La inmunidad del Estado

Ideas generales

En la vida de relación internacional los Estados admiten que otros Estados extranjeros mantengan relaciones jurídicas de muy diverso tipo en el ámbito de su propia soberanía. Así, los Estados extranjeros realizan en otros Estados funciones de carácter administrativo, judicial o notarial a través de sus representantes diplomáticos y funcionarios consulares, pero también los Estados extranjeros pueden comprar o alquilar inmuebles, contratar servicios, emitir empréstitos, recibir herencias o legados, etc. Como consecuencia de estas actividades pueden surgir litigios en los que los Estados pueden acudir a los tribunales de otro Estado como demandantes o demandados y, finalmente, ganar o perder pleitos. Sin embargo, como tanto el Estado extranjero como el Estado territorial (es decir, aquel ante cuyos tribunales se juzga a otro Estado) son dos entes dotados de independencia y de soberanía, se produce una situación en la que se enfrentan una entidad soberana, que es el Estado territorial, con otra entidad que también goza de soberanía, que es el Estado extranjero.

El principio de la soberanía territorial y de la independencia protege el interés del Estado territorial de legislar, juzgar y decidir las relaciones que se desarrollan en el ámbito de su competencia.

Por otro lado, el principio de la soberanía e igualdad del Estado extranjero protege el interés de dicho Estado de que, en todo caso, o al menos en determinados supuestos, no deba someterse a los órganos judiciales y administrativos del Estado territorial. Para armonizar estos intereses contrapuestos se ha desarrollado en el ordenamiento jurídico internacional el principio conocido con el nombre de inmunidad del Estado o inmunidad soberana, en virtud del cual los Estados, en determinadas circunstancias, no están sometidos a los tribunales u órganos administrativos de otro Estado.

La inmunidad significa la falta de poder, o la necesidad de no ejercerlo o suspenderlo, en determinados casos. La inmunidad es un derecho que tiene alguien (persona o Estado) frente a otro (autoridad o Estado) que “no puede” ejercer su poder. En el orden internacional y en relación con los Estados extranjeros, la inmunidad presenta dos modalidades:
  1. La inmunidad de jurisdicción, en virtud de la cual el Estado extranjero no puede ser demandado ni sometido a juicio ante los tribunales de otros Estados.

  2. La inmunidad de ejecución, en virtud de la cual el Estado extranjero y sus bienes no pueden ser objeto de medidas coercitivas o de aplicación de las decisiones judiciales y administrativas por los órganos del Estado territorial.

La inmunidad del Estado no es absoluta, dado que, como todo derecho, puede ser objeto de renuncia y tiene límites según la naturaleza del asunto:

  • Los Estados extranjeros están obligados a observar las leyes del Estado en el que desarrollan sus actividades. La inmunidad existe únicamente respecto a la jurisdicción de los órganos judiciales y administrativos del Estado territorial.

  • Los Estados extranjeros están obligados a observar sus obligaciones internacionales y, en el orden jurídico internacional, no gozan de ninguna inmunidad.

Por tanto, la inmunidad de jurisdicción del Estado se refiere sólo a los procedimientos judiciales ante los tribunales de otros países y no afecta, en absoluto, a la responsabilidad internacional del Estado en el caso de incumplimiento de sus obligaciones conforme al Derecho internacional y a las controversias en que los Estados sean parte ante tribunales internacionales.

Las normas internacionales sobre la inmunidad del Estado son esencialmente consuetudinarias. En el ámbito regional existe la Convención europea sobre la inmunidad de los Estados, hecha en Basilea, el 16 de mayo de 1972.

Fundamento de la inmunidad del Estado

Históricamente el principio de la inmunidad de los Estados extranjeros se desarrolló a partir del reconocimiento de las inmunidades y privilegios de los soberanos extranjeros y de sus representantes diplomáticos. Reconocida la de éstos en primer lugar, es a partir de comienzos del siglo XIX cuando empieza a admitirse la inmunidad de los Estados en cuanto tales.

