las normas de derecho comunitario en el ámbito interno es su efecto directo, caracterizado por la jurisprudencia señalando que las normas dotadas de dicho efecto crea directamente derechos individuales que los órganos jurisdiccionales internos deben salvaguardar.

Los criterios de efecto directo cabe sintetizarlos en la exigencia de que se trate de una norma que establezca obligaciones claras e incondicionales, sin que se interponga en su aplicación un poder discrecional que corresponda ejercer a los Estados miembros o a los órganos comunitarios. La fuente de la norma no resulta, en cambio, determinante, porque el efecto directo de las normas no está vinculado a un determinado tipo normativo. De este modo, el Tribunal de Justicia no sólo ha atribuido efecto directo a normas establecidas por reglamentos (cuya definición incluye la calificación de “directamente aplicables”, es decir, la aptitud de ser plenamente eficaces sin necesidad de ninguna actividad normativa complementaria de los órganos estatales), sino también a diversos preceptos de los Tratados que, aparentemente, sólo establecen obligaciones para los Estados e, incluso, a determinadas disposiciones de directivas y decisiones, así como, por otra parte, a preceptos de convenios concluidos con la Comunidad.

Las normas comunitarias con efecto directo se integran en los ordenamientos internos de los Estados miembros y despliegan plenamente sus efectos sin necesidad de ningún complemento normativo interno. Sin embargo, las normas comunitarias que carecen de las condiciones requeridas para poseer eficacia directa, se insertan en la esfera interna de los Estados mediante una modalidad diferente, la eficacia indirecta, que supone la incorporación de las normas comunitarias en los derechos de los Estados miembros a través de normas internas que las desarrollan, complementan y ejecutan.

La modalidad de la eficacia indirecta es la que ha inspirado la definición de la directiva, norma comunitaria que requiere la participación de los órganos normativos de los Estados para su integración en los derechos internos. No obstante, el TJCE ha reconocido excepcionalmente efecto directo a las disposiciones incondicionales y suficientemente precisas de las directivas en los supuestos de no transposición o desarrollo incorrecto de la misma por las autoridades de los Estados miembros. Pero el efecto directo de las directivas sólo puede ser invocado por los particulares frente al Estado (efecto directo vertical), ya que el TJCE ha rechazado, por el momento, la posibilidad de que las directivas no desarrolladas puedan desplegar un efecto directo horizontal, esto es, que puedan ser invocadas por un particular frente a otro.

La primacía del derecho comunitario sobre el derecho interno

La coexistencia en un mismo ámbito territorial del ordenamiento jurídico comunitario y del ordenamiento jurídico de cada uno de los Estados miembros da lugar a la aparición de conflictos entre las normas de uno y otro ordenamiento. De acuerdo con la jurisprudencia del TJCE estos conflictos han de resolverse mediante la aplicación del principio de la primacía del derecho comunitario sobre el derecho interno, consagrado fundamentalmente por la sentencia Costa/Enel y precisado por la sentencia Simmenthal. La afirmación jurisprudencial de este principio de primacía se basa especialmente en los siguientes argumentos:

  • Los caracteres y objetivos de las Comunidades, a las que los Estados han transferido determinadas atribuciones que llevan consigo la consiguiente limitación de la competencia estatal.

  • El carácter obligatorio y directamente aplicable de los reglamentos conforme al art. 249 TCE, disposición que carecería de sentido si tal eficacia pudiera ser anulada por actos unilaterales de los Estados.

  • La obligación de los Estados miembros de abstenerse de cualquier medida susceptible de poner en peligro la realización de los objetivos comunitarios, obligación establecida en el párrafo segundo del art. 10 TCE y disposiciones equivalentes de los otros Tratados.