Desarrollo del principio de prohibición del uso de la fuerza

Desarrollo del principio de prohibición del uso de la fuerza

Destacamos cuatro momentos:

  1. Convención Drago-Porter (1907)

    • El primer hito significativo en el desarrollo de la prohibición del uso de la fuerza en las relaciones internacionales fue la segunda convención adoptada por la Conferencia de la Paz celebrada en La Haya en 1907, relativa a la prohibición del uso de la fuerza para el cobro de deudas contractuales, conocida con el nombre de Convención Drago-Porter. Este Convenio establece el compromiso de no recurrir a la fuerza contra un país deudor, salvo que éste no acepte la solución del conflicto mediante el arbitraje.

  2. Pacto de la Sociedad de Naciones (1919)

    • No prohibía la guerra. En el Pacto hay un enfoque eminentemente procesal en el que, más que prohibir la guerra, se pretende impedir que llegue a producirse o, en todo caso, se retrase al máximo. Según el art. 12 del Pacto los miembros de la Sociedad se comprometen a resolver sus controversias por medios pacíficos (arbitraje, arreglo judicial o examen del Consejo) y, además, convienen “en que en ningún caso deberán recurrir a la guerra antes de que haya transcurrido un plazo de tres meses después de la sentencia de los árbitros o de la decisión judicial o del dictamen del Consejo”. En virtud de este plazo de tres meses, se ha dicho que el Pacto, más que prohibir la guerra, establecía una “moratoria de guerra”.

  3. Protocolo de Ginebra (1924)

    • Es un tratado que no llegó a entrar en vigor. Sin embargo, se trata de un texto importante en la evolución de las normas internacionales relativas al uso de la fuerza.

    • El Protocolo de Ginebra contiene disposiciones detalladas sobre el arreglo pacífico de las controversias internacionales. En el Preámbulo se califica la guerra de agresión como un “crimen internacional”. En el art. 2 se condena el recurso de la guerra y los Estados signatarios se obligan a no recurrir entre sí a la misma. Los únicos supuestos que, según el Protocolo de Ginebra, permitirían el recurso a la fuerza armada, serían los casos de legítima defensa y las acciones en el marco de la seguridad colectiva.

  4. Pacto general de París de renuncia a la guerra (Pacto Briand-Kellogg, 1928)

    • Constituye un paso decisivo en el desarrollo del principio de la prohibición del uso de la fuerza. Fue firmado en París en 1928. El Pacto es un tratado multilateral muy breve. En el art. 1 las Partes condenan recurrir a la guerra para el arreglo de las diferencias internacionales y renuncian a ella como instrumento de política nacional en sus relaciones mutuas. En el art. 2 se establece el compromiso de que las Partes resolverán sus controversias por medios pacíficos y en el art. 3 se regula lo relativo a su ratificación y se dice que el Pacto quedará abierto a las adhesiones de todas las demás Potencias del mundo el tiempo que sea necesario.

La prohibición del uso de la fuerza en la Carta de las Naciones Unidas

El art. 2.4 de la Carta de las Naciones Unidas consagra, con carácter general, el principio de la prohibición del uso de la fuerza. Esta norma tiene una formulación más completa que la prohibición contenida en el Pacto Briand-Kellogg porque, en primer lugar, no se refiere exclusivamente a la guerra sino al “uso de la fuerza” y porque, en segundo lugar, la prohibición comprende no sólo el uso de la fuerza, sino también la “amenaza” al uso de la fuerza.

La generalidad de la formulación del principio, al no precisar las modalidades de “fuerza” que se consideran prohibidas, ha planteado la cuestión de si cualquier uso de “fuerza” está prohibido o si la prohibición se refiere exclusivamente a la “fuerza armada”.

Según la interpretación de Kelsen, la Carta prohibiría cualquier tipo de medida de coerción como las medidas de carácter económico, la interrupción de comunicaciones e, incluso, las de carácter político, como la ruptura de relaciones diplomáticas. No obstante, se trata de una interpretación excesivamente amplia.

Para Jiménez de Aréchaga el término “fuerza” debe entenderse con la significación de “fuerza armada”. Esta interpretación es mucho más acertada, ya que así se deduce del contexto de la Carta.

En la actualización e interpretación de los principios contenidos en la Carta de las Naciones Unidas que realizó la “Declaración sobre los principios de Derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas” aneja a la Resolución 2625 (XXV) de la Asamblea General, adoptada el 24 de octubre de 1970, se consideran expresamente algunas modalidades del uso de la fuerza que se han extendido en las últimas décadas.