El principio de la inmunidad del Estado fue expresado con gran claridad en 1812 por el Juez Marshall, presidente del Tribunal Supremo de los Estados Unidos. Su formulación posee los elementos esenciales del principio de la inmunidad: por un lado, la plenitud de la soberanía de los Estados; por otro, la limitación que para dicha soberanía representa la soberanía de los demás.

La institución de la inmunidad del Estado se basa en el principio de la igualdad soberana de los Estados y se expresa en la máxima “par in parem non habet imperium” (los iguales no tienen jurisdicción uno sobre otro). Por otro lado, pone de relieve que la razón de ser de la inmunidad de jurisdicción radica en la propia conveniencia de los Estados y en las ventajas que para ellos tiene el trato recíproco que recibirán ante los tribunales de otros Estados.

La inmunidad de jurisdicción puede considerarse como una consecuencia del principio de la soberanía que tiene el Estado que la invoca. Desde esta perspectiva la inmunidad es un derecho que posee cualquier Estado y una limitación que tienen los demás Estados en su facultad para dictar las normas que determinan la jurisdicción de sus tribunales o las competencias de sus órganos administrativos. Este enfoque destaca la soberanía de cada Estado y las consecuencias que de ella se derivan en la limitación de la jurisdicción de los demás Estados.

La inmunidad de jurisdicción también puede verse desde el ángulo opuesto, que consiste en partir de la plenitud de la competencia territorial del Estado. Puede afirmarse que la inmunidad de los Estados extranjeros presupone la competencia o jurisdicción previa del Estado territorial. Dicho Estado comenzaría por tener competencia o jurisdicción para conocer un determinado asunto y si se diera un caso en el que una de las partes fuera un Estado extranjero, entonces, a partir de ese momento, se plantearía la cuestión de la inmunidad del Estado extranjero.

Este planteamiento parte de la noción de la soberanía del Estado territorial, concibiendo la inmunidad como una excepción a dicha soberanía. El Tribunal Constitucional español adopta este enfoque, que concibe la inmunidad soberana como una limitación establecida por el Derecho Internacional a la amplia libertad que poseen los Estados para ejercer su potestad jurisdiccional, a la cual, sin embargo, se opone “el límite negativo que se deriva de la inmunidad jurisdiccional atribuida a los Estados extranjeros” (STC 140/1995).

Hay que tener presente que la inmunidad del Estado no radica en una renuncia voluntaria del Estado territorial, ni en una regla de cortesía internacional, ni tampoco en ninguna “extraterritorialidad”, sino que dicho fundamento se encuentra en una regla general de Derecho internacional público de carácter consuetudinario.

La inmunidad soberana es un derecho del Estado extranjero y, en consecuencia, puede ser objeto de renuncia expresa o tácita a favor de la jurisdicción de los órganos judiciales del Estado territorial. Así lo reconoce la Convención de las Naciones Unidas de 2004 que admite el ejercicio de la jurisdicción de los tribunales en un determinado proceso si otro Estado ha consentido expresamente mediante un acuerdo internacional, un contrato o una declaración ante el tribunal.

Alcance de la inmunidad de jurisdicción

La práctica de los Estados ha sufrido una evolución en la que, partiendo de una concepción amplia de la inmunidad de los Estados extranjeros (doctrina de la inmunidad absoluta), se ha ido configurando progresivamente como circunscrita a los actos propios de las funciones oficiales (doctrina de la inmunidad restringida).

Doctrina de la inmunidad absoluta

Según la concepción amplia de la inmunidad del Estado, los Estados extranjeros no pueden ser demandados ni sometidos a la jurisdicción de los tribunales de un determinado país, incluso si se trata de asuntos civiles o mercantiles. Esta concepción ha sido mantenida durante muchos años por los tribunales británicos y americanos.

Doctrina de la inmunidad restringida

El criterio seguido consiste en reconocer la inmunidad a las actuaciones públicas de los Estados extranjeros y en negarla en los casos en que actúen como podría hacer un particular.

