La subjetividad internacional de las Organizaciones Internacionales

El fundamento jurídico de la personalidad internacional de las Organizaciones Internacionales

La doctrina internacional

La doctrina internacional se ha ocupado del problema de la subjetividad internacional de las OI desde que éstas surgen a la vida internacional. Las corrientes de pensamiento que se han ido perfilando desde su nacimiento son las siguientes:

  • Una primera corriente se ha decantado por asimilar las OI a los Estados, reconociéndoles una personalidad internacional plena y la competencia general para realizar todo tipo de actos internacionales. Se trata de una postura excesivamente radical que no tiene en cuenta el hecho de que sólo los Estados gozan de soberanía y que las Organizaciones son sujetos derivados y funcionales, esto es, sus competencias se hallan limitadas por el principio de la especialidad.

  • Un segundo grupo doctrinal rechaza la subjetividad internacional de las Organizaciones a las que considera meras formas de actuar colectivamente de los Estados.

  • Una tercera tendencia es la que defiende que las Organizaciones internacionales poseen personalidad jurídica internacional, solamente que esta personalidad es diferente de la de los Estados, en tanto que circunscrita al cumplimiento de los objetivos que le han sido fijados por sus fundadores, lo que fundamentan en el análisis comparado de los tratados constitutivos de las OI, en el desarrollo de los mismos a través de la práctica de las Organizaciones y en la interpretación jurisprudencial que los Tribunales internacionales han dado a la misma.

En nuestra opinión, la evolución del fenómeno de las OI parece dar la razón a esta última posición doctrinal, aunque con ciertas matizaciones, en el sentido de que el contenido de la personalidad internacional no va a ser únicamente aquel que resulte de las disposiciones del tratado constitutivo. Pensamos que el fundamento de la subjetividad internacional de cada Organización se encuentra también en sus reglas particulares, que se hallan básicamente contenidas en los instrumentos constitutivos de la Organización, en sus decisiones y resoluciones adoptadas de conformidad con éstos y en su práctica establecida.

La jurisprudencia internacional

EL TIJ, en su Dictamen de 11 de abril de 1949, reconoce personalidad jurídica internacional a las NU. Además, estima que esta personalidad internacional puede ser implícita (conteniendo los poderes necesarios para el ejercicio de sus funciones) y oponible a terceros Estados no miembros de la Organización.

El análisis efectuado por el Tribunal para determinar la existencia de la personalidad internacional de NU es, en buena medida, transferible a la generalidad de las OI. De hecho, aunque inicialmente el TIJ no atribuyó esta personalidad a las restantes organizaciones, años después de la elaboración del referido dictamen lo hace, al afirmar con rotundidad que “La organización internacional es un sujeto de Derecho internacional vinculado… por todas las obligaciones que le imponen las normas generales del Derecho internacional, su acta constitutiva o los acuerdos internacionales de los que es parte”.

La práctica internacional

Con carácter general

Si examinamos los Tratados constitutivos de las OI podemos observar cómo la generalidad de los anteriores a la Segunda Guerra Mundial no contienen ninguna referencia expresa a la personalidad jurídica internacional de dichas organizaciones. Sin embargo, vemos como con posterioridad al Dictamen del TIJ de 11 de abril de 1949, son numerosos los tratados constitutivos de OI, así como otros textos internacionales, donde ya expresamente se menciona esta personalidad.

Con especial referencia a la Unión Europea

La personalidad de la UE se reconoce en el artículo 47 del Tratado de la Unión Europea, adoptado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007, donde expresamente se afirma que “La Unión tiene personalidad jurídica”.

El punto de partida de la afirmación de la personalidad internacional de la CE lo encontramos en la escueta declaración contenida en el art. 281 CE, a tenor del cual “La Comunidad tendrá personalidad jurídica”. Decimos escuela porque no menciona expresamente la personalidad “internacional”. No obstante, la generalidad de la doctrina deduce de la comparación del art. 281 con el art. 282 CE, que la formula amplia y vaga contenida en la disposición examinada, en lugar de limitar su alcance al orden interno, persigue el reconocimiento de dicha personalidad en la esfera del Derecho internacional.

Para conocer la proyección internacional de la CE es necesario acudir a las reglas particulares de esta Organización, esto es, a lo que dispone su Tratado fundacional, con sus protocolos y anexos y los tratados que han venido a completarlo y modificarlo, los actos de las instituciones, la práctica de la Comunidad y la interpretación que le ha dado el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. El examen de estas reglas refleja las importantes competencias internacionales de las que disfruta la Comunidad, algunas de las cuales aparecen recogidas expresamente en el propio instrumento constitutivo, mientras que otras se deducen del mismo.

Tras la revisión operada por el Tratado de Lisboa de 2007 estas disposiciones que aparecían dispersas a lo largo del TCE se han reunido en una única parte del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Así, la Quinta Parte del mismo (arts. 205-222), referida a la acción exterior de la UE, concentra las principales competencias expresas, ahora de la Unión y ya no de la CE en este ámbito.

El contenido de la personalidad internacional de las Organizaciones internacionales

A diferencia de los Estados que disfrutan de la plenitud de las competencias internacionales, las OI sólo van a poseer aquellas competencias que son necesarias para ejercer las funciones y alcanzar los objetivos que les fueron fijados por sus creadores, tal y como aparecen enunciados o se deducen de las reglas pertinentes de cada Organización.

Las competencias internacionales van a variar necesariamente de una a otra OI, lo que exige descender a cada Organización en concreto para saber, en cada caso, qué competencias internacionales es capaz de ejercer y cuál es el grado de efectividad que ha alcanzado en la vida internacional. No obstante, la doctrina suele identificar unos derechos y obligaciones internacionales que conforman el contenido mínimo de la personalidad internacional de las OI y que vamos a analizar a continuación. De todas formas, conviene advertir que no todas las OI disfrutan con igual intensidad de estos derechos.

Derecho a celebrar tratados internacionales

La celebración de tratados es una de las formas más importantes de relación y cooperación entre los sujetos internacionales. Son pocos los Tratados constitutivos que atribuyen a las OI una competencia general para celebrar tratados y, en cambio, son mucho más frecuentes los que les atribuyen competencias para celebrar ciertos tipos de acuerdos. Son muy numerosos los acuerdos bilaterales o multilaterales concluidos por las OI, tanto con sus propios Estados miembros, con terceros Estados o con otras Organizaciones.

El alcance e importancia de estos tratados es muy variable. Así, algunos son necesarios para el propio funcionamiento de la Organización, en cambio otros son el resultado de la intensa participación de las OI en el tráfico convencional internacional y reflejan la proyección externa de las competencias que les han sido atribuidas o que se deducen de sus tratados fundacionales.

Derecho a establecer relaciones internacionales

Las OI participan en las relaciones diplomáticas internacionales, gozando del derecho de legación pasiva y activa, esto es, de la facultad de recibir o enviar representantes diplomáticos.

Lo que caracteriza a estas relaciones diplomáticas y las diferencia de las entabladas entre Estados es que, cuando interviene una OI en caso de legación pasiva, se produce una relación triangular y no bilateral: intervienen la Organización, el Estado huésped y el Estado que envía la representación.

Las OI también gozan del derecho de legación activo, si este derecho se extrae de las “reglas particulares de la Organización”. La práctica internacional ofrece una gran variedad de ejemplos. Es frecuente que las Organizaciones establezcan una representación permanente ante la ONU y los organismos especializados de NU. También suelen acreditar representaciones ante sus propios Estados miembros, bien para coordinar determinadas operaciones o bien para informar sobre sus actividades.

Derecho a participar en los procedimientos de solución de las diferencias internacionales

En sus relaciones con otros sujetos internacionales, las Organizaciones pueden entrar en desacuerdo con éstos suscitándose una controversia internacional. En este apartado, a través del examen de la práctica internacional, vamos a constatar cómo las OI pueden someterse a los procedimientos de arreglo de diferencias previstos en el Derecho internacional (negociación, mediación, conciliación, buenos oficios, arbitraje, arreglo judicial, etc.).

Controversia entre OI. Una diferencia entre OI puede darse, por ejemplo, como consecuencia del reparto de actividades entre OI que abarcan un mismo campo de actuación y están sometidas al principio de coordinación, como ocurre con la ONU y los Organismos especializados. En estos casos habrá que acudir a lo que dispongan los tratados celebrados entre las mismas, donde puede haberse previsto la existencia de tales controversias y las vías de solución.

Controversia entre OI y terceros Estados. En estos casos su arreglo puede confiarse a las propias partes en la diferencia, por ejemplo, a través de la negociación que puede o no estar institucionalizada, o bien puede precisar la intervención de un tercero. En este caso sus decisiones pueden tener o no tener valor jurídico obligatorio. A veces la solución de la diferencia va a suponer la sumisión de las partes a un órgano de naturaleza arbitral o jurisdiccional cuyas decisiones tendrán valor jurídico obligatorio.

Controversia entre OI y sus Estados miembros. En estos supuestos habrá que distinguir:

  • Si la controversia afecta al derecho interno de la Organización, en cuyo caso tendrán que examinarse los medios de solución previstos en el mismo, que pueden llegar hasta el sometimiento del desacuerdo a un órgano arbitral o judicial propio de la Organización.

  • Si la controversia se refiere a una situación exterior al orden jurídico interno, pero está relacionada con el funcionamiento de la Organización. Por ejemplo, problemas conectados con la aplicación de los acuerdos de sede. En este caso lo usual es que la posible diferencia sea sometida a arbitraje.

Derecho a participar en las relaciones de responsabilidad internacional

Las OI poseen aptitud general para participar activa y pasivamente en las relaciones jurídicas de responsabilidad internacional que surgen de la inobservancia injustificada de una obligación internacional de origen consuetudinario, convencional u otro. Cuando el hecho ilícito, consecuencia de la citada inobservancia, proceda del comportamiento de la Organización, el tercero podrá invocar la responsabilidad de la misma (participación pasiva) y, a la inversa, la Organización podrá reclamar la reparación del daño que sufra como consecuencia de la violación de la obligación internacional por un tercero (participación activa).

Participación pasiva. Responsabilidad de la propia organización. Existen una pluralidad de hechos que podrían estar en el origen de la responsabilidad internacional de una OI. Entre otros, los derivados de sus actos normativos, de sus actividades operacionales, de los actos cometidos por personas que actúen en su nombre en el territorio del Estado huésped, de la violación de obligaciones convencionales o de origen consuetudinario o de hechos no prohibidos pero que generan daños.

Como sujeto pasivo, la cuestión esencial que se plantea al atribuir el hecho ilícito a la Organización, será la del deslinde de responsabilidades entre ésta y sus Estados miembros.

Esto es, si la Organización es la única responsable o si también lo son sus Estados miembros y, en este caso, si lo son a título subsidiario o solidario.

En tales casos el tercero contratante del acuerdo puede dudar contra quién debe dirigir su reclamación. En este ámbito conviene distinguir entre los acuerdos mixtos y los acuerdos concluidos exclusivamente por la Organización y en su nombre:

  • Organización y Estados miembros responsables: Estados responsables a título subsidiario o solidario (acuerdos mixtos)

    • Si nos situamos en el terreno de los acuerdos mixtos y dado que en éstos los Estados miembros son también partes junto a la Organización, es necesario distinguir entre la responsabilidad exclusiva de los Estados miembros y la responsabilidad de la Organización. Frente a esta situación los terceros contratantes se encuentran en una situación de clara incertidumbre, pues al no conocer el derecho interno de la Organización no sabrán a quién deben imputar la violación de la norma convencional. Para tratar de solucionar este tipo de dificultades es cada vez más frecuente, sobre todo en los convenios multilaterales, establecer cláusulas de deslinde de responsabilidades donde se establecen sistemas de responsabilidad alternativa conjunta, solidaria o subsidiaria.

