La sucesión de Estados

Las modificaciones territoriales y la sucesión de Estados

La Historia y el devenir mismo de la actualidad nos muestra que el territorio de los Estados no es inmutable y que el nacimiento y extinción de los Estados es una constante histórica. Por ello, la práctica internacional es enormemente abundante en supuestos de sucesión de Estados. Cuando nace un Estado o un Estado adquiere o pierde territorio se plantea qué sucede con los bienes, derechos y obligaciones que le afectan.

La Comisión de Derecho Internacional (CDI) inició en los años setenta la tarea de la codificación y desarrollo progresivo del régimen de la sucesión de Estados. La lentitud de sus trabajos muestra la enorme complejidad de esta institución y la dificultad de encontrar hoy soluciones aceptables para una Comunidad Internacional universal y heterogénea. Los resultados normativos de ese proceso han sido dos Convenios:

  1. El Convenio de Viena de 1978 sobre sucesión de Estados en materia de tratados.

  2. El Convenio de Viena de 1983 sobre sucesión de Estados en materia de bienes, archivos y deudas de Estado.

En los dos Convenios anteriores se acordó definir la sucesión de Estados como “la sustitución de un Estado por otro en la responsabilidad de las relaciones internacionales de un territorio”.

La tipología de los supuestos de sucesión de Estados

Se deben seguir las categorías específicas de sucesión reguladas por los dos Convenios:

  • Sucesión respecto de una parte del territorio de un Estado

    • Una parte del territorio de un Estado es transferida por éste a otro Estado. También se le denominaba sucesión parcial.

  • Supuesto de un Estado de reciente independencia

    • Un Estado sucesor cuyo territorio era dependiente de un Estado predecesor.

  • Unificación de Estados

    • Dos o más Estados se unen extinguiéndose la personalidad de ambos y forman, de este modo, un nuevo sujeto de Derecho internacional, el Estado sucesor.

  • Separación de parte o de partes del territorio de un Estado

    • Formación de uno o varios Estados sucesores, continúe o no existiendo el Estado predecesor.

  • Disolución

    • Un Estado se disuelve y deja de existir, formando las partes del territorio del Estado predecesor dos o más Estados sucesores.

Las modificaciones ilícitas del territorio y la sucesión de Estados

Una modificación territorial en violación del Derecho Internacional no puede dar lugar a la aplicación de las reglas de la sucesión de Estados. El Derecho Internacional en vigor establece de forma imperativa la obligación de los Estados de abstenerse de todo uso o amenaza de fuerza armada en las relaciones internacionales. Esta obligación jurídica de carácter consuetudinario se ha reiterado en el art. 2.4 de la Carta de la ONU. Además, la AG aprobó el 24 de octubre de 1970 la importante Resolución 2625 (XXV) en la que lo declara expresamente. En definitiva, las modificaciones territoriales realizadas por la fuerza no pueden reconocerse y, en consecuencia, no dan lugar a una sucesión de Estados. Sería una contradicción reconocer la vigencia de la norma que prohíbe el uso de la fuerza y la legalidad de un acto cometido en violación de dicha norma.

Habida cuenta de la invalidez de las modificaciones territoriales ilícitas, ambos Convenios de 1978 y 1983 (arts. 6 y 3) establecen que “la presente Convención se aplica únicamente a los efectos de una sucesión de Estados que se produzca de conformidad con el derecho internacional y, en particular, con los principios de derecho internacional incorporados en la Carta de las Naciones Unidas”.

Por tanto, no hay extinción de un Estado por el hecho de la ocupación ni por el hecho de que sus instituciones y autoridades hayan abandonado el país y no ha lugar a su sustitución por el Estado ocupante en los derechos y prerrogativas internacionales y en los derechos e intereses del Estado ocupado en el exterior. Para el Derecho Internacional el Estado ocupado continúa existiendo, es decir, ejerciendo todos sus derechos ante otros Estados y sujetos internacionales.

Si la situación de ocupación se prolongase indefinidamente en el tiempo, en una perspectiva casi histórica, sólo el ejercicio inalterado, ininterrumpido e indiscutido de la soberanía territorial otorgaría un título fundado en la prescripción adquisitiva. Entonces, el reconocimiento de la anexión por prescripción adquisitiva abriría ineludiblemente la cuestión de la sucesión de Estados.

La sucesión en materia de Tratados internacionales

La sucesión de Estados en materia de Tratados ha sido regulada por el Convenio de Viena de 1978.

Supuesto de sucesión respecto de una parte del territorio de un Estado. Se estipula que dejan de estar en vigor, respecto del citado territorio, los Tratados del Estado predecesor y entran en vigor los del Estado sucesor ( regla de la movilidad del ámbito territorial del Tratado).

Supuesto de un Estado de reciente independencia. La regla adoptada por el Convenio es la de la tabla rasa. Según esta regla el Estado sucesor no tiene la obligación de ser parte en el Tratado suscrito por el predecesor.

La razón de ser de esta norma es evitar que estos Estados en vías de desarrollo accedan a la independencia con pesadas hipotecas jurídicas, económicas y políticas. El principio de la tabla rasa es una consecuencia del principio de la libre determinación de los pueblos: el nuevo Estado comienza su vida internacional libre de toda obligación convencional que le impida decidir su política. Tampoco esta regla significa un rechazo al principio de la continuidad de las obligaciones internacionales, pues el Estado de reciente independencia podrá escoger, en determinadas condiciones, qué Tratados continuarán y cuáles se darán por terminados.

Obsérvese que el Convenio declara que el Estado sucesor no tiene la obligación de ser parte en el Tratado suscrito por el predecesor. Una cuestión distinta es si tiene derecho a ser parte de los Tratados del predecesor. La solución dada difiere dependiendo de si el Tratado es multilateral o bilateral:

  • Tratado multilateral

    • El Estado sucesor de reciente independencia podrá, mediante una notificación de sucesión, hacer constar su calidad de parte en el mismo. La notificación es un acto unilateral que se hará por escrito. De este modo, se reconoce el derecho del nuevo Estado a ser parte del Tratado multilateral. Sin embargo, el Convenio prevé algunas excepciones importantes que pueden limitar o privar del derecho a ser parte en los Tratados multilaterales del predecesor. Por ejemplo, cuando en razón del número reducido de participantes la aplicación del Tratado respecto del Estado de reciente independencia es incompatible con el objeto y fin del Tratado o cambia radicalmente las condiciones de su ejecución. En estos casos, su notificación necesitará ser aceptada por las demás partes.

  • Tratado bilateral

    • En el caso de los Tratados bilaterales entre el Estado predecesor y un tercer Estado, el Estado sucesor necesitará el consentimiento del tercer Estado para llegar a ser parte de un Tratado bilateral entre ambos.

Supuesto de la unificación y separación de Estados. El principio aplicable es el de la continuidad, es decir, la transmisión de los derechos y obligaciones derivados de los Tratados en vigor del Estado predecesor al sucesor. Dicho principio revela la necesidad de preservar la estabilidad de las relaciones convencionales.

  • Caso de unificación de Estados

    • La continuidad sólo afecta a la parte del territorio del Estado sucesor respecto de la cual estaba en vigor el Tratado en la fecha de sucesión, lo que resulta de muy difícil aplicación, por lo que se prevén diversas fórmulas para atenuarla: si es un Tratado multilateral universal basta notificar que el Tratado se aplicará a la totalidad del territorio unificado; si es un Tratado bilateral o multilateral restringido se acordará con las otras partes su extensión a la totalidad del territorio.

  • Caso de separación de una parte o partes del territorio de un Estado para formar uno o varios Estados sucesores

    • El Tratado en vigor respecto del Estado predecesor se aplicará respecto del Estado o Estados sucesores. Como esta solución no es muy realista, el Convenio mitiga los efectos de la regla de la continuidad permitiendo su exclusión si los Estados interesados acuerdan otra cosa o se deduce del Tratado que su aplicación a los nuevos Estados separados es incompatible con el objeto y fin del Tratado o que han cambiado radicalmente las condiciones de su ejecución.

Efectos de la sucesión sobre la cualidad de miembro de una Organización Internacional

No se ha admitido la sucesión en cuanto a los Tratados constitutivos de las Organizaciones internacionales. El Estado sucesor no sustituye al Estado predecesor en las Organizaciones internacionales en líneas generales. Cada organización tiene un procedimiento de admisión, y los Estados miembros de la misma son, en definitiva, los que controlan el acceso de los nuevos miembros.

La práctica de las NU es muy variada:

  • En los casos de división, escisión o fraccionamiento de un Estado miembro, la práctica ha sido uniforme y consiste en que el nuevo Estado debe solicitar ser admitido como nuevo miembro de la organización, continuando con su status de miembro el Estado objeto de la escisión.

    • Al separarse los territorios de Estonia, Letonia y Lituania de la URSS, solicitaron su admisión en la ONU e ingresaron en la misma en 1991. Como nuevos miembros ingresaron también nueve Estados más de la antigua URSS en 1992. Los Estados miembros de la ONU y la propia Secretaría General optaron por considerar a Rusia como el Estado sucesor.

    • Croacia, Bosnia-Herzegovina y Eslovenia, al separarse de Yugoslativa, han sido admitidos en la ONU en 1992 como nuevos miembros.

  • En los casos de fusión de los Estados se ha seguido el mismo procedimiento de considerar al nuevo Estado nacido de la fusión como miembro de las NU y continuador de los existentes. La extinta República Democrática Alemana desapareció de la lista de miembros de la ONU figurando como único Estado miembro la República Federal de Alemania con la fecha de ingreso de 18 de septiembre de 1973.

Efectos en cuanto al ámbito económico público

Respecto a los bienes de propiedad pública

El art. 11 del Convenio de Viena de 1983 sobre “Sucesión de Estados en materia de bienes, archivos y deudas de Estado” dispone que “el paso de los bienes de Estado del Estado predecesor al Estado sucesor se realizará sin compensación”. El Convenio de Viena diferencia los siguientes supuestos:

  • Sucesión respecto de una parte del territorio de un Estado. El paso de los bienes de Estado se realizará mediante acuerdo entre el Estado predecesor y el Estado sucesor y, a falta de acuerdo, los bienes inmuebles sitos en el territorio sucedido pasarán al Estado sucesor y también los bienes muebles del Estado predecesor vinculados a la actividad de éste en el territorio a que se refiere la sucesión.

  • Estado de reciente independencia. Se da preferencia en la mayoría de los casos al Estado sucesor, tanto en los bienes inmuebles que radiquen en el territorio como aquellos otros situados fuera de él, pero que se hayan convertido en bienes del Estado predecesor en el período de dependencia. Esta última regla se aplica también a los bienes muebles.

  • Supuesto de unificación. Se prevé la transmisión de los bienes de los Estados predecesores al Estado sucesor.

  • Separación de parte o partes del territorio de un Estado y de disolución de un Estado. Se prevé el acuerdo entre los Estados afectados, si bien los bienes muebles no vinculados pasan a los Estados sucesores en una proporción equitativa.

Respecto a la deuda pública

La norma tradicional es que no hay obligación de asumir la deuda del Estado predecesor por el Estado sucesor. No obstante, dicha regla se ha suavizado mediante convenios entre el Estado sucesor y el predecesor para que el Estado sucesor asuma una parte proporcional de la deuda pública o pasivo del Estado predecesor. El Convenio de Viena de 1983 diferencia los siguientes supuestos:

  • Casos de sucesión respecto de parte del territorio

    • La deuda del Estado predecesor pasará al sucesor en la medida acordada por ambas partes, y, a falta de acuerdo, las deudas pasarán “en una proporción equitativa, teniendo en cuenta en particular los bienes, derechos e intereses que pasen al Estado sucesor en relación con esa deuda del Estado” (art. 37).

  • Estados de reciente independencia

    • No pasará ninguna deuda del Estado predecesor al sucesor, salvo acuerdo entre ellos (art. 38).

  • Casos de unificación

    • “La deuda de Estado de los Estados predecesores pasará al Estado sucesor” (art. 39).

  • Supuestos de separación de parte o partes del territorio de un Estado para formar un Estado nuevo

    • Se atendrán al acuerdo entre el predecesor y el sucesor y, a falta de él, a la regla de la proporción equitativa teniendo en cuenta los bienes, derechos e intereses que pasen al Estado sucesor en relación con esa deuda (art. 40).

  • Casos de disolución del Estado

    • Los Estados sucesores se atendrán al acuerdo entre ellos y, en su defecto, se aplicará la regla de la proporción equitativa (art. 41).

Respecto a la sucesión en los archivos de Estado

El Convenio de Viena de 1983 se prevé que la sucesión en los archivos se hará con carácter general sin compensación, salvo acuerdo en contrario.

  • Supuestos de sucesión respecto de una parte del territorio y de separación y disolución.

    • La transmisión de los archivos se hará por acuerdo entre el Estado predecesor y el sucesor y, a falta de mismo, se transmiten aquellos archivos relacionados exclusivamente con la parte de territorio a que se refiera la sucesión, si bien el Estado predecesor proporcionará, a petición del sucesor, reproducciones apropiadas de sus archivos vinculados a ese territorio. Gracias a las nuevas tecnologías el acuerdo sobre el reparto de los archivos no suele generar problemas.

  • Supuestos de Estados de reciente independencia.

    • La regla general es que los archivos que habiendo pertenecido al territorio al que se refiere la sucesión de Estados pasen al mismo, es decir, al Estado de reciente independencia o Estado sucesor. Igualmente pasarán al Estado sucesor la parte de los archivos correspondientes al Estado predecesor que sean necesarios para su nueva administración.

  • Supuesto de unificación de Estados.

    • Los archivos de los Estados predecesores pasan al Estado sucesor.