La Declaración incluye en la prohibición del uso de la fuerza la organización de bandas armadas.

En el asunto sobre las actividades militares y paramilitares en Nicaragua y en contra de Nicaragua, la Corte Internacional de Justicia consideró que el hecho de suministrar armas y entrenar a grupos armados de resistencia constituía un uso de la fuerza prohibido.

En la Declaración sobre los principios de Derecho internacional también se condena el apoyo a la guerra civil o al terrorismo.

La importancia del principio de la prohibición de la amenaza o el uso de la fuerza en el Derecho internacional contemporáneo hacen que se considere una norma imperativa del Derecho internacional general o norma de ius cogens. La Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas en su comentario al proyecto de artículos sobre el Derecho de los tratados, al referirse a las normas imperativas de Derecho internacional general o de ius cogens, decía que “las normas de la Carta por las que se prohíbe el uso de la fuerza constituyen por sí mismas un ejemplo patente de norma de derecho internacional que tiene carácter de ius cogens”.

El terrorismo internacional ha adquirido recientemente una dimensión mundial y ha dado lugar a actos que causan daños masivos a la población civil, lo que algún autor ha denominado “hiperterrorismo” y constituye una amenaza a la seguridad de los Estados tanto o más grave que la guerra en el pasado. Las nuevas manifestaciones del terrorismo tienen por objetivo atacar los centros del poder político y económico de la actual sociedad internacional globalizada y cuentan con el apoyo que determinados Estados prestan a sus actuaciones. Las nuevas tecnologías han puesto en manos de grupos reducidos un potencial de destrucción que antes sólo tenían los Estados. Por eso Joseph S. Nye ha calificado esta nueva modalidad del terrorismo como “la privatización de la guerra”. El principio de la prohibición del uso de la fuerza, tal como está recogido en la Carta de las Naciones Unidas, no ofrece una respuesta eficaz contra esta nueva amenaza. Aunque el orden jurídico internacional es evolutivo, por ahora no ha generado nuevas normas jurídicas que den respuesta a este nuevo fenómeno. La Carta de las Naciones Unidas continúa siendo el marco normativo con el que hay que valorar el uso de la fuerza en los tiempos actuales.

Excepciones al principio de prohibición del uso de la fuerza

A pesar de la generalidad con que está redactado el art. 2, núm. 4, la propia Carta de las Naciones Unidas, en otras disposiciones de la Carta se admite que, en determinadas ocasiones, se pueda recurrir a la fuerza armada. Los casos en que expresamente se prevé el uso de la fuerza son los siguientes:

  • El uso de la fuerza en legítima defensa (art. 51).

  • La “acción” mediante fuerzas armadas necesaria para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacional decidida por el Consejo de Seguridad (art. 42).

  • La acción contra Estados enemigos para reprimir el rebrote de hostilidades al fin de la Segunda Guerra Mundial (art. 107).

A los anteriores supuestos, en virtud de la práctica de la organización, habría que añadir los casos de “autorización” del uso de la fuerza por las Naciones Unidas.

El derecho de legítima defensa

En todos los sistemas jurídicos se admite que la defensa de la propia vida autoriza el ejercicio de la violencia contra el agresor. Los códigos penales incluyen la noción de legítima defensa como una causa eximente de responsabilidad penal. En Derecho internacional el desarrollo de la noción de legítima defensa ha sido paralelo a la consolidación del principio de la prohibición del uso de la fuerza, del cual constituye una excepción. Ni el Pacto de la Sociedad de Naciones, ni el Pacto Briand-Kellogg contemplaban la legítima defensa como una excepción en los casos de ataque armado o agresión, pero su silencio se debía a que su mención parecía innecesaria dado su reconocimiento universal.

Según el Derecho internacional consuetudinario la legítima defensa del Estado agredido debe ser una respuesta inmediata, necesaria y proporcional al ataque. El carácter inmediato de la respuesta, su necesidad y proporcionalidad son condiciones que han de apreciarse en función de las circunstancias del caso concreto. Las condiciones de inmediatez, necesidad y proporcionalidad fueron reconocidas en el siglo XIX a raíz del incidente del Caroline entre Estados Unidos y el Reino Unido.

La Carta de las Naciones Unidas, al consagrar el principio de la prohibición del uso de la fuerza, paralelamente incluye la excepción de que los Estados pueden recurrir a ella en legítima defensa. El artículo 51 establece que “Ninguna disposición de esta Carta menoscabará el derecho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado contra un Miembro de las Naciones Unidas (…)”. El artículo 51 de la Carta no pretende crear el derecho de legítima defensa, sino reconocer expresamente su existencia y su compatibilidad con el mecanismo de “acción” colectiva establecido en la Carta frente a los infractores. Si el derecho es inherente justifica la legítima defensa tanto de los Estados que son miembros de las Naciones Unidas como de aquellos que no lo son.

La legítima defensa a que hace referencia el art. 51 puede ser “individual o colectiva”. La legítima defensa colectiva puede entenderse como la respuesta colectiva ante un ataque armado de un Estado dirigido contra varios Estados o bien como la defensa por uno o más Estados de otro Estado víctima de un ataque armado, no porque los primeros hayan sido también agredidos, sino basada en el ínterés general de que se mantengan la paz y la seguridad internacionales. La Corte Internacional de Justicia, en el asunto sobre las actividades militares y paramilitares en Nicaragua y en contra de Nicaragua, consideró que en la legítima defensa colectiva debían darse dos condiciones:

  • Que el Estado en cuyo beneficio va a ejercerse el derecho de legítima defensa “declare que ha sido víctima de un ataque armado”.

  • Que el Estado que se considere víctima de un ataque armado solicite la ayuda de los demás.

El derecho de legítima defensa está reconocido en el art. 51 si existe un “ataque armado”.

La determinación de la noción de “ataque armado” es una cuestión clave. La sentencia en el asunto de las actividades militares y paramilitares en Nicaragua y en contra de Nicaragua señala que por “ataque armado” hay que entender “no sólo la acción de fuerzas armadas regulares de una parte a otra de una frontera internacional”, sino también el envío de bandas armadas, grupos irregulares o mercenarios.

El art. 51 de la Carta establece convencionalmente dos condiciones adicionales al ejercicio del derecho de legítima defensa que obligan a los Estados miembros de la organización:

  • El deber de informar al Consejo de Seguridad: “Las medidas tomadas por los Miembros en ejercicio del derecho de legítima defensa serán comunicadas inmediatamente al Consejo de Seguridad”.

  • Carácter provisional y subsidiario. Según la Carta, la legítima defensa tiene un cáracter provisional y subsidiario respecto a la acción del Consejo de Seguridad. Corresponde al Consejo de Seguridad decidir si se han adoptado “las medidas necesarias”.

En 1974 la Asamblea General adoptó la Resolución 3314, sobre la definición de la agresión. Esta disposición admite la legítima defensa anticipada, pues reconoce que en la actualidad, hay armas de largo alcance y han avanzado mucho las técnicas de detección, por lo que “el primer uso” de la fuerza no sea un acto de agresión. En este supuesto el uso de la fuerza sólo podría justificarse ante un ataque inminente. Parece preferible calificar esta reacción como legítima defensa anticipada y reservar la noción de legítima defensa preventiva para acciones ante amenazas menos inminentes. El Secretario General de las Naciones Unidas distingue entre las amenazas inminentes que están plenamente previstas en el art. 51, que salvaguarda el derecho inherente de los Estados soberanos a defenderse de un ataque armado, de las amenazas latentes, que no justifican un uso preventivo de la fuerza armada.

La acción coercitiva de las Naciones Unidas (art. 42)

El art. 24 de la Carta de las Naciones Unidas dice que los miembros de las Naciones Unidas confieren al Consejo de Seguridad la responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales. Por su parte, el art. 25, también señala que los miembros de las Naciones Unidas convienen en aceptar y cumplir las decisiones del Consejo de Seguridad.

Para ejercer esta responsabilidad el Consejo de Seguridad tiene potestad de investigar si una controversia puede poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.

El Consejo de Seguridad tiene también el poder de determinar la existencia de toda amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión y de recomendar o decidir las medidas que deberán adoptarse. Dichas medidas podrán ser medidas que no impliquen el uso de la fuerza (interrupción de relaciones económicas, comunicaciones o ruptura de relaciones diplomáticas) (art. 41) o medidas que impliquen una acción realizada “por medio de fuerzas aéreas, navales o terrestres” (art. 42). Estas acciones militares constituyen una excepción al principio de la prohibición del uso de la fuerza claramente establecida en la Carta y un mecanismo de seguridad colectiva diseñado para sancionar a cualquier Estado, miembro o no miembro, que viole dicho principio.

Para llevar a la práctica estos poderes del Consejo de Seguridad, la Carta prevé que los miembros, mediante convenios especiales, podrán a disposición del Consejo de Seguridad las fuerzas armadas que sean necesarias para el mantenimiento de la paz (art. 43). Sin embargo, la acción coercitiva prevista en el art. 42 de la Carta no llegó a aplicarse del modo previsto, debido a dos motivos: falta de conclusión de los convenios especiales y a la “guerra fría” entre Estados Unidos y la Unión Soviética en los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial.

Las medidas autorizadas por las Naciones Unidas

La Asamblea General en su Resolución 377 de 3 de noviembre de 1950, llamada “Unión pro paz” estableció que “si el Consejo de Seguridad, por falta de unanimidad entre sus miembros permanentes, deja de cumplir con su responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales en todo caso en que resulte haber una amenaza a la paz, un quebrantamiento de la paz o un acto de agresión, la Asamblea General examinará inmediatamente el asunto, con miras a dirigir a los miembros recomendaciones apropiadas para la adopción de medidas colectivas, inclusive (…)”.

La acción contra Estados enemigos (art. 107)

El art. 107 de la Carta dice que “Ninguna de las disposiciones de esta Carta (y, por tanto, el principio de prohibición del uso de la fuerza) invalidará o impedirá cualquier acción ejercida o autorizada como resultado de la Segunda Guerra Mundial con respecto a un Estado enemigo (…).

Esta disposición tiene su razón de ser en el hecho de que cuando se adoptó la Carta, la Segunda Guerra Mundial no había terminado porque la guerra seguía con el Japón y no podía excluirse que rebrotara algún foco de hostilidades en algún otro lugar. Actualmente, con el ingreso en las Naciones Unidas de Alemania y Japón como “Estados amantes de la paz”, hay que considerar el art. 107 como una disposición que, en virtud de la desuetudo o costumbre contraria a la norma, ha originado la abrogación en la práctica de esta excepción al principio de la prohibición del uso de la fuerza.

Supuestos discutidos de uso de la fuerza

El carácter general del principio de prohibición del uso de la fuerza contrasta con la realidad de la vida internacional posterior a la redacción de la Carta de las Naciones Unidas. Si bien se ha evitado una conflagración de carácter mundial, han sido muy numerosos los conflictos armados y las acciones estatales en las que se ha hecho uso de la fuerza armada. La doctrina trató de armonizar el principio de prohibición del uso de la fuerza con estos usos de la fuerza basándose en diversos argumentos.

Uno de ellos, frecuentemente invocado por los gobiernos, consiste en una concepción amplia de la legítima defensa que se considera justificada no sólo en caso de ataque armado. Así, se ha sostenido que en las Naciones Unidas se ha registrado una derrota de los artículos dedicados a la seguridad colectiva y del mismo art. 2 núm. 4 de la Carta, por el mucho más amplio y políticamente utilizable art. 51.

Otro de los argumentos ha consistido en considerar admisible el uso de la fuerza siempre que no vaya en contra de los términos establecidos en el propio art. 2, núm. 4, es decir, que no vaya contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado o en cualquier otra forma incompatible con los Propósitos de las Naciones Unidas. De acuerdo con este planteamiento se ha sostenido que si un Estado actúa sin comprometer la integridad territorial o la independencia política del Estado territorial, el empleo de la fuerza puede estar justificado o, si lo hace de una forma compatible con los Propósitos de las Naciones Unidas, también podría hacerlo.

El problema de la existencia de excepciones al principio general de la prohibición del uso de la fuerza se concreta en la demostración de la existencia de normas de derecho internacional general que autoricen su uso en supuestos concretos no previstos en la Carta de las Naciones Unidas. Con todo, algunos autores han defendido que puede considerarse que dichas excepciones existen en los siguientes supuestos:

El uso de la fuerza por los movimientos de liberación nacional

Se ha dicho que el uso de la fuerza por los pueblos a favor del ejercicio del derecho de libre determinación no puede ser considerado como atentatorio a la prohibición general de recurso a la fuerza, porque se halla legitimado, de un lado, por estar al servicio de un derecho general, inalienable, fundamental, reconocido y refrendado por la comunidad internacional y, de otro, porque el pueblo como tal actúa en legítima defensa. No obstante, es muy dudoso que terceros Estados puedan hacer uso de la fuerza interviniendo en estos conflictos a favor de los movimientos de liberación en una especie de legítima defensa colectiva, aunque puedan apoyar dichos movimientos desde un punto de vista político y económico “de conformidad con los propósitos y principios de la Carta”, como dice la Resolución 2625 (XXV).

