Nacimiento, desarrollo y extinción de la relación funcionarial

El principio de mérito y capacidad

La adquisición de la condición de empleado público requiere de unos requisitos generales, tales como la nacionalidad, la edad, la ausencia de defectos físicos y otros que impidan el desempeño de la función. En función de dicho principio el acceso al empleo público se supedita a una doble condición: que los funcionarios acrediten la capacidad profesional necesaria para desempeñar el cargo y que sus conocimientos y destreza de este orden superan a la de otros posibles competidores también aspirantes al mismo empleo. En el sector privado el empleador puede contratar libremente a su antojo, pero en el empleo público se tiene que contratar aquel candidato que acredite mayor mérito y capacidad, según la CE.

No siempre fue así, ni en los distintos países, ni en España. Aquí no se introduce hasta la CE de 1837, anteriormente se seguía el sistema de nombramientos a favor de personas de confianza. En la CE de 1978 se aloja como un derecho fundamental en el artículo 23. “Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal. Asimismo tienen el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalan las leyes”. La Ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos de acuerdo con los principios de merito y capacidad.

Hoy su aplicación ha sido marginada o pervertida por diversos procedimientos:

  • Someter los entes públicos al Derecho privado, facilitando la contratación laboral de empleo público, al margen del procedimiento selectivo o huida de las AAPP del Derecho administrativo, de nombramiento discrecional, accediendo al empleo público numerosos colectivos de interinos, que junto con los laborales se han beneficiado de conversiones masivas en funcionarios de carrera.

  • Personal eventual, que crece sin cesar, se les reconoce a la instancia política la asignación por libre designación de los puestos de mayor relieve, significación y retribución, supeditando el mayor merito entre los aspirantes a finalidades de política social. El TC en sus sentencias es condescendiente, en su interpretación del principio de mérito y capacidad, legitimando las oposiciones restringidas, como un sistema excepcional de acceso a la función pública, donde se priman a unos aspirantes en razón a unos meritos referidos a prestación de servicios, ante de la condición de funcionario.

  • Reconocimiento de un idioma autonómico, como merito o requisito para el ingreso en la función pública, el TC es muy débil y vacilante en la defensa del castellano, lengua que tienen que conocer todos los españoles, por mandato constitucional. Según sentencia del TC de 1986, si existen dos lenguas oficiales las CCAA pueden prescribir el conocimiento de ambas lenguas para acceder a determinados planes de la Función pública, considerando como merito el nivel de conocimiento de la lengua propia de la CCAA. Sentencia de 1991 admite la constitucionalidad de la Ley de la Función Pública de la Generalidad, que impone como requisito de capacidad para el acceso a la Administración de Cataluña, el conocimiento de la lengua catalana. Hoy en día es la lengua propia de la CCAA, la que se utiliza para hablar y escribir, no el castellano lengua común.

El principio de mérito y capacidad en el estatuto básico del empleo público. Excepciones

El art. 55 del Estatuto desgrana el principio de merito y capacidad en una serie de principios rectores que deberán tener en cuenta todas las AAPP en la selección de su personal funcionario y laboral:

  • Publicidad de las convocatorias y sus bases

  • Transparencia

  • Imparcialidad y profesionalidad de los miembros de los órganos de selección

  • Independencia y discrecionalidad técnica en la actuación de los órganos de selección

  • Adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y las funciones o tareas a desarrollar

  • Agilidad sin perjuicio de la objetividad en los procesos de selección

Esto no es obstáculo para que el propio Estatuto establezca una serie de excepciones que inaplican el principio, en función de la igualdad de genero, protección a los discapacitados, el fomento de la lengua oficial de la CCAA, donde el Estatuto prescribe que los procesos selectivos tendrán carácter abierto y garantizará la libre concurrencia, sin perjuicio de lo establecido para la promoción interna y de las medidas de discriminación positiva prevista.

Velarán los órganos de selección por el principio de igualdad de oportunidades entre sexos que lo único que hace es imponer medidas de discriminación positiva a favor de las mujeres, como ocurre en la Ley 1/2004 Medida de Protección integral contra la violencia de género, que no protege a los hombres de la violencia de las mujeres, y con la Ley Orgánica de igualdad entre mujer y hombre protege a la mujer con medidas de discriminación positiva, a costa del principio de merito y capacidad. Hoy está demostrado que la desigualdad de género es falso, no existe en el empleo público, en muchos cuerpos de servidores públicos superiores la presencia de mujeres es desde hace años igual o superior al de hombre, una tendencia que tiende a incrementarse.

La excepción de los discapacitados se concreta en una reserva de plaza adaptando los puestos de trabajo a sus necesidades. La Ley de 1984 obligaba a esta reserva de plaza, hoy el estatuto reserva un cupo no inferior al 15% de las vacantes, de modo que los discapacitados alcancen el 2% del total de los efectivos de cada AAPP, con esto la norma lo que realiza es no aplicar el principio de merito y pospone a favor del discapacitado la menos puntuación, como anteriormente se hacia con las plazas de gracia a favor de hijos de militares caídos en actos de servicio.

El estatuto impone de manera vergonzante la exigencia del requisito de capacidad para el acceso a la Función pública, el conocimiento de la lengua de las CCAA, lo que significa un agravio discriminatorio para los castellano-hablantes. Este camino lleva poco a poco a una burocracia autonómica desconocedora en mayor o menos medida del idioma constitucional por antonomasia, el castellano, una pérdida irreparable.

El proceso selectivo

La selección de aspirantes, los mejores entre los capacitados, a lo que obliga el principio de mérito y capacidad, supone un complejo y costoso proceso que el Estatuto regula en dos aspectos esenciales: los órganos de selección y los procedimientos para llevarla a cabo. Se trata de una regulación marco que se desarrollará por leyes Estatales y CCAA.

Los órganos de selección

No existía regulación al respecto, pues la tradición consistía en recoger la regulación de los tribunales de oposiciones, en los reglamentos de cada cuerpo de funcionarios. Fue la Ley de 1984 la que dispuso que el gobierno regulara la composición de los órganos de selección, garantizando la especialización de los integrantes de los órganos electivos y la agilidad del proceso selectivo sin perjuicio de la objetividad, imponiendo la prohibición que los órganos estuvieran formados por funcionarios del mismo cuerpo para el que se le ha de seleccionar, salvo el personal docente e investigador.

El Estatuto prohíbe que en los órganos de selección del personal participen miembros de elección o designación política y el personal interino o eventual, siempre su pertenencia sería a título individual, con ello prescinde de las organizaciones sindicales en los órganos de selección.

Incongruencia que se da en los órganos de selección para el sistema selectivo de personal laboral fijo, que se prevé que las AAPP podrán negociar la forma de colaboración que en el marco de los convenios colectivos fijen la actuación de las organizaciones sindicales, en el desarrollo de los procesos selectivos, hasta donde puede llegar la colaboración incluso a quedar en mano de los sindicatos la selección misma. Es una incongruencia, ya que los sindicatos deben estar en los procesos selectivos tanto de funcionarios como de laborales, o están de más en ambos procesos.

El estatuto prescribe que los órganos de selección serán colegiados y su composición deberá ajustarse a los principios de imparcialidad y profesionalidad de sus miembros y se tenderá asimismo a la paridad entre mujeres y hombres.

El Estatuto permite que las AAPP encomienden estas funciones de crear órganos especializados y permanentes para las organizaciones de proceso selectivo a los institutos o escuelas de las AAPP.

Procedimientos selectivos: oposición, concurso-oposición y concurso

El Estatuto no ofrece novedad respecto a la legislación anterior, los procedimientos son los mismos, cuando la ley los autoriza expresamente, además hay que añadir las falsificadas pero legalmente admitidas como hace el estatuto que son las oposiciones restringidas, las oposiciones con mochila, y la funcionarización, fórmula que consiste en la conversión abaratada del interino o laborales en funcionarios de carrera.

La regulación del estatuto de las pruebas selectivas comienzan con la proclama general de que los procesos selectivos tendrán carácter abierto y garantizan la libre concurrencia sin perjuicio para la promoción interna y medida de discriminación positiva; algo inútil, pues la mujer entra más que los hombres en la Administración y en contraste con la empresa privada.

  • Las oposiciones

    • son exámenes conformes a programas previos en virtud del cual las plazas se otorgan a los candidatos, que obtengan las mejores puntuaciones, estos hayan servido para que los funcionarios seleccionados hayan obtenido los conocimientos especializados necesarios para el desempeño de las funciones encomendadas a sus respectivos cuerpos. El tipo de prueba a superar ha de ser adecuada al desempeño de las tareas de los puestos de trabajo convocados, incluyendo las pruebas prácticas precisas, expresada de forma oral o escrita, también realizarán ejercicios que demuestren la posesión de habilidades y destrezas en la comprobación del dominio de lenguas extranjeras, superación de pruebas físicas, podrá completarse la prueba de acceso con la superación de curso, periodos de práctica, con pruebas psicotécnicas, entrevistas o reconocimientos médicos.

  • Los Concursos

    • los candidatos no se someten a pruebas de aptitud en virtud de programas previos, suponiéndose dicha aptitud en virtud de sus titulaciones, las plazas se otorgan en función únicamente de la valoración competitiva de los méritos aportados por los candidatos.

  • El Concurso-Oposición

    •  es una combinación de ambos métodos y para evitar que no se desvirtúe lo que tiene de oposición, el Estatuto prevé que en él se deberán incluir, en todo caso, una o varias pruebas para determinar la capacidad de los aspirantes y establecer el orden de prelación. A la hora de la selección se valorarán tanto los resultados de las pruebas efectuadas como los méritos aportados de los aspirantes.

Regla general aplicable a todos los procesos selectivos: los órganos de selección no podrán proponer el acceso a la condición de funcionario de un numero superior de aprobados que plazas convocadas, excepto que lo prevea la propia convocatoria, para asegurar la cobertura, se realizará una relación complementaria de los aspirantes que sigan a los propuestos, ante posibles renuncias para su posible nombramiento como funcionario de carrera.

La falsificación de las oposiciones: oposiciones restringidas y con mochila. La funcionarización

Consecuencia de las necesidades de empleo de las AAPP y de la complejidad de los procedimientos selectivos es la admisión de empleo temporal en sus formas de interinos y contratados laborales, lo que ha originado grandes bolsas de empleo precario que, con la natural ayuda sindical, han presionado para consolidar su empleo con carácter definitivo. Todo lo cual ha forzado al legislador a habilitar procedimientos que faciliten la conversión de este personal temporal en funcionarios de carrera.

El Estatuto ha admitido esta práctica, condenada por el artículo 23.2 CE, que proclama el principio de merito y capacidad para el acceso a cargos públicos.

La Sentencia del TC 27/1991 afirmó que por regla general las pruebas restringidas, es decir, aquellas reservadas para personal interino o contratado, son contrarias al art. 23.2 CE, salvo que puedan aparecer como remedio razonable y proporcionado ante situaciones excepcionales.

Además de las oposiciones o concursos restringidos, el Tribunal se ha enfrentado también con el llamado oposiciones o concurso con mochila, en los que se reconoce como merito servicios prestados como funcionarios interinos, y en perjuicio de los demás candidatos, otorgando a éstos unos puntos de ventaja. También fue consentida por el TC, que en su sentencia 6/1989 volvió a decir que, aunque no se puede admitir con carácter general, esta práctica es lícita siempre que se haga de forma proporcional y razonable, juzgando como razonable valorar dichos meritos hasta un 45% de la puntuación total de un concurso.

Funcionarización es convertir al personal laboral en funcionario de carrera, dicha expresión fue utilizada en la ley 31/90, que estableció un turno especial de acceso para los contratados laborales fijos, que estuvieran desempeñando puestos de trabajo correspondiente a funcionarios de carrera, al superar una prueba a medida se convertirán en funcionarios públicos y continuarán en los mismos puestos de trabajo.

Las CCAA han sido más generosas, admiten la funcionarización de los laborales mediante la asistencia a cursos de muy breve duración.

El Estatuto regula la consolidación del empleo temporal al permitir que las AAPP efectúen convocatorias de consolidación de empleo en puestos o plazas de carácter estructural que están dotadas presupuestariamente y se encuentre desempeñada interina o temporalmente con anterioridad a 01/01/2005. El contenido de las pruebas guarda relación con las tareas y funciones habituales de los puestos objeto de cada convocatoria, valorándose como merito el tiempo de servicio prestado en la Administración y la experiencia en los puestos de trabajo.

El personal laboral que participa en un procedimiento libre se les reconoce una doble mochila, pues valoran el tiempo de servicio prestado y las pruebas superadas para acceder a la condición de empleado laboral.

La impugnación de los procesos selectivos

Al ser actos administrativos son objeto de impugnación tanto en vía administrativa como judicial, también se podrán impugnar por los aspirantes los actos de trámite, que impidan la continuación en el proceso selectivo. La Administración misma puede revisar de oficio los actos si incurre en nulidad de pleno derecho de conformidad con los procedimientos establecidos en la Ley de Régimen Jurídico de las AAPP y del procedimiento común.

Son muy variados los reproches para impugnar los procedimientos selectivos, como p.e. reproches orgánicos, como defectuosa composición de los tribunales, infracciones de procedimiento, etc. También es frecuente la alegación de la desviación de poder para corregir supuestos tratos de favor.

La estimación judicial tardía origina graves disfunciones, pues hay que anular nombramientos, desplazar unos funcionarios por otros. En principio los tribunales salen del supuesto de la discrecionalidad técnica e imparcialidad de los tribunales de valoración, por lo que en la práctica, únicamente en el caso de demostrar la voluntad viciada del órgano, es decir, la desviación del poder, la existencia de arbitrariedades y desigualdades notorias en los méritos que se valoran para unos y otros candidatos o errores palmarios y groseros podrían anularse las decisiones en lo que tienen de discrecionales.

Por su parte el Tribunal Supremo también mantiene una postura poco propicia a admitir la anulación de los concursos y oposiciones, expresando que no puede discutirse en vía judicial el núcleo material de la discrecionalidad técnica, que se considera insusceptible de prueba pericial, reduciendo el reproche únicamente el resto de la actividad procedimental dentro de la cual aquélla se ha manifestado, y salvando casos de error manifiesto con arreglo a los criterios de la sana crítica.

Una sector mayoritario de la doctrina considera esta autolimitación de los tribunales como un atentado al principio de la garantía judicial efectiva.

Requisitos de acceso a la función pública

Según el Estatuto no constituyen números clausus y son:

  • Tener la nacionalidad española

  • Poseer la capacidad funcional para realizar las funciones y tareas

  • Tener 16 años y no exceder la edad máxima de la jubilación forzosa

  • No haber sido separado por expediente disciplinario del servicio, ni condenado a inhabilitación absoluta o especial para el empleo o cargo público por resolución judicial

  • Poseer la titulación exigida

  • Las CCAA con dos lenguas oficiales, exigencia del conocimiento de la lengua cooficial

A su vez las normas aplicables a cada proceso selectivo pueden establecer otros requisitos previos, como la condición física, años de experiencia profesional, antigüedad… precisando la jurisprudencia constitucional que deben ser requisitos generales y no individuales y deben guardar directa relación con los criterios de merito y capacidad.

El claudicante requisito de la nacionalidad española

Hoy rebajado por la entrada de España en la UE y aplicación de la libre circulación de trabajadores, además de por la presión migratoria, debido a la globalización y a las dificultades que los estados tienen para cubrir las necesidades de personal (por ejemplo en los ejércitos)

La libertad de circulación, parte del Tratado de la CEE, como excepción, no sería aplicable a los empleos en la Administración Pública, un precepto que el Tribunal de Justicia de la Comunidad viene interpretando muy restrictivamente desde hace algún tiempo. Su jurisprudencia ha decantado como criterio divisorio entre unos empleos y otros que los reservados a nacionales impliquen o comporten una participación directa o indirecta en el ejercicio del poder y funciones públicas que tengan por objeto la salvaguarda de los intereses del Estado o de otras colectividades públicas. Así la Comisión Europea considera lícito reservas a los nacionales los empleos en las fuerzas armadas, policía, judicatura, Administración tributaria y servicio exterior, además de todos aquellos que comprendan el dictado, ejecución y control de actos jurídicos sobre los particulares y los que supongan tutela de los organismos dependientes ya se trate de empleos en la Administración del Estado, las administraciones territoriales, organismos institucionales y los bancos centrales. Por el contrario, se entiende que debe potenciarse la libertad de circulación en los servicios públicos de carácter comercial, en los servicios sanitarios, en la enseñanza y en investigación civil y en el acceso a los empleos subalternos de la Administración.

Siguiendo estos criterios, el Estatuto excluye a los ciudadanos de la Unión Europea únicamente de aquellos empleos españoles que directa o indirectamente impliquen o comporten una participación directa o indirecta en el ejercicio del poder y funciones públicas que tengan por objeto la salvaguarda de los intereses del Estado o de otras colectividades públicas. Por lo demás el Estatuto ya no considera esta materia como básica al prescribir que por Ley de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las CCAA, pueda eximirse del requisito de la nacionalidad por razones de interés general para el acceso a la condición de personal funcionario.

Las prescripciones citadas se ciñen al personal funcionario, pero no afectan a los contratos laborales de los extranjeros con las AAPP; para éstos la permisividad es absoluta, puesto que el Estatuto admite que los comunitarios no españoles accedan a las AAPP como personal laboral en igualdad de condiciones que los españoles.

La edad

En la legislación tradicional, los reglamentos de los cuerpos requería una edad mínima y otra máxima para su ingreso, la máxima no permitía edades tardías incompatibles para aprendizajes y desempeño de las funciones, a diferencia de las empresas privadas, donde el ordenamiento no veta la contratación a favor de los jóvenes y rechazo a la mediana o avanzada edad. Ahora la Administración se encuentra maniatada a estos efectos por el art. 14 de la CE, que impide discriminación por razón de edad. Por ello se ha cuestionado constitucionalmente el art. 30 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, donde se establece como requisito general para acceder a la función pública, no se puede exceder de aquella edad en que faltan menos de diez años para la jubilación forzosa. El TC en sentencia 75/1980 establece que el aspirante debe tener 16 años y no exceder la edad máxima de la jubilación forzosa.

Capacidad funcional y ausencia de prohibiciones legales

El Estatuto establece como requisito general poseer la capacidad funcional para desempeñar las funciones y tareas. Otra condición tradicional para el ingreso en la función pública es no haber sido separado por expediente disciplinario del servicio, ni condenado a inhabilitación absoluta o especial para el empleo o cargo público por resolución judicial. En todo caso, este requisito debe entenderse con perjuicio de la posibilidad de rehabilitación que después comentaremos.

Provisión de puestos de trabajo y movilidad

El Estatuto prescribe que las AAPP proveerán los puestos de trabajo mediante procedimientos basados en los principios de igualdad, merito, capacidad y publicidad, principios en seguida desmentidos, puesto que mantiene en vigor los procedimientos de concurso y de libre designación con convocatoria pública, siendo así que este último es la negación más flagrante del principio de mérito y capacidad como su mismo nombre indica. Ambos procedimientos pueden a su vez ser marginados mediante la provisión provisional, prevista para la urgente y inaplazable necesidad. Obviamente estos procedimientos sólo afectan al personal funcionario de carrera y no a los interinos; pero también al personal laboral, a salvo las previsiones al respecto de los convenios colectivos que sean de aplicación. El Concurso, como procedimiento normal de provisión de puestos de trabajo, consiste en la valoración de los meritos y capacidades, y en su caso, aptitudes de los candidatos por órganos colegiados de carácter técnico. Por principio, el que obtiene un puesto por concurso no puede ser privado del mismo salvo que tenga una evaluación desfavorable por su desempeño; también podrá ser removido por supresión del puesto. La Libre designación por convocatoria pública se aplicará para cubrir los puestos de especial responsabilidad y confianza, consistiendo en la apreciación discrecional por el órgano competente, de la idoneidad de los candidatos, en relación a los requisitos exigidos para el desempeño del puesto. El que obtiene un puesto por convocatoria podrá ser cesado discrecionalmente, en este caso se les deberá asignar un puesto de trabajo conforme al sistema de carrera profesional propia de cada Administración Pública y con las garantías inherentes de dicho sistema. Las AAPP podrán motivadamente trasladar a sus funcionarios por necesidad de servicio o funcionales a unidades distintas a las de su destino, respetando sus retribuciones, condiciones de trabajo, modificando la adscripción del puesto de trabajo. Si aplican cambios de residencia se dará prioridad a la voluntariedad de los traslados y a las indemnizaciones por traslados forzosos. Mujeres victimas de violencia de género, obligadas a abandonar el puesto de trabajo, se les otorga el derecho de traslado a otro puesto de trabajo propio de su cuerpo, escala o categoría profesional, de análogas características y será considerado como traslado forzoso. El Estatuto diseña un cuadro de movilidad interadministrativa a establecer mediante convenio, de conferencia sectorial. Los funcionarios de carrera que obtengan destino en otra AAPP a través de los procedimientos de movilidad quedarán respecto de su Administración de origen en la situación administrativa de servicio en otras AAPP. En los supuestos de cese o supresión del puesto de trabajo, permanecerán en la Administración de destino, que deberá asignarles un puesto de trabajo conforme a los sistemas de carrera y provisión de puestos vigentes en dicha Administración.

Carrera horizontal y evaluación del desempeño

La carrera horizontal. La carrera de los inmóviles

No introduce novedad el Estatuto en relación a la clasificación de los cuerpos, escalas y especialidades en que se agrupan los funcionarios, que viene dada en función del título académico y procedimiento de selección para el ingreso en el cuerpo.

Con respecto a la ordenación del empleo público y estructuración de los puestos de trabajo, el Estatuto reduce la normativa básica, remitiendo la regulación al Estado, CCAA y Administración local.

La amplia transferencia de competencias supone, que cada CCAA podrá establecer un modelo de cuerpo y carrera distinto, y lo mismo en las Administraciones locales si las normas CCAA no le imponen un modelo. Se le reconoce a las CCAA la posibilidad de privar a los funcionarios el ejercicio de funciones de autoridad, la competencia de la regulación de las retribuciones complementarias así como todo el modelo de la función pública queda remitida a la legislación de las CCAA.

El Estatuto descalifica el modelo de carrera, establecido por Ley 30/1984 en 30 niveles, debido a la inflación orgánica y la excesiva movilidad voluntaria de personal al desempeñar los sucesivos puestos de trabajo. El fracaso del sistema es debido a que el funcionario de carrera se ve obligado a cambiar de puesto de trabajo, una sorprendente afirmación ya que es frecuente en las empresas privadas cambiar de puesto a lo largo de la vida si se quiere avanzar.

Otro inconveniente es el cambio de puesto, pues abandona el trabajo para desplazarse a otras áreas, para las que tiene menor calificación y competencia – movilidad artificial y excesiva – lo que es contraproducente, pues el funcionario en razón de sus títulos y su formación y calificación irá en aumento si ejerce las especialidades que le son propias, ello le habilitará para puestos directivos.

El sistema de carrera mediante la conquista de grados por cambios a puestos de mayor nivel ha llevado a que se produzca una espiral artificiosa de creación de puestos que no difieren sustancialmente en sus contenidos y a los que se otorga, sin embargo, un diferente complemento de destino o complemento específico, con el propósito de que los funcionarios, sin alterar los requerimientos y exigencias profesionales, obtengan una mejora económica y puedan ser retenidos por la organización en la que prestan servicio. Esto supone una desnaturalización del sistema retributivo y unas estructuras organizativas de puestos de trabajo que sobrecarga a las unidades de gestión de recursos humanos.

La carrera de los funcionarios tiene poco recorrido, en la Administración General del Estado si establece el nivel 26 o 28 para el ingreso de los 30 niveles que integran la clasificación de puestos, por lo cual se consolida pronto el grado superior.

El Estado mantiene esta carrera vertical en aquellas administraciones en que se considera conveniente, definiendo la carrera como, el ascenso en la estructura de puestos de trabajo por los procedimientos de provisión de puestos establecidos en el Estado, carencia que las leyes estatales deberán completar en su definición.

El Estado llama carrera funcionarial a cualquier cosa, cualquier movimiento, mejora del funcionario constituye una carrera para el Estado, llamando carrera vertical al cambio de puesto y a su vez transforma el cambio de cuerpo en una carrera que será, carrera de promoción interna vertical si se trata de pasar a un cuerpo de un grupo superior (promoción interna) o carrera de promoción interna horizontal si se pasa a otro cuerpo del mismo nivel de titulación (cambio de cuerpo).

Lo más grotesco es la elevación a la categoría de carrera a la denominada carrera horizontal, que merece el calificativo de la carrera de los inmóviles, pues tendrá lugar mediante progresivos o avances de grados, de categoría, cuyo requisito básico es permanecer en el mismo puesto, es decir, sin asumir nuevas responsabilidades, consiguiéndose por permanecer en un mismo puesto de trabajo un determinado tiempo, son los ascensos por antigüedad que se da en la Función pública francesa, algo que no tiene sentido en la Función pública española, pues ya se premia el tiempo con los trienios, siendo el ascenso horizontal un nuevo trienio según el tiempo mínimo exigido para el ascenso.

La evaluación del desempeño

El Estado obliga a todas las AAPP la evaluación de sus empleados, para medir la conducta profesional, el rendimiento o el logro de resultados. Los efectos de la evaluación determinará la carrera horizontal, la formación, la provisión de puestos de trabajo, la percepción de retribuciones complementarias y la continuidad en el puesto de trabajo obtenido por concurso.

Esto es imponer a todos los AAPP un gran trabajo y un gran coste económico, siendo en derecho millones de empleados públicos, esto ya lo apuntan los expertos, esto exige el desarrollo en las organizaciones públicas de importantes capacidades internas, sistemas de definición de objetivos, indicadores de rendimiento… exige mejor inversión en recursos humanos y reforzar las unidades, cambios que consideran que es una de las inversiones más rentables a medio y largo plazo que pueda hacerse en nuestro sector público, esto provocaría una externalización del servicio de evaluación del desempeño, para que a costa de los presupuestos públicos vivan centenares de empresas privadas.

Esto originará un semillero de conflictos personales, administrativos y contencioso- administrativo, pues tales calificaciones o son acordes con los funcionarios o los impugnarán creando un clima de agravios comparativos y de deslealtad, es reconocido por los expertos, esto puede dar una gran conflictividad en el Empleo Público. Sería conveniente prever que las reclamaciones sean resueltas por los órganos especializados de garantía de los principios de igualdad, mérito y capacidad.

Los criterios establecidos para la evaluación son inseguros, confusos y potencialmente contradictorios e injustos, pues tales resultados de la conducta funcionarial depende también de terceros y de otras circunstancias no controladas por el funcionario, dándose que una defectuosa conducta pueda dar unos buenos resultados y al contrario, también un funcionario con gran rendimiento no logre resultado alguno, pues esto depende de otros factores ajenos al comportamiento funcionarial.

Las AAPP no son fábricas a las que se puede aplicar modelos de rendimientos como en las industrias y toda evaluación conduce al fracaso como ha ocurrido en la de los jueces, a efecto de un complemento o de productividad, pues hacer demasiadas sentencias en tiempo escaso – signo de irresponsabilidad.

Ocultan el papel protagonista y único del superior jerárquico de cada funcionario, es este el que debe valorar su conducta y es a la vez una firma natural de reforzar el valor jerárquico y el deber de obediencia esencial en las organizaciones públicas, aunque se pretende crear una nueva Administración sobre las administraciones respectivas, unas administraciones evaluadoras y órganos especializados para la resolución de los numerosos recursos que se prevén… todo un disparate.

Ciertamente este tipo de evaluación ha sido establecido en otros países vecinos y en la UE, pero con graves problemas y fracasos. La evaluación sólo es admisible si implica a toda la cadena jerárquica, al evaluador, que debe ser valorado igualmente. Ahora bien, la naturaleza política de los niveles superiores de la Administración Española o cuasi política de los puestos de libre designación pone un punto final a la evaluación. Por ello solo funciona en AAPP oprimidas, jerarquizadas de arriba abajo y nadie se libra de ella, como son los militares. El artículo 99 de la Ley 17/1999, de Régimen de Personal de las Fuerzas Armadas, aparte de prever evaluaciones específicas para determinados ascensos, regula la valoración realizada por el jefe directo del interesado, de unos conceptos predeterminados que permitan apreciar las cualidades, méritos, aptitudes, competencia y forma de actuación profesional. El calificador, como responsable del informe, podrá orientar al interesado sobre su competencia y forma de actuación profesional, y deberá hacerlo si su calificación global o alguno de sus conceptos fuera negativa. El interesado podrá formular alegaciones al respecto, que deberán unirse al informe personal de calificación. Este informe se elevará a través del superior jerárquico del calificador, quien anotará cuantas observaciones considere convenientes para establecer la valoración objetiva de las calificaciones efectuadas.

En el ejército, donde todos son evaluados, la evaluación jerárquica refuerza la disciplina y tiene sentido porque tiene un peso decisivo en los ascensos de categoría, que dan derecho a ocupar puestos de mayor responsabilidad. Pero no tiene sentido ninguna evaluación como la diseñada por el Estatuto, si los puestos de mayor responsabilidad y retribución se asignan con la más absoluta discrecionalidad.

Pérdida de la condición funcionarial

Las causas según el Estatuto son:

  • La renuncia a la condición de funcionario

  • La pérdida de la nacionalidad

  • La jubilación total del funcionario

  • La sanción disciplinaria de separación del servicio de carácter firme

  • La pena principal o accesoria de inhabilitación absoluta o especial para cargó público firme

Se observa que no existe causa objetiva de la relación laboral, prevista en el Estatuto de los trabajadores como ineptitud del trabajador, falta de asistencia al trabajo… Este régimen jurídico tan distinto entre funcionarios y laborales, es una prueba más de la patológica presencia en las mismas organizaciones públicas de personal con regímenes tan distintos.

La renuncia

Manifestación unilateral del funcionario expresando por escrito su deseo de abandonar la condición funcionarial que se produce una vez aceptada de forma expresa por la administración, esto no inhabilita para su ingreso de nuevo en las AAPP. Según prescribe el Estatuto, la renuncia no surte efecto cuando el funcionario está sujeto a expediente disciplinario o haya sido dictado en su contra auto de procesamiento o de apertura de juicio oral por la comisión de algún delito. No se entiende muy bien la razón, ya que si la máxima sanción que puede imponerse a un funcionario es la separación de servicio, no se entiende que cuando la asume voluntariamente la Administración no pueda aceptarla y tenga que llevar el expediente a su final, con todas sus molestias. La única explicación sería si la sanción acarreara la pérdida de la condición funcionarial, impedir la participación del funcionario en otros procesos selectivos.

Asimismo se pierde la condición funcionarial por la pérdida de la nacionalidad o en su caso la de cualquier estado de la UE, tenido en cuenta en su día para su nombramiento.

Imposición de una pena principal o accesoria de inhabilitación absoluta, una vez firma la sentencia, produce la perdida de la condición de funcionario.

La jubilación

La relación funcionarial puede terminarse por jubilación de los funcionarios que admite distintas modalidades:

  • Voluntario – a solicitud del funcionario

  • Forzoso – Al cumplir la edad legalmente establecida

  • Parcial

La voluntaria procederá siempre que reúna los requisitos establecidos en el régimen de la seguridad social, que le sea aplicable. La ley podrá establecer, con carácter excepcional y en el marco de la planificación de los recursos humanos, condiciones especiales de las jubilaciones voluntarias y parciales.

La forzosa se declara de oficio al cumplir los 65 años, salvo los jueces y magistrados a los 70 años, según el Estatuto los funcionarios pueden solicitar la prolongación del servicio activo hasta los 70 años, debiendo resolver la administración de forma motivada, facultad discrecional que por supuesto da pie a numerosas reclamaciones judiciales.

La jubilación por incapacidad permanente tiene lugar cuando se produce la consiguiente declaración que le inhabilita para el ejercicio de las funciones propias de su cuerpo o escala, