La formación del Derecho Internacional por las organizaciones internacionales

Los actos jurídicos de las Organizaciones Internacionales como fuente autónoma del Derecho Internacional

Las OI son sujetos de Derecho internacional, creados generalmente por los Estados, dotados de una estructura institucional permanente e independiente, en cuyo seno van a elaborar una voluntad jurídica distinta de la de sus Estados miembros, destinada a realizar las competencias que les han sido atribuidas. Esta voluntad puede manifestarse, en el ámbito internacional, a través a dos vías:

  1. Mediante la creación de actos unilaterales. En nuestro estudio vamos a detenernos exclusivamente en el análisis de estos actos.

  2. Por medio de la concertación de tratados con otros sujetos internacionales. Es una realidad la participación directa de las OI como sujetos internacionales en tratados bilaterales y multilaterales.

De la lectura de los instrumentos constitutivos de las OI se puede deducir si éstas tienen o no capacidad para crear unilateralmente normas jurídicas, de manera que cualquiera que sea el órgano que adopte el acto jurídico, éste se imputa a la Organización como sujeto internacional y no a sus Estados miembros.

El poder normativo ejercido por los órganos de la OI podrá adoptar en la práctica una terminología muy variada e incierta (salvo en el marco del Derecho comunitario europeo), y así nos encontraremos con resoluciones, decisiones, recomendaciones, dictámenes, directivas, declaraciones, votos, estándares, reglamentos, etc. Para tratar de salvar el escollo de esta imprecisión terminológica y para intentar agrupar las diferentes posibilidades, se puede, con carácter general, utilizar los términos siguientes:

  • Resolución como expresión genérica referida a todo acto emanado de un órgano colectivo de una Organización internacional.

  • Decisión para referirse a los actos obligatorios.

  • Recomendación para referirse a aquellos actos que, en principio, no crean derecho.

De lo dicho se desprende que no todas las resoluciones de las OI producen efectos jurídicos, de manera que sólo aquellas que establecen una regla de derecho en el orden jurídico internacional van a constituir una fuente autónoma del Derecho internacional.

En relación con lo anterior, cabe advertir que los efectos jurídicos de un acto no dependen de la denominación que le ha sido dada por el órgano que lo ha adoptado, sino de su objeto y contenido en relación con las definiciones que aporta el instrumento constitutivo de la OI. Incluso, podemos ver cómo en una determinada Organización la terminología que en la práctica adoptan sus actos puede no coincidir con la que figura en su instrumento constitutivo. De este modo, podemos encontrarnos ante recomendaciones que según el Tratado constitutivo producen efectos jurídicos obligatorios y, a la inversa, podemos descubrir decisiones que carecen de efectos jurídicos obligatorios. Habrá, consiguientemente, que examinar caso por caso los distintos supuestos para determinar su particular alcance jurídico, lo que en determinadas OI se verá facilitado por la presencia de órganos judiciales propios encargados de precisar el contenido jurídico de las normas de esas Organizaciones, tal y como sucede, por ejemplo, con el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

La actividad normativa de las OI es muy abundante y variada. Podemos distinguir dentro de la misma aquellos actos que van a desplegar sus efectos en el interior de su orden jurídico, creando normas autorreguladoras que lo completen y adapten y aquellos otros actos que se orientan hacia el exterior de la Organización, estableciendo normas que va a afectar a otros sujetos internacionales, ya sean éstos Estados miembros o no de la misma u otras Organizaciones.

Competencia normativa interna

Las “reglas de la OI” atribuyen a la Organización un poder normativo interno destinado a regular su propio funcionamiento y administración y a adaptarlo a la evolución de sus actividades y del entorno internacional en el que ésta se desenvuelve. Los destinatarios de estas normas son, en principio, los siguientes:

  • La propia Organización.

  • Los sujetos de su Derecho interno, esto es:

    • Las instituciones de la Organización.

    • Los Estados miembros, en tanto elementos integradores de la OI.

    • Determinados particulares, como sus agentes y funcionarios.

    • En algunas ocasiones, también las personas físicas y jurídicas.

A través de estas normas la OI establece, entre otros aspectos, la competencia, composición y funciones de sus órganos, los procedimientos a seguir en sus relaciones recíprocas, los derechos y obligaciones de sus funcionarios y agentes, el régimen financiero de la Organización o las condiciones de utilización de sus locales en la ciudad donde esté radicada su sede.

La actividad normativa interna de una OI puede manifestarse mediante los siguientes actos:

  • A través de actos que no son, en principio, jurídicamente vinculantes. Dentro de esta categoría podemos incluir las recomendaciones y los dictámenes dirigidos por un órgano de la OI a otro órgano de la misma, tanto por propia iniciativa como a solicitud de este último.

  • A través de actos jurídicos vinculantes (obligatorios). Dentro de esta categoría podemos citar los siguientes:

    • Las resoluciones relativas al funcionamiento de los órganos de la OI. La generalidad de los instrumentos constitutivos de OI atribuyen a sus órganos competencia para adoptar sus reglamentos internos en los que se fijan sus reglas de funcionamiento.

    • Las resoluciones de las OI relativas a la creación de órganos secundarios. En algunas OI los órganos principales van a estar facultados para crear órganos secundarios a través de actos en los que se fija la existencia, las competencias, la sede, los medios materiales y humanos de dichos órganos.

Competencia normativa externa

En ciertas OI existe un poder normativo que transciende el ámbito interno de la Organización y afecta a otros sujetos internacionales e, incluso, en algunos casos, a los propios particulares. Estos actos adoptan, a veces, la forma de decisiones obligatorias y, otras veces, las de recomendaciones, carentes en principio de efectos jurídicamente vinculantes.

Las recomendaciones

La generalidad de las OI tienen atribuidas por sus instrumentos constitutivos la posibilidad de adoptar actos de naturaleza recomendatoria, conteniendo una invitación dirigida a uno o varios destinatarios, para que adopten un comportamiento determinado, sea éste una acción o una abstención. Como tal invitación, no llevan en principio aparejada la obligatoriedad de su cumplimiento, si bien en determinados supuestos pueden producir efectos en el campo jurídico. Por tanto, la regla general es la no obligatoriedad de las recomendaciones. No obstante, una recomendación puede convertirse en obligatoria después de una aceptación expresa o tácita.

En el supuesto de que los Estados miembros se comprometan a cumplir la recomendación, ésta adquiere un carácter obligatorio. En estos casos se estima que la recomendación se transforma en acuerdo cuando es aceptada por los Estados miembros, de manera que seguirá siendo una recomendación en tanto acto de la Organización, pero, en tanto acto de los Estados que dan su consentimiento, va a constituir un acuerdo en forma simplificada.

Las decisiones

Con las decisiones el poder normativo externo de las Organizaciones adquiere una naturaleza legislativa o cuasi legislativa, sobre todo en aquellos supuestos en los que son adoptadas según un sistema de mayorías. En este caso, resultan obligadas por las decisiones no sólo los Estados que votaron favorablemente, sino también aquellos que lo hicieron en contra o se abstuvieron, salvo en los casos en los que las decisiones fueran adoptadas según el sistema denominado “contracting out”, pues según este sistema los miembros tienen el derecho de rechazar el carácter obligatorio de la decisión o el de hacer reservas.

Estos actos jurídicos obligatorios no tienen siempre el mismo alcance. Así, podemos distinguir:

  • Decisiones de alcance individual. Conciernen a un determinado destinatario o grupo de destinatarios bien definidos.

  • Decisiones de alcance general. Existen diversos tipos, diferenciándose entre sí por la naturaleza de las obligaciones que imponen. Así, cabe referirse a ciertas decisiones que establecen una obligación de resultado, dejando a su destinatario la elección de la forma y de los medios para lograrlo. Por otro lado, algunas Organizaciones disfrutan de la competencia para adoptar actos jurídicos unilaterales de carácter general, que imponen obligaciones tanto de resultado como de comportamiento.

La incidencia indirecta de los actos jurídicos de las Organizaciones Internacionales en la formación del Derecho Internacional

La incidencia de las OI en la preparación y adopción de Tratados multilaterales

Las Organizaciones pueden contribuir de dos maneras a la formación de normas convencionales:

  1. Directamente, a través de procedimientos que conducen a la negociación y adopción en su seno de un convenio multilateral.

  2. Indirectamente, mediante la preparación y convocatoria de una conferencia internacional destinada a la elaboración de un convenio multilateral.

Elaboración de un convenio multilateral

Este primer método se hace posible cuando las reglas de la OI prevén la posibilidad de que algún órgano de la Organización adopte un convenio internacional cuyo texto ha sido previamente preparado en el seno de la Organización. Este órgano suele ser aquel en el que están representados todos los Estados, pudiendo, de este modo, participar en su discusión todos ellos, lo que facilitará su posterior aceptación. Una vez aprobado el tratado va a quedar abierto a la firma y ratificación o adhesión de los Estados, lo que significa que el citado tratado no va a obligar hasta que entre en vigor internacionalmente y sólo respecto de los Estados que lleguen a ser partes del mismo.

Hoy en día son numerosas las OI que utilizan esta técnica jurídica para alcanzar los objetivos que les fueron fijados por sus fundadores. Tenemos ejemplos de la misma tanto en el ámbito de la cooperación regional como en el de la universal:

  • En el ámbito regional. Un caso ilustrativo es el representado por el Consejo de Europa, cuya actividad se manifiesta muy especialmente a través de la adopción de Convenios internacionales en diversos sectores.

  • En el ámbito universal. Hay que destacar el papel de la propia ONU donde este procedimiento ha sido utilizado en múltiples ocasiones.

La convocatoria de Conferencias internacionales

Las OI pueden intervenir indirectamente en la elaboración de normas convencionales mediante la convocatoria de una Conferencia internacional, sobre todo de aquellas que tienen como objetivo la elaboración de un convenio multilateral de contenido normativo. En relación con ello, se debe destacar la importante labor desarrollada por las Naciones Unidas, en cuya Carta constitutiva se atribuye a la Asamblea General la misión de promover estudios y hacer recomendaciones para impulsar el desarrollo progresivo del derecho internacional y su codificación. En esta importante tarea la Asamblea General se ve asistida por un órgano subsidiario, la Comisión de Derecho Internacional, destinado a preparar los proyectos de codificación que luego se discutirán en el seno de las Conferencias.

La obra de las OI en esta materia, especialmente de las Naciones Unidas, es de tal transcendencia que sin su aportación no se podría comprender hoy en día el fenómeno de la codificación y desarrollo progresivo del Derecho internacional operado en la Sociedad internacional durante la segunda mitad del siglo XX y lo que llevamos del actual. NU está presente a lo largo de todo este proceso de codificación y desarrollo progresivo desde el principio al fin de sus funciones. Al margen de esta actividad, en las dos últimas décadas no cesan de convocarse, a impulsos de la Asamblea General, Conferencias internacionales para tratar de temas clave en la evolución de la Sociedad internacional, como medio ambiente, derechos humanos, población y desarrollo, desarrollo social, género, asentamientos urbanos, cambio climático, desarrollo sostenible, etc.

La incidencia de los actos de las Organizaciones Internacionales en la formación de la costumbre

Las resoluciones de las OI, especialmente las de la Asamblea General de las NU, desempeñan un papel relevante en el proceso consuetudinario, puesto que pueden llegar a declarar un derecho consuetudinario preexistente, cristalizar una costumbre en proceso de formación o, finalmente, generar una nueva práctica.

En este orden de cosas, vemos como la Asamblea General de las NU constituye el centro más idóneo en el que los diferentes Estados pueden manifestar sus puntos de vista sobre una norma jurídica existente o en vías de formación o para suministrar la base y el punto de partida para un desarrollo progresivo del Derecho internacional.

En relación con lo que estamos hablando, dos ejemplos nos permitirán ilustrar la interacción entre las resoluciones de las OI y la costumbre:

  1. La generalidad de la doctrina reconoce que la Declaración sobre los principios que rigen las relaciones de amistad y la cooperación entre los Estados, puede considerarse como declarativa de normas ya existentes de Derecho consuetudinario.

  2. La Declaración sobre los principios jurídicos que regulan la actividad de los Estados en el uso y exploración del Espacio Ultraterrestre, representaría un supuesto de resolución que cristaliza normas de Derecho internacional en vías de formación.

Junto a estas resoluciones declarativas o cristalizadoras de normas consuetudinarias tenemos aquellas resoluciones que, aun no dotadas de valor jurídico obligatorio, pretenden impulsar el desarrollo de la práctica estatal con el fin de configurar una futura norma consuetudinaria. Este tipo de resoluciones han encontrado un excelente campo de cultivo en el Derecho internacional del desarrollo y en el del Derecho internacional del medio ambiente.