  • Organización como única responsable (acuerdos concluidos exclusivamente por la Organización y en su nombre)

    • En el supuesto de que se trate de un acuerdo puramente de la Organización, va a ser ésta la que responda directamente, tanto por los actos u omisiones de sus agentes como por los realizados por los servicios de alguno de sus Estados miembros.

    • No obstante, puede ocurrir que aún siendo la Organización única responsable, carezca de los medios que le permitan hacer frente a esa responsabilidad. En este caso, el tercero se sentirá tentado a dirigirse directamente contra los Estados miembros, considerándolos solidariamente responsables por los perjuicios que ha sufrido. Para el tercero, el Estado miembro sería un “garante internacional” del cumplimiento de las obligaciones derivadas de la nueva relación de responsabilidad.

Participación activa. Situaciones en las que la OI aparece como sujeto activo. Actualmente se le reconoce a la OI capacidad para presentar reclamaciones internacionales cuando sea necesario para el ejercicio de sus funciones y exigir, consiguientemente, la reparación del daño. El daño puede haber sido sufrido por un particular que actúa como agente al servicio de la Organización o por un particular que no actúa como tal:

  • Daño sufrido por un particular que actúa como agente al servicio de la OI

    • La Organización podrá aplicar la protección funcional, presentando una reclamación por el daño sufrido por su agente.

  • Daño sufrido por un particular que no actúa como agente al servicio de la OI

    • En determinadas OI y, en especial, en la Comunidad Europea, se plantea un nuevo interrogante surgido de situaciones como la derivada de la “ciudadanía comunitaria”.

Privilegios e inmunidades

Las OI disfrutan de una serie de privilegios e inmunidades destinados a garantizar la independencia necesaria para el ejercicio de las funciones que le han sido conferidas, así como a proteger a la propia Organización, a sus funcionarios y agentes y a los representantes de sus Estados miembros en los distintos órganos de la OI.

Estos privilegios e inmunidades suelen estar mencionados en los instrumentos constitutivos, en los acuerdos de sede en los que la Organización define su estatuto en el país huésped y en convenios multilaterales y desarrollados, a veces, en legislaciones internas. Finalmente, la doctrina considera que las disposiciones contenidas en las Convenciones de las NU de 1946 y 1947, dado el número de Estados adherentes y su aplicación, tienen valor consuetudinario y se aplican también a los Estados no miembros de la ONU.

Privilegios. Entre los privilegios concedidos a las Organizaciones cabe mencionar los siguientes:

  • El de la inviolabilidad de sus locales, salvo casos de extrema urgencia como, por ejemplo, un incendio.

  • El de la inviolavilidad de sus archivos.

  • Los de naturaleza financiera y fiscal: posibilidad de tener fondos propios, de transferir divisas al extranjero, exenciones fiscales y aduaneras, etc.

  • Se les conceden una serie de derechos destinados a facilitar su funcionamiento, como por ejemplo, facilidades en materia de inmigración y registro de extranjeros, trato favorable en materia de telecomunicaciones.

Por otra parte, sus funcionarios también van a disfrutar de privilegios de orden fiscal, por ejemplo, el que su salario no esté gravado por un impuesto nacional.

Inmunidades.

  • Inmunidad de jurisdicción. Las Organizaciones van a disfrutar igualmente de la inmunidad de jurisdicción que les permitirá, salvo renuncia expresa, no comparecer ante los tribunales nacionales. Sus agentes podrán, igualmente, acogerse a esta inmunidad respecto de todos los actos que realicen en el ejercicio de sus funciones, esto es, con carácter oficial.

  • Los representantes de los Estados miembros de la OI, a fin de poder cumplir eficazmente con su misión ante la Organización, van a gozar de ciertas inmunidades respecto del Estado donde tiene ésta su sede. Dadas las características de la subjetividad internacional de las OI, entre ellas la ausencia de una base territorial, estas organización, para poder actuar, se ven forzadas a concluir acuerdos de sede con Estados miembros o con Estados ajenos a la Organización. Por tanto, es necesario que estos acuerdos de sede u otros convenios contengan disposiciones definiendo los privilegios e inmunidades de los que gozarán los representantes de dichos sujetos internacionales ante la OI.