Esta concepción restringida fue iniciada a principios del siglo XX por los tribunales belgas e italianos y después fue seguida por Francia, Suiza, Austria, la República Federal de Alemania y otros Estados. En los países anglosajones, firmes mantenedores de la doctrina de la inmunidad absoluta durante mucho tiempo, se produjo un cambio de orientación y, actualmente, la doctrina de la inmunidad restringida también se sigue en Estados Unidos y en el Reino Unido.

La distinción entre actos jure imperii y actos jure gestionis

La doctrina de la inmunidad restringida se ha desarrollado partiendo de la consideración de que las actividades del Estado pueden dividirse en un esquema dualista. Los componentes de esta dualidad se expresan de diverso modo, aunque la distinción más generalizada consiste en la siguiente consideración:

  • Gozan de inmunidad los actos realizados por el Estado en el ejercicio de su soberanía, llamados acta jure imperii.

  • No pueden ampararse en la inmunidad los actos propios de las actividades de gestión o administración de bienes privados, llamados acta jure gestionis.

El problema más difícil que se plantea en la aplicación de la doctrina de la inmunidad restringida radica en que no existe un criterio universalmente válido para determinar si cierto acto o actividad de un Estado es un acto jure imperii o un acto jure gestionis. Para unos el criterio decisivo consiste en saber si el acto o la actividad tienen una finalidad pública, mientras que para otros el criterio decisivo viene dado por la naturaleza del acto o actividad.

El problema de la distinción entre actos jure imperii y actos jure gestionis se hace patente cuando los tribunales de los distintos países no se guían por el mismo criterio de calificación. Lo que para unos es un acto jure gestionis, atendiendo a la naturaleza del acto, para otros puede ser un acto jure imperii porque consideran decisiva su finalidad. Así, se ha dado el caso paradójico de que un mismo acto, la compra de calzado para el ejército de un Estado, haya sido calificado como un acto jure gestionis por los tribunales italianos y como acto jure imperii por los tribunales franceses. El problema adquiere una gravedad extrema cuando los tribunales de un mismo país llegan a distintas conclusiones respecto a la inmunidad en las diversas instancias que recorre un mismo asunto.

La Convención de las Naciones Unidas sobre las inmunidades de los Estados de 2004 adopta una fórmula transaccional que combina el criterio de la naturaleza del acto con el de su finalidad.

Referencia a la práctica española

En el plano legislativo España no ha elaborado una ley específica sobre la inmunidad de los Estados extranjeros. La Ley Orgánica del Poder Judicial de 1 de julio de 1985 sólo hace una referencia de carácter genérico en su art. 21.2.

Art. 21 LOPJ

  1. Los Juzgados y Tribunales españoles conocerán de los juicios que se susciten en territorio español entre españoles, entre extranjeros y entre españoles y entre extranjeros con arreglo a lo establecido en la presente Ley y en los Tratados y Convenios Internacionales en los que España sea parte.

  2. Se exceptúan los supuestos de inmunidad de jurisdicción y de ejecución establecidos por las normas de Derecho Internacional Público.

Cuando el Estado español, o algún organismo dependiente de él, ha sido demandado ante tribunales extranjeros, ha pretendido ampararse en una concepción absoluta de la inmunidad de jurisdicción.

Cuando ciudadanos españoles han presentado reclamaciones contra Estados extranjeros, los tribunales españoles se han inspirado en una concepción restringida de la inmunidad de jurisdicción.

La jurisprudencia de los tribunales españoles es de difícil valoración, porque en unos casos se apoya en regímenes convencionales particulares; en otros la cuestión se plantea defectuosamente ante los tribunales o las sentencias se expresan con poca claridad. Algunas sentencias parecen adoptar claramente la doctrina de la inmunidad restringida, apoyándose en la naturaleza de los asuntos sometidos a juicio. Otras decisiones judiciales han sido más proclives al reconocimiento de la inmunidad de jurisdicción.

Se ha planteado la cuestión de si los particulares pueden presentar un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional basado en el derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos (art. 24.1 CE). Sin embargo, estos recursos no pueden prosperar porque en virtud del principio de inmunidad del Estado, el propio Tribunal Constitucional carece de jurisdicción para conocer estos asuntos. El TC ha tenido que pronunciarse recientemente en varios recursos de amparo de ciudadanos españoles que han visto cómo sus reclamaciones ante los tribunales españoles no podían prosperar por la alegación de la inmunidad de jurisdicción o de ejecución por el Estado demandado.

Órganos a los que se extiende la inmunidad

La inmunidad del Estado se extiende a los siguientes órganos:

  • Al propio Estado en cuanto tal, como persona jurídica.

  • Al Gobierno.

  • A todos los órganos superiores de la Administración estatal.

Las inmunidades y privilegios de que gozan el Jefe del Estado, el Jefe del Gobierno, el Ministro de Relaciones exteriores, las misiones diplomáticas y demás órganos de representación del Estado en el exterior, así como las oficinas y funcionarios consulares, se rigen por normas internacionales e internas específicas, distintas de las que regulan la inmunidad del Estado en cuanto tal.

La práctica internacional no es muy clara sobre si la inmunidad del Estado se extiende a los Estados miembros de una federación, regiones, Comunidades Autónomas, etc. Si se consideran parte del Estado, deberían reconocérseles la inmunidad de que éste goza. Si, por el contrario, se estima que carecen de poder político propio y no participan de las funciones soberanas del Estado, debería negárseles la inmunidad. Lo más razonable quizá sea atender a la estructura constitucional del Estado en cuestión y a la naturaleza del asunto. En la jurisprudencia francesa hay algunos casos en los que se reconoció la inmunidad al gobierno de Euskadi durante el período 1936-1939.

Excepciones a la inmunidad de jurisdicción

El principio de la inmunidad de jurisdicción tiene generalmente reconocidas las siguientes excepciones:

  • Las transacciones mercantiles realizadas por un Estado con una persona natural o jurídica extranjera (art. 10 de la Convención de las Naciones Unidas). Esta excepción no se aplica a las transacciones mercantiles entre Estados o si las partes han pactado expresamente otra cosa.

  • Los contratos de trabajo entre un Estado y una persona natural respecto de un trabajo ejecutado o que haya de ejecutarse total o parcialmente en el territorio de otro Estado cuyos tribunales conozcan el asunto (art. 11 de la Convención de las Naciones Unidas). Esta excepción no se aplica en el caso de personas que gocen de inmunidad diplomática.

  • En acciones de indemnización pecuniaria en caso de muerte o lesiones a una persona o pérdida de bienes causadas por un acto o una omisión presuntamente atribuible al Estado si el acto se cometió o el autor se encontraba en territorio del Estado cuyo tribunal conozca del asunto (art. 12 de la Convención de las Naciones Unidas). Esta excepción no se aplica a situaciones de conflicto armado.

  • En los procesos civiles relativos a la propiedad, posesión o uso de bienes situados en el Estado del foro, en asuntos en materia de propiedad intelectual o industrial y en procesos relativos a la participación de un Estado en sociedades u otras colectividades (arts. 13 a 15 de la Convención de las Naciones Unidas).

Inmunidad de ejecución

En virtud de la inmunidad de ejecución, el Estado extranjero y sus bienes no pueden ser objeto de medidas coercitivas o de aplicación de las decisiones judiciales y administrativas por los órganos del Estado territorial. La inmunidad del Estado se extiende a las medidas coercitivas sobre los bienes de los Estados extranjeros que se encuentren en el territorio de otro Estado (procedimientos de apremio, aprehensión o embargo de bienes, realización de cosas y derechos).

La práctica internacional distingue como conceptos distintos la inmunidad de jurisdicción, en el sentido de potestad de juzgar de los tribunales, de la inmunidad de ejecución, como ejercicio del poder de coerción del Estado.

Tanto la Convención europea de 1972 como la Convención de las Naciones Unidas de 2004 regulan separadamente la inmunidad de jurisdicción y la inmunidad de ejecución. De hecho, la distinción es importante porque supone que la sumisión voluntaria o la renuncia a la inmunidad de jurisdicción no implican la sumisión o renuncia a la inmunidad de ejecución. El Estado puede alegar dicha inmunidad en el momento de la ejecución aunque hubiera aceptado la jurisdicción de los tribunales del Estado territorial.

En el ámbito de la inmunidad de ejecución hay que distinguir entre:

  • Medidas coercitivas anteriores al fallo. Son el embargo preventivo de bienes o las medidas cautelares, que podrán adoptarse cuando el Estado haya consentido expresamente o haya asignado o destinado bienes a la satisfacción de la demanda objeto del proceso (art. 18 de la Convención de las Naciones Unidas).

  • Medidas coercitivas posteriores al fallo. Sólo podrán adoptarse en los casos que se acaban de mencionar de medidas anteriores al fallo y en el supuesto de bienes que se utilizan específicamente o se destinan a su utilización para fines distintos de los fines oficiales no comerciales y que se encuentran en el territorio del Estado del foro (art. 19 de la Convención de las Naciones Unidas de 2004).

Aunque en principio la inmunidad de ejecución tendría que ser más rigurosa que la inmunidad de jurisdicción, porque tiene más repercusión en las relaciones entre los Estados que un Estado desposea a otro de sus bienes que el hecho de dictar una sentencia, en la práctica internacional la inmunidad de ejecución tampoco está reconocida en términos absolutos. Generalmente se considera que la inmunidad de ejecución depende de si los bienes que se pretende ejecutar se destinan al ejercicio de funciones públicas.

Se ha dicho que la ejecución debería descartarse en todos los casos en que se enfrenta con la soberanía de un Estado extranjero, esto es, cuando se trata de bienes indispensables para el adecuado funcionamiento de los servicios públicos, tales como los fondos públicos. En consecuencia, es evidente que los bienes de las representaciones diplomáticas y las oficinas consulares están excluidos de cualquier tipo de medida de ejecución.

Respecto a los buques de propiedad pública, los convenios internacionales distinguen, por un lado, entre los buques de guerra y los buques de Estado destinados a fines no comerciales y, por otro, los buques mercantes y los buques de Estado destinados a fines comerciales. Mientras los primeros gozan de inmunidad de jurisdicción y de ejecución, los segundos están sometidos a las medidas de ejecución en materia civil cuando se encuentran en el mar territorial de un Estado extranjero.

Según la Convención de Chicago sobre la aviación civil internacional de 1944 hay que distinguir entre las aeronaves de Estado, utilizadas en servicios militares, de aduanas y de policía, que gozan de inmunidad de jurisdicción y de ejecución y las demás aeronaves de propiedad estatal que se asimilarán a las aeronaves civiles y no gozarán de dichas inmunidades.

Recientemente la cuestión más delicada que se ha presentado ante los tribunales en relación con la inmunidad de ejecución es si se puede proceder contra las cuentas corrientes bancarias de Estados extranjeros cuando dichas cuentas sean utilizadas tanto para sus operaciones comerciales como para sus funciones públicas (mantenimiento de las embajadas, sueldos para los representantes diplomáticos y funcionarios consulares, etc.). El Tribunal Constitucional federal alemán estimó que la inmunidad de ejecución se extendía a dichas cuentas corrientes indistintas. Sin embargo, la Convención de las Naciones Unidas de 2004 parte de la inmunidad de ejecución de dichas cuentas mixtas, debido a que generalmente se destinan a fines oficiales y no comerciales.

La jurisprudencia española referente a la ejecución de sentencias españolas sobre bienes de Estados extranjeros reitera que la inmunidad de ejecución se asienta en una doble distinción:

  • Son absolutamente inmunes a la ejecución los bienes de las misiones diplomáticas y consulares.

  • Son inmunes a la ejecución los demás bienes de los Estados extranjeros que estén destinados a actividades iure imperii, pero no los destinados a actividades iure gestionis.

La STC 107/1992 considera que las cuentas corrientes de las embajadas y oficinas consulares, aunque puedan ser utilizadas para fines comerciales, son inembargables.