Las intervenciones de carácter humanitario y la responsabilidad de proteger

La ampliación de sus funciones por el Consejo de Seguridad en los casos de las decisiones adoptadas con relación a Irak, Somalia, Ruanda, etc. ha enmarcado la ayuda humanitaria en operaciones decididas según el Capítulo VII de la Carta. Ha de quedar claro que este pretendido derecho o deber no corresponde a los Estados considerados individualmente, sino, en todo caso, a la comunidad internacional de los Estados en su conjunto.

Por el contrario no pueden estimarse conformes al Derecho internacional actual las operaciones militares iniciadas por las fuerzas de la OTAN en marzo de 1999 en el territorio de la antigua Yugoslavia, sin el apoyo de una resolución del Consejo de Seguridad basada en el Capítulo VII de la Carta. Aunque pueda ser legítimo en el plano moral el uso de la fuerza en los casos de violaciones graves y masivas de los derechos humanos, no se puede justificar de acuerdo con la legalidad internacional vigente. Sin embargo, algunos autores consideran que se está produciendo una evolución en el Derecho internacional y el caso de Kosovo podría ser un precedente importante en el origen de una nueva excepción al principio de la prohibición del uso de la fuerza. Esta nueva doctrina considera que en determinados casos cabría la adopción de contramedidas que implicaran el uso de la fuerza, pero exige, sin embargo, que se den determinadas condiciones:

  • Ha de existir una situación de violación muy grave, masiva y reiterada de los derechos humanos fundamentales.

  • El Consejo de Seguridad ha de haber conminado repetidamente al fin de dicha situación sin resultados.

  • Han de haberse demostrado inútiles todos los intentos de solución diplomática del conflicto.

  • El empleo de la fuerza ha de realizarlo un conjunto de Estados, no sólo uno.

  • La mayoría de los miembros de las Naciones Unidas no se ha de oponer al uso de la fuerza para poner fin a la situación.

La protección de los ciudadanos y de los intereses nacionales

En la práctica internacional anterior a la Carta eran frecuentes las intervenciones militares de las principales potencias, justificadas por la protección de sus ciudadanos y de sus intereses económicos amenazados por la actuación de gobiernos extranjeros, xenófobos o incapaces de garantizar una mínima seguridad a la población. Sin embargo, estando en vigor la Carta de las Naciones Unidas, la Corte Internacional de Justicia, en el asunto del Estrecho de Corfú, marcó claramente la diferencia con el pasado. No obstante, en algunos casos concretos, cuando la intervención se produce para salvar vidas humanas en situación de peligro, parece moralmente estar justificada una acción de fuerza limitada a conseguir su liberación.

La represalias ante usos de la fuerza que no sean un “ataque armado”

El art. 2, núm. 4, de la Carta prohíbe el uso de la fuerza en términos generales, que no se corresponde con el art. 51, que restringe el derecho de legítima defensa al supuesto de que exista “un ataque armado”. Por tanto, no pueden responder mediante la fuerza aquellos Estados que sean víctimas de acciones mediante el uso de la fuerza de otros Estados si dichas acciones no pueden ser calificadas de “ataque armado”. En el asunto de las actividades militares y paramilitares en Nicaragua y en contra de Nicaragua, la Corte Internacional de Justicia pareció compartir esta conclusión al decir que “en el derecho internacional actualmente vigente (…) los Estados no tienen ningún derecho de respuesta armada “colectiva” a actos que no lleguen a constituir un ataque armado”. Admitido esto, se plantea el problema de si en estos casos los Estados tienen un derecho individual de ejercer represalias armadas ante esos “usos menores” de la fuerza.

Nuestra conclusión

Con el derecho de legítima defensa regulado en el art. 51 (restringido al supuesto de que exista un ataque armado) y en ausencia de otras excepciones al art. 2, núm. 4, que permitan el uso de la fuerza individualmente por los Estados, está prohibido el uso de la fuerza para hacer efectivo un derecho propio o para acabar con la conducta contraria a derecho de otro Estado. No obstante, esto no supone que el derecho internacional deje inermes a los Estados, los cuales pueden recurrir en estos casos a medidas de carácter diplomático, político o económico ante los Estados que infrinjan el principio de prohibición del uso de la fuerza mediante acciones que no lleguen a constituir un ataque armado.