Concepto y caracteres de las Organizaciones Internacionales

Concepto y caracteres de las Organizaciones Internacionales

La definición de las OI se enfrenta con una dificultad previa, que es la representada por las considerables diferencias de estructura, objeto y competencias que existen entre ellas y el hecho de constituir un fenómeno en constante evolución. Ello explica el que la generalidad de la doctrina se incline por ofrecer nociones globales de las mismas, sustentadas en la enumeración de los rasgos esenciales que las caracterizan y susceptibles, por tanto, de adaptarse a la generalidad de las OI.

Situándonos dentro de esta perspectiva, podemos definir las Organizaciones internacionales como unas asociaciones voluntarias de Estados establecidas por acuerdo internacional, dotadas de órganos permanentes, propios e independientes, encargados de gestionar unos intereses colectivos y capaces de expresar una voluntad jurídicamente distinta de la de sus miembros.

La noción propuesta menciona los cuatro elementos que, a nuestro entender, permiten diferenciar las Organizaciones internacionales de otras entidades afines. Estos caracteres esenciales son: una composición esencialmente interestatal, una base jurídica generalmente convencional, una estructura orgánica permanente e independiente y una autonomía jurídica.

Composición esencialmente interestatal

Las OI tienen una composición esencialmente interestatal, esto es, están constituidas casi exclusivamente por Estados soberanos, lo que permite distinguirlas de otras entidades internacionales. Ahora bien, la práctica ofrece, cada vez más, ejemplos de Organizaciones que se abren a la participación de sujetos no estatales. De este modo nos encontramos con supuestos de Organizaciones que permiten la participación en las mismas a otras Organizaciones internacionales, incluso como miembros de pleno derecho o la de ciertos territorios dependientes que no han accedido a la independencia, pero que poseen unos servicios competentes que les permiten hacer frente a las obligaciones derivadas de tal pertenencia.

Base jurídica convencional

Las OI son sujetos de derecho derivados o secundarios, es decir, deben su existencia a un acto jurídico previo y exterior a la Organización. Lo usual es que este acto jurídico creador adopte la forma de un tratado multilateral negociado en el marco de una conferencia intergubernamental, por lo que estará sujeto a las normas propias del Derecho de los tratados, aunque posee una naturaleza particular que lo diferencia de los tratados multilaterales ordinarios. Este acto jurídico creador va a estar destinado a llegar a ser la constitución, esto es, el acto de fundación de la Organización, al que ésta se une a lo largo de su existencia. Se trata de un acto jurídico que posee, a la vez, un carácter convencional e institucional.

El acuerdo creador de la Organización frecuentemente adoptará una forma solemne e incluso se le dará una denominación especial para marcar su trascendencia (Carta, Pacto, Constitución, Estatuto, Acto Constitutivo). No obstante, puede ocurrir que el acto creador tenga otra forma, por ejemplo, la de una resolución de una conferencia internacional o la de una solemne declaración. En estos casos estaremos ante acuerdos internacionales en forma simplificada. Cabe también mencionar el supuesto excepcional de que la Organización sea creada por órganos estatales que no comprometen a los Estados en el plano internacional, pero que luego dará lugar a una práctica concordante de los gobiernos revelando una voluntad convencional.

El establecimiento de las OI a través de tratados internacionales es un rasgo que permite distinguirlas de otras estructuras institucionales:

  • En primer lugar, de ciertos organismos subsidiarios autónomos fruto de resoluciones de órganos de Organizaciones internacionales preexistentes.

  • En segundo lugar y, sobre todo, este dato constituye el criterio diferenciador esencial, entre las OI cuya base jurídica es un acuerdo internacional y las OI no gubernamentales (ONG) en las que la base jurídica está constituida por un acto de derecho interno. Las ONG (que constituyen uno de los actores más relevantes en la escena internacional contemporánea) a diferencia de las OI, están constituidas por asociaciones, fundaciones e instituciones privadas, fruto de la iniciativa privada o mixta con exclusión de todo acuerdo intergubernamental, constituidas de manera duradera, espontánea y libre por personas privadas o públicas, físicas o jurídicas de diferentes nacionalidades que, expresando una solidaridad transnacional, persiguen sin espíritu de lucro un objetivo de interés internacional y han sido creadas de conformidad con el derecho interno de un Estado.

Estructura orgánica permanente e independiente

Toda Organización internacional posee una estructura institucional conformada por diversos órganos permanentes. Esta permanencia no tiene por qué darse en todos y cada uno de ellos, basta con que se dé en los órganos administrativos que permiten el funcionamiento continuo de la Organización, mientras que los restantes pueden simplemente reunirse periódicamente. Esta permanencia puede aparecer destacada expresa o tácitamente en el propio tratado constitutivo de la Organización.

La permanencia de la estructura institucional permite distinguir las OI de las Conferencias internacionales, aunque a veces algunas de estas Conferencias, por su duración, importancia de su secretariado y modalidad de adopción de las decisiones, van a desdibujar esta distinción, como ilustra claramente la III Conferencia de NU sobre el Derecho del mar, que se prolongó durante nueve años.

Estos órganos, que son distintos e independientes de los que poseen los Estados miembros, están encargados de gestionar los intereses colectivos, para los que se les dotará de los medios necesarios, bien de forma expresa, bien de manera implícita. Ahora bien, a causa de la variedad de OI no es posible hablar de una estructura institucional típica adaptable a cualquier Organización.

No obstante, sí se puede observar la existencia de estructuras de base similares apoyadas en un esquema tripartito: una asamblea plenaria en la que participan todos los Estados miembros, una institución de composición restringida que asegura el gobierno de la Organización y un secretariado encargado de la administración. Los dos primeros órganos suelen estar formados por representantes de los gobiernos mientras que el tercero está integrado por funcionarios internacionales.

Autonomía jurídica

Las OI se caracterizan, finalmente, por poseer una personalidad jurídica distinta de la de sus Estados miembros, necesaria para el cumplimiento de los fines para las que fueron creadas.

Aunque la acción de las OI se ve influida por la presencia en su seno de sus Estados miembros, son capaces de elaborar y manifestar una voluntad autónoma en los ámbitos en los que gozan de competencias; de manera que, cualquiera que sea el órgano que adopte la decisión, ésta se imputará a la Organización y no a sus Estados miembros individual o colectivamente considerados.

Por tanto, se reconoce a las OI la capacidad de ser titulares de derechos y obligaciones.

Ahora bien, dado el carácter particular de cada OI y su naturaleza funcional, para poder deducir en cada caso concreto el alcance de su personalidad jurídica, habrá que examinar las reglas de la Organización de la que se trate, esto es, su instrumento constitutivo, sus decisiones y resoluciones adoptadas de conformidad con éste y su práctica establecida.

Clases de Organizaciones Internacionales

El mundo de las Organizaciones internacionales es extremadamente fragmentado y heterogéneo. Existen numerosas categorías de Organizaciones y éstas, a su vez, no constituyen compartimientos estancos y excluyentes, ya que están sujetas a la evolución incesante que conoce este fenómeno asociativo. De ahí la dificultad, pero, al mismo tiempo, la necesidad de elaborar una clasificación de las mismas.

Los criterios que utiliza la doctrina a la hora de clasificar las OI son muy variados, pero nosotros nos hemos fijado en tres: sus fines, su composición y sus competencias.

Por sus fines

Las Organizaciones internacionales son creadas bajo la presión de unas necesidades y para la consecución de unos fines. Estos fines permiten distinguir entre aquellas Organizaciones que persiguen unos fines generales (las menos) y aquellas otras que se proponen unos fines específicos o particulares (las más).

Organizaciones de fines generales

Son aquellas cuyas actividades no están circunscritas a un ámbito concreto de cooperación, sino que pueden abarcar todas aquellas materias que estimen útiles. Distinguimos dos grupos:

  1. Sin ninguna limitación explícita. Éste sería el caso, por ejemplo, de la ONU.

  2. Con exclusión expresa de un sector de actividades predeterminado como ocurre respecto de las cuestiones de defensa en el Consejo de Europa. Manifestaciones de esta categoría de Organizaciones las encontramos tanto en la esfera universal (ONU) como a escala regional (Consejo de Europa).

Organizaciones de fines específicos

La mayor parte de las Organizaciones internacionales han sido creadas para el cumplimiento de unos fines específicos, por lo que, en principio, van a desarrollar sus actividades dentro de unos ámbitos bien definidos. Ahora bien, durante la existencia de una Organización su actividad puede abarcar más de una finalidad, por lo que a la hora de clasificarlas habrá que acudir a aquel de sus fines que aparezca como primordial. En atención a ello cabe distinguir entre:

Organizaciones de cooperación preferentemente militar o de seguridad. Se proponen unos fines de defensa y ayuda mutua en caso de agresión. Los ejemplos actuales más sobresalientes son la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y la Unión Europea Occidental (UEO).

Organizaciones de cooperación preferentemente económica. Se trata de la categoría de Organizaciones más numerosa en el momento presente. Algunas de ellas tienen unos objetivos financieros, como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo; otras tienden al desarrollo de las relaciones comerciales, como la OMC; otras se proponen unos objetivos económicos. Finalmente existen otras entidades que persiguen organizar toda el área económica sobre la que operan (por ejemplo, MERCOSUR).

Organizaciones de cooperación social, cultural y humanitaria. Su finalidad es la protección del individuo o de las colectividades en diversos aspectos (OIT, UNESCO, OMS).

Organizaciones de cooperación técnica y científica. Los avances en las comunicaciones internacionales han motivado la creación de numerosas Organizaciones destinadas a canalizar la cooperación de los Estados en sectores tan diversos como el correo, las telecomunicaciones, las comunicaciones marítimas, aéreas, ferroviarias o la actividad científica.

Por su composición

La forma en que está compuesta una Organización internacional es un criterio diferenciador que permite distinguir entre las Organizaciones que tienen una vocación universal, puesto que están abiertas a la participación potencial de todos los Estados de la tierra y las Organizaciones que tienen un carácter regional o restringido, al estar la participación en las mismas reservado a un número limitado de Estados que reúnan determinadas condiciones preestablecidas de naturaleza geográfica, económica, política, etc. En esta clasificación se refleja, además, la existencia de las dos tendencias que desde siempre vienen agitando la Sociedad internacional: una, hacia la realización de la unidad de la misma y, por tanto, hacia el universalismo; otra, consagrando la heterogeneidad del mundo y, consiguientemente, hacia el regionalismo.

Organizaciones de vocación universal

A esta categoría pertenecen las Organizaciones del Sistema de las NU, bien por haber llegado a esta situación de facto, como en el caso de las ONU, bien por haberse inspirado en el principio de la inclusión y estar abiertas a todos los Estados, como ocurre con la mayoría de los Organismos especializados de las NU y con otros Organismos vinculados a la misma, aunque a veces, por circunstancias políticas o tecnológicas, algunas de estas Organizaciones y organismos especializados no alcancen una completa universalidad.

Organizaciones de carácter regional

Dentro de esta categoría agrupamos aquellas Organizaciones que están restringidas a un número limitado de Estados, entre los que existen unas determinadas afinidades objetivas (contigüedad geográfica) y/o subjetivas (similitudes económicas, políticas, religiosas, etc). En estos supuestos, el criterio geográfico es uno de los criterios que explican el nacimiento de dichas Organizaciones, pero, en todo caso, y por oposición al universalismo, en todas y cada una de ellas se produce un fenómeno de regionalización sustentado en unas escalas geográficas variables: intercontinentales, continentales, interregionales, regionales o subregionales.

Las Organizaciones regionales, a pesar de su diversidad, ofrecen los siguientes rasgos comunes:

  • Área geográficamente limitada

    • En comparación con las Organizaciones universales, e independientemente de la vecindad geográfica de sus Estados miembros, van a ocupar siempre un área geográficamente limitada.

  • Especificidad

    • Constituyen comunidades de intereses restringidos a un número determinado de Estados, caracterizados por afinidades comunes de diversa índole. Ello permite la formación de un Derecho particular homogéneo que, en ciertos casos, alcanza una alta cota de especificidad, como sucede con el Derecho Comunitario en el ámbito de la Unión Europea.

  • Coordinación y subordinación

    • Sus tratados constitutivos establecen la coordinación o subordinación, según los casos, de estas Organizaciones a las N.U., al tiempo que la Carta de las N.U. contempla también estas relaciones. No obstante, y a pesar de estas disposiciones, la coordinación entre ambas categorías de Organizaciones no siempre es satisfactoria, surgiendo frecuentes situaciones de competencia y conflicto entre ellas.

Por sus competencias

El reparto de competencias entre la Organización y sus miembros es un criterio que nos permite distinguir entre dos tipos de organizaciones:

  1. Aquellas Organizaciones internacionales a las que sus Estados miembros no han cedido competencias soberanas (las más numerosas) y que se proponen simplemente instituir una cooperación entre los mismos y coordinar sus actividades con vistas a la satisfacción de unos intereses comunes.

  2. Aquellas otras Organizaciones en las que se produce una transferencia real de competencias soberanas (excepcionales), aceptando sus Estados miembros limitar sus competencias, sometiéndose de este modo a una autoridad exterior a los mismos. De este modo, se crean unas OI que tienden hacia la integración o la unificación de sus Estados miembros en aquellos ámbitos en los que se les haya transferido competencias.

Organizaciones de cooperación o de coordinación

La mayor parte de las OI desarrollan funciones de cooperación, mediante la realización de unas acciones coordinadas entre sus miembros con el fin de alcanzar unos objetivos colectivos. Constituyen la vía clásica, respetuosa de la soberanía de sus Estados miembros y en ellas se trasvasa la técnica de la negociación y de la adopción de decisiones por unanimidad a unos órganos comunes y permanentes. La cooperación es estrictamente interestatal, en el sentido de que las decisiones de la Organización se dirigen a sus Estados miembros; esto es, no son aplicables en sus territorios sin su autorización y mediación.

Organizaciones de integración o de unificación

Han surgido recientemente en la escena internacional unas OI que pretenden la integración o la unificación de sus Estados miembros. En ellas se opera una cesión de competencias de los Estados miembros a los órganos comunes. Nos encontramos ante unas Organizaciones que se sitúan entre las OI clásicas y las estructuras federales. La distribución de competencias que se opera en su seno es tan profunda que no pueden equipararse absolutamente a las Organizaciones tradicionales, mientras que la retención de determinados poderes soberanos por sus Estados miembros impiden también que puedan ser calificadas de Estados federales. Se produce en ellas una verdadera transferencia de competencias soberanas a favor de sus instituciones, lo que se plasma:

  • En su ámbito de atribución que afecta a materias tradicionalmente reservadas al Estado, teniendo además estas atribuciones un carácter evolutivo.

  • En las funciones que va a ejercer, que cubren la gama de las funciones estatales (ejecutiva, legislativa y judicial).

  • En la posibilidad de adoptar decisiones de carácter general, obligatorias y directamente aplicables en cada Estado miembro.

  • En la existencia de una real independencia orgánica respecto de los gobiernos nacionales, pues la mayoría de las instituciones están compuestas por personalidades independientes como ejemplifican la Comisión y el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, o reúnen representantes de los pueblos elegidos directamente por sufragio universal (es el caso del Parlamento europeo de la UE).

  • En la existencia de una gran autonomía, en lo que se refiere a tres ámbitos:

    1. Su orden jurídico;

    2. Su independencia financiera;

    3. La posibilidad de participar en su propio nombre en las relaciones internacionales.

La distinción que acabamos de efectuar, y que se sustenta en la transferencia de competencias estatales a la Organización, no siempre es perfectamente nítida. De ahí que se encuentren Organizaciones que siendo claramente de cooperación, incorporan elementos supranacionales, mientras que otras veces ocurre que en Organizaciones de integración y por razones de coyuntura política, persisten elementos de interestatalidad.

La participación en las Organizaciones Internacionales

La participación en una Organización internacional es voluntaria o libre, en el sentido de que no existe en Derecho internacional norma alguna que obligue a un sujeto a adherirse a una determinada Organización, como tampoco existe un derecho a participar en la misma.

Esta discrecionalidad que inspira la participación en las Organizaciones internacionales resulta patente respecto de sus Estados fundadores, quienes voluntariamente negocian el tratado que les dará vida y si lo desean se convierten en miembros de las mismas, lo que no siempre ocurre. Por lo que se refiere a la adhesión de nuevos Estados, esta participación también será voluntaria, aunque sometida a las reglas de admisión establecidas por cada Organización en concreto.

Si la participación en una Organización es voluntaria, su terminación, en cambio, no siempre va a serlo. Así, junto a la retirada voluntaria, los tratados constitutivos de las Organizaciones o la práctica desarrollada por las mismas, ofrecen ejemplos de terminaciones impuestas, esto es, de exclusión.

La participación en una Organización puede efectuarse a través de diversas modalidades, a las que se atribuirá un régimen jurídico diferente. De este modo, la generalidad de reglas de las Organizaciones prevén, junto a una participación plena, que es la que corresponde a los miembros de pleno derecho u ordinario, una participación restringida, propia a la condición de asociado o de observador.

A ambos tipos de participación podrán tener acceso no sólo los Estados, sino también otras entidades no estatales. Si bien es cierto que la mayoría de las Organizaciones son intergubernamentales, esto es, compuestas por Estados, no menos cierto es que la práctica internacional ofrece ejemplos en que la cualidad de miembro de pleno derecho ha sido conferida a otros sujetos internacionales. Por ejemplo, la Comunidad Europea es miembro de pleno derecho de diversas organizaciones internacionales.

La participación plena

La participación plena es la que corresponde a los miembros de pleno derecho u ordinarios de una Organización internacional, a los que se aplica el conjunto de derechos y deberes que según las reglas de la Organización derivan de la condición de miembro.

Adquisición de la condición de miembro

Principales supuestos

Primer supuesto. La de los Estados fundadores de la Organización que participaron en la negociación de su tratado constitutivo o fueron invitados inicialmente a adherirse al mismo. En este caso, la adquisición de la condición de miembro es prácticamente automática, puesto que se produce desde el momento en que dicho tratado entra en vigor y ha sido ratificado por ellos. Estaremos ante los denominados miembros originarios, a los que los estatutos fundacionales de algunas Organizaciones mencionan expresamente, atribuyéndoles en ciertos casos determinados privilegios.

Segundo supuesto. La representada por la admisión con posterioridad a la creación de la Organización, en cuyo caso la adquisición de la condición de miembro dependerá de las normas previstas al efecto por las reglas de la Organización. No obstante, en todo caso, presentará la diferencia de que en el proceso de admisión generalmente intervendrán también las instituciones de las Organización, por lo que dicha adquisición exigirá el concurso de dos voluntades: la del Estado que presenta su candidatura y la de la Organización que la acepta.

En la inmensa mayoría de las Organizaciones internacionales la cualidad de miembro de pleno derecho está reservada a los Estados soberanos, correspondiendo a los órganos competentes de la Organización apreciar si la entidad que solicita la adhesión merece tal calificación, o en términos más correctos, si es apta para beneficiarse de los derechos y para cumplir las obligaciones que resultan de la participación en la Organización.

Condiciones de fondo y procedimientos de control

Las condiciones de fondo exigidas a los candidatos dependen de cada Organización en concreto y obedecen a una pluralidad de factores: vocación universal o regional de la organización, fines generales o particulares que persigue, método de cooperación que organiza.

Las condiciones de fondo son muy diversas y reflejan el particularismo de los objetivos que persigue cada Organización. Así, en algunos casos, pueden ser puramente funcionales; otras veces estas condiciones van a ser estrictamente geográficas; en otros casos las condiciones son de tipo religioso o una combinación de diversas condiciones: étnico-religiosa, político-funcionales, geopolíticas. El examen de estas condiciones va a efectuarse en el marco de unos procedimientos diferentes según las Organizaciones de que se traten.

Derechos y obligaciones

El principio que rige la situación de los Estados miembros en la Organización es el de la igualdad de derechos y obligaciones, tanto se trate de Estados miembros originarios o miembros admitidos con posterioridad. Ahora bien, si éste es el principio, lo cierto es que conoce diversas derogaciones que pueden estar previstas en los Estatutos de las Organizaciones o sugir de la práctica. En este sentido, en algunas OI se conceden unos derechos y obligaciones especiales a ciertos miembros. Esta discriminación puede tener un origen financiero-económico.

Los derechos y obligaciones derivados de la condición de miembro variarán de una a otra Organización, pero en general van a consistir en el derecho a participar en las instituciones de la Organización y en la adopción de decisiones.

La pérdida de la condición de miembro

La condición de miembro de una Organización internacional puede perderse voluntariamente (retirada) o no (exclusión). En el primer caso estaremos ante una manifestación del principio de libertad que inspira la participación en las Organizaciones y en el segundo supuesto nos encontraremos frente al ejemplo más grave de sanción social que puede provocar el incumplimiento por parte de un miembro de las obligaciones fundamentales derivadas de su pertenencia a la Organización.

Retirada

La participación en una Organización internacional es voluntaria, por lo que no se puede exigir de un Estado miembro que permanezca en la misma contra su voluntad. La retirada constituye un derecho inherente a la condición de miembro, que equivale a la denuncia unilateral del tratado constitutivo de la Organización, por lo que su ejercicio habrá de respetar las normas relativas al Derecho de los tratados. Según estas normas, la retirada podrá tener lugar:

  • Conforme a las disposiciones del tratado.

  • Por consentimiento de todas las partes en el mismo.

  • Cuando, en ausencia de disposiciones al respecto, conste que ésta fue la intención de las partes o se infiere de la naturaleza del tratado.

Ausencia de participación en algunas actividades de la Organización

A veces un Estado miembro prefiere, en vez de elegir la solución extrema de retirarse de la Organización, la de no participar en algunas de sus actividades, manteniendo intactos los restantes derechos y obligaciones derivados de su condición de miembro.

La exclusión

La pérdida de la condición de miembro puede ser impuesta contra la voluntad del Estado, pudiendo tener un carácter temporal, en cuyo caso estaríamos ante un supuesto de suspensión, o puede ser definitiva, significando la exclusión del citado miembro de la Organización. En ambos casos estaremos ante una sanción por violación de ciertas obligaciones y principios considerados como esenciales para la existencia de la Organización. Estas sanciones pueden estar previstas en los tratados fundacionales de las Organizaciones, aunque también la exclusión puede producirse a pesar del silencio del tratado fundacional al respecto.

Son más frecuentes las disposiciones de los instrumentos constitutivos que prevén la suspensión de algunos derechos y privilegios inherentes a la condición de miembro, como consecuencia del incumplimiento de ciertas normas de la Organización o de sus obligaciones financieras. No siempre es fácil la aplicación de estas disposiciones, sobre todo cuando el Estado a sancionar es una gran potencia.

La participación restringida

Junto a la participación como miembro ordinario, la mayoría de las Organizaciones prevén estatutariamente o han desarrollado empíricamente distintas formas de participación limitada en las mismas. Estas situaciones varían de una a otra Organización y son calificadas de distinta forma. De este modo se habla de miembros asociados, parciales, afiliados, del estatuto del observador, del estatuto consultivo, etc. Sin embargo, todas ellas tienen en común no conceder la plenitud de derecho y deberes derivados de la condición de miembro de pleno derecho y, al mismo tiempo, permitir, en mayor o menor medida, intervenir en las actividades de la Organización.

El estatuto de miembro asociado

A través del estatuto de miembro asociado las Organizaciones internacionales tratan de resolver la participación en sus actividades de determinados sujetos que no pueden o no desean ser partes del tratado constitutivo de la Organización, esto es, miembros de pleno derecho de la misma. Tras esta denominación se esconde una rica variedad de situaciones que, en general, plasman la voluntad de apertura de la Organización a la Sociedad internacional.

El estatuto de observador

Algunas Organizaciones internacionales conceden a los representantes de ciertos Estados, Organizaciones internacionales, Movimientos de Liberación Nacional, territorios dependientes, etc., la posibilidad de participar en las reuniones y trabajos de sus instituciones o de algunas de éstas. En ocasiones el citado estatuto constituye la antesala de la adhesión plena de un Estado que, por diversas razones, no puede gozar de esta condición.

Esta posibilidad puede estar contemplada en el tratado fundacional de la Organización, en los reglamentos internos de sus órganos; otras veces, en cambio, se deriva de la práctica de la Organización.

Los órganos de las Organizaciones Internacionales

Los Estados, al crear una Organización internacional, la dotan de unos órganos propios, permanentes e independientes, destinados a ejercer sus funciones con vistas a la realización de unos objetivos de interés común. Dichos órganos conforman su estructura institucional y van a representar la continuidad y estabilidad de la Organización, al tiempo que reflejan su independencia respecto de los Estados miembros.

No existe una estructura institucional común a todas las Organizaciones. Ésta será más o menos compleja, más o menos perfeccionada, según sea la composición, fines y competencias de cada una de ellas. Además, el organigrama de una Organización no es algo estático, sino que se ve sometido al dinamismo propio del fenómeno en el que se aplica. De ahí la relativa frecuencia con la que se producen modificaciones en la estructura institucional, que tratan de adaptarla a las nuevas circunstancias internacionales.

La estabilidad y permanencia que caracteriza a las Organizaciones internacionales es posible gracias a la existencia en cada una de ellas de una estructura orgánica, más o menos compleja, adaptada a las funciones y objetivos que les han marcado sus Estados fundadores. En ella se forja la voluntad de la Organización y se refleja el grado de independencia que ha alcanzado respecto de sus miembros. Esta estructura orgánica aparece definida en el tratado constitutivo de la Organización, pero dado el carácter dinámico de la misma es frecuente que se desarrolle y complete con otros órganos creados posteriormente. Ello explica la existencia de una rica variedad de órganos, fruto en último término de la libertad de autoorganizarse de cada Organización en concreto, lo que dificulta sobremanera toda tarea de clasificación general de los mismos.

Modalidades de creación de los órganos

Por regla general los órganos de una Organización internacional son creados directamente por el propio tratado fundacional de la misma. Estos instrumentos constitutivos suelen contener unas disposiciones donde se indican, con mayor o menor detalle, cuáles son sus órganos y qué funciones desempeñan, aspecto este último que suele desarrollarse en unos protocolos anejos al tratado fundacional, donde se establece el estatuto de la institución de la que se trate, la que, a su vez, elabora normalmente un reglamento interno relativo a su funcionamiento.

Ahora bien, esta estructura institucional inicial u originaria puede resultar insuficiente para hacer frente a las exigencias que van surgiendo derivadas del funcionamiento en la práctica de la Organización, haciéndose necesario el establecimiento de nuevos órganos.

La decisión de crear estos nuevos órganos puede ser tomada por los órganos preexistentes de la Organización a través de un acto de derecho derivado, o puede ser adoptada por los Estados miembros de la misma mediante un acuerdo internacional que complementa el tratado constitutivo de la Organización.

Creación de órganos por los órganos preexistentes de la Organización a través de un acto de derecho derivado. El órgano creado va a ser un órgano subsidiario respecto del órgano que lo crea (órgano principal), que va a atribuirle alguna de las competencias que posee de conformidad con las reglas de la Organización de que se trate. Esta naturaleza subsidiaria no significa que el nuevo órgano sea un órgano subalterno o secundario respecto del órgano que lo crea, puesto que en muchos casos adquiere una real autonomía, ejerciendo funciones muy importantes y llegando a imponer en determinados casos sus decisiones al órgano que lo creó.

Creación de órganos por los Estados miembros de la Organización a través de un acuerdo internacional. En este supuesto los Estados miembros, con la finalidad de poder realizar una nueva función que estiman de interés colectivo o para el desarrollo de una función ya existente, van a crear una institución determinada, a la que van a vincular a la Organización.

Puede ocurrir también que los Estados miembros, por medio de un tratado posterior, introduzcan cambios en los órganos constitucionales de la Organización ya establecidos.

Clases de órganos

Órganos deliberantes

En cada Organización hay un órgano en el que pueden estar presentes todos los miembros de la misma. Se trata de un foro donde todos y cada uno de ellos pueden informarse y opinar sobre las actividades de la Organización. Este órgano de naturaleza plenaria es el encargado de definir la orientación de la Organización, aprobar su presupuesto y gestión financiera y, en la colaboración con otros órganos, decidir sobre la admisión, suspensión y exclusión de los miembros.

Su composición es generalmente intergubernamental, esto es, está formado por delegados de los gobiernos de los Estados miembros, aunque a veces hay excepciones. Su funcionamiento suele inspirarse en el principio de la igualdad de todos los miembros, aunque también con notables excepciones debido a la ponderación de los votos en algunas Organizaciones. Su denominación es muy variada (Asamblea General de la ONU; Consejo de Ministros y Comisión en la UE…)

El carácter plenario de este órgano provoca una serie de consecuencias sobre su funcionamiento:

  • En primer lugar, en las Organizaciones universales, el número de miembros hará que las reuniones de dichos órganos sean costosas y no muy eficaces. De ahí la escasa frecuencia de las mismas, que pueden tener una periodicidad anual, bienal, trienal, cuatrienal e incluso quinquenal. Esta situación también explica que los órganos deliberantes de las Organizaciones regionales de ámbito continental no se reúnan frecuentemente. Junto a estas sesiones ordinarias, son convocadas sesiones extraordinarias para debatir problemas concretos (como el del desarrollo o del medio ambiente) o porque el funcionamiento de la Organización a ojos de la mayoría de sus miembros así lo exige.

  • En cambio, en las Organizaciones más restringidas, como es el caso de la Unión Europea, los órganos deliberantes se reúnen muy frecuentemente. Así, el Consejo de Ministros prácticamente cada semana y la Comisión de modo permanente con reuniones periódicas de los Comisarios.

Las delegaciones de los Estados miembros en estos órganos pueden alcanzar diferentes niveles de representatividad, puesto que incluso pueden estar presididas por el Jefe del Estado o Presidente del gobierno de que se trate, como sucede, por ejemplo, con ocasión de la sesión inaugural de la Asamblea General de las N.U. o en el Consejo Europeo de la U.E.

La ausencia de continuidad que caracteriza la actividad de estos órganos explica que se apoyen en unas comisiones, comités o grupos de trabajo, de nivel inferior y de composición también plenaria, pero cuyas delegaciones están formadas por funcionarios de un rango menos elevado o por expertos nombrados por los distintos países. En ellas se prepararán las políticas generales o las decisiones que luego habrán de adoptar los órganos deliberantes en cada sesión, bien independientemente o en colaboración con los denominados órganos de decisión.

Órganos de decisión

Todas las Organizaciones internacionales deben contar con uno o varios órganos capaces de tomar las decisiones indispensables para su funcionamiento. En las Organizaciones regionales estos órganos suelen coincidir con los órganos de deliberación y tiene por tanto una composición plenaria. Así ocurre, por ejemplo, con el Consejo de Europa. En cambio, en las Organizaciones universales el elevado número de sus miembros exige que esta actividad sea llevada a cabo por un órgano diferente de carácter restringido, al que sólo tendrán por tanto acceso algunos de los Estados miembros. El número relativamente reducido de participantes en estos órganos de decisión facilita la continuidad del trabajo, la redacción de los textos y la toma de decisiones en el terreno normativo o bien en el operacional.

La elaboración de estas decisiones puede ser asumida por un solo órgano. Sería el caso de los Consejos de los Organismos especializados de las N.U. o bien puede ser atribuida a diferentes órganos entre los que se da cierta relación de jerarquía. Por otra parte, esta competencia la puede ejercer el órgano determinado por sí mismo o por delegación de otros órganos y puede ser expresa (esto es, que aparecen atribuidas en el tratado constitutivo de la Organización) o implícita (derivadas del funcionamiento de la Organización), llegando a alcanzar sus decisiones, en determinadas ocasiones, fuerza obligatoria para los Estados miembros de la OI de la que se trate, e, incluso, ser directamente aplicables en sus Ordenamientos internos (como los reglamentos comunitarios de la UE). La denominación de estos órganos es muy variada y su composición también es muy diversa.

Órganos administrativos

Las Organizaciones internacionales cuentan con un órgano administrativo, compuesto de agentes de la Organización y dirigido por un Secretario General, un Director General, un Director o un Presidente (según se trate de la ONU, UNESCO, Comisión de la UE, etc.), nombrado por un período de tiempo determinado, elegido por el órgano deliberante de la Organización por sí o a propuesta del órgano de decisión.

Las funciones que desarrolla son muy variadas, dependiendo de la Organización de la que se trate, pero entre ellas destacan:

  • Las funciones administrativas.

    • Son las que permiten el funcionamiento cotidiano de la Organización, por ejemplo, preparación de las reuniones de los diversos órganos y redacción de las correspondientes actos, realización de traducciones, suministro de información, elaboración del proyecto de presupuesto, mantenimiento de los locales de la Organización, nombramiento de los funcionarios y agentes encargados de las distintas tareas de Organización.

  • Las funciones de representación.

    • El Secretario General es el más alto funcionario de la Organización y, en muchas de ellas, es el encargado de representarla en el exterior, de representarla jurídicamente y de celebrar en su nombre los acuerdos necesarios.

  • Las funciones políticas.

    • En algunas Organizaciones las competencias del Secretario General abarcan la de presentar propuestas con vistas a la adopción de decisiones por los órganos competentes.

  • Las funciones de ejecución.

    • El órgano administrativo es el encargado de la ejecución de las decisiones adoptadas por la Organización. En algunos casos puede haber coincidencia entre el órgano que participa en la adopción de la decisión y el que la ejecuta, como ocurre en el caso de la Comisión de la UE, ofreciendo entonces una imagen hasta cierto punto cercana a la del gobierno de un Estado.

Órganos de control

Diversas Organizaciones están dotadas de órganos de control de sus actividades. Estos órganos pueden ejercer un control jurídico (son los tribunales de justicia y los tribunales administrativos), un control político (son algunas asambleas parlamentarias) y un control financiero (son los tribunales de cuentas). Esta función de control significa que dichos órganos son independientes tanto de los órganos de la Organización como de los gobiernos de los Estados miembros:

  • Control jurídico

    • Puede efectuarse por órganos permanentes (que es la excepción), o por órganos ad hoc creados para resolver un conflicto concreto de interpretación, aplicación o ejecución del derecho de la Organización.

  • Control político

    • Es el que eventualmente pueden ejercer las asambleas parlamentarias.

    • Hoy en día existen diversas Organizaciones que cuentan con órganos representativos de las fuerzas políticas de los Estados miembros, pero en todos los supuestos el tipo de representación que ejercen y las funciones que desarrollan no permiten un control político de la oportunidad de los actos de los órganos de la Organización. Este control político sólo se produce cuando la Asamblea parlamentaria representa directamente a los pueblos de los Estados miembros, cuyos ciudadanos eligen a los parlamentarios por sufragio universal y directo, como es el caso del Parlamento Europeo de la UE, que puede ejercer un control sobre los actos de los órganos comunitarios e incluso llegar a presentar una moción de censura obligando a la Comisión Europea a dimitir colectivamente.

  • Control financiero

    • Las Organizaciones internacionales disponen de un presupuesto formado por los recursos propios y/o por contribuciones obligatorias o voluntarias de los Estados miembros, que va a estar sometido a mecanismos de control. Este control lo suelen ejercer órganos subsidiarios de la Organización o bien órganos establecidos en el tratado constitutivo de la Organización, como es el caso del Tribunal de Cuentas de la UE, encargado de examinar las cuentas, la regularidad y la buena gestión financiera de los ingresos y gastos de la Comunidad Europea.

Órganos consultivos

Algunas Organizaciones prevén órganos donde van a estar representados los intereses económicos y sociales de sus Estados miembros. Sus componentes son nombrados por acuerdo unánime del órgano deliberante de la Organización de una lista propuesta por cada Estado miembro, y van a desarrollar una función de carácter consultivo. Existen igualmente Organizaciones que establecen órganos consultivos donde van a estar representados intereses regionales o locales de los Estados miembros.

La formación de la voluntad de las Organizaciones Internacionales

La Organización va a ser capaz de elaborar una voluntad jurídica diferente e independiente de la de sus Estados miembros. La voluntad así formada se expresará a través de la adopción de decisiones por sus órganos que le serán directamente imputables a la Organización.

Al definir las Organizaciones internacionales poníamos especial énfasis en uno de sus rasgos característicos: el representado por su capacidad para expresar una voluntad jurídica distinta e independiente de la de sus Estados miembros. Pues bien, esta voluntad propia de la Organización va a formarse en el seno de su estructura institucional, pudiendo participar en este proceso uno o varios de sus órganos. Esta voluntad va a plasmarse en unos actos jurídicos de denominación diversa que conforman el Derecho de la Organización.

En este apartado vamos a examinar los distintos procedimientos de aprobación de las decisiones a través de las cuales se manifiesta la voluntad de la Organización. Estos procedimientos aparecen definidos en las reglas de la Organización, esto es, en su instrumento constitutivo, completados por los actos de derecho derivado adoptado por sus órganos y por la práctica establecida por la Organización.

Ello quiere decir que cada Organización establecerá sus propios procedimientos, los órganos que deben participar en el mismo y las modalidades de votación que en ellos se desarrollen. No obstante, se pueden identificar tres grandes procedimientos: el de unanimidad, el de la mayoría y el del consenso.

La unanimidad

Las primeras Organizaciones adoptaron el método de la regla de la unanimidad, respetuosa de la soberanía de los Estados miembros. Este método tiene como principal inconveniente el que cada Estado miembro goza de un derecho de veto, lo que puede hacer muy difícil la adopción de decisiones, sobre todo en las Organizaciones con un importante número de miembros, y llevar a la paralización de la misma.

Con la evolución de las Organizaciones internacionales, la exigencia del consentimiento de todos los Estados miembros propia de la regla de la unanimidad estricta va a conocer ciertas moderaciones destinadas a reducir su efecto paralizador. De este modo, fueron apareciendo distintos métodos destinados a suavizar el carácter riguroso de la regla de la unanimidad. Éste ha sido el objetivo del denominado método de la disidencia, según el cual la decisión adoptada sólo es aplicable a aquellos Estados miembros que hayan votado a favor de la misma, de manera que los Estados que votan en contra o se abstengan en la votación se sustraen de su ámbito de aplicación, pero no impiden que ésta se adopte válidamente.

Ahora bien, no todo en la regla de la unanimidad son desventajas, puesto que, al plasmar el principio de igualdad entre los miembros, va a proporcionar una garantía a las pequeñas potencias frente a la influencia de las grandes. Además, se trata de un procedimiento que fomenta la negociación y el compromiso y garantiza que ningún miembro vaya a verse obligado por una resolución adoptada sin su consentimiento.

La mayoría

La generalidad de las Organizaciones posteriores a la Segunda Guerra Mundial prevén que sus órganos adopten las decisiones por mayoría. Esta mayoría puede ser simple (mitad más uno de los votos emitidos) o cualificada, según el órgano de que se trate y según la materia sobre la que se delibere (2/3 de los votos o una mayoría aún más importante en la que intervengan Estados representativos de todos los grupos existentes en la Organización).

Este procedimiento va obviamente a facilitar la aprobación de las resoluciones, pero tiene como inconveniente, sobre todo en las Organizaciones que cuentan con muchos miembros, que pueden convertirse en decisiones puramente formales difíciles de aplicar a los Estados en situación de minoría.

Para tratar de evitar estos inconvenientes, se han introducido en ciertas Organizaciones distintos correctivos. Entre ellos destacamos el de la ponderación de los votos y el del derecho de veto:

  • Ponderación de votos

    • A la hora de calcular las mayorías se puede partir del principio igualitario “un Estado, un voto”, o bien, teniendo en cuenta la desigualdad real existente entre los miembros de la Organización, ponderar estos votos proporcionando de este modo a los Estados un número de votos en consonancia con la importancia que tienen en la Organización.

    • Los criterios utilizados para la distribución de los votos son muy diversos.

  • Derecho de veto

    • El segundo sistema que se ha utilizado para moderar la regla de la mayoría es el del derecho de veto, del que disfrutan ciertos Estados miembros, como sucede con los cinco Estados miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las N.U., que pueden impedir cada uno de ellos, con su voto negativo, la adopción de decisiones que exigen una mayoría de votos de los miembros de este órgano.

El consenso

El método del consenso o acuerdo general consiste en la adopción de una decisión dentro de los órganos de las Organizaciones sin recurrir a la formalidad de la votación. Para ello el Presidente del órgano de que se trate o el portavoz de un grupo de Estados miembros del mismo, negocia un proyecto de texto con las distintas delegaciones o grupos de Estados, hasta que constata que en este proyecto no suscita ninguna objeción importante por parte de ninguno de ellos y declara que la decisión puede ser adoptada por consenso. Constituye, por tanto, un método basado en el diálogo y el compromiso entre grupos de Estados (por ejemplo, entre países industrializados y países en desarrollo), que favorece la búsqueda de fórmulas aceptables por todas las partes en la negociación, lo que lleva a veces a textos de contenido vago o ambiguo que puede prestarse a interpretaciones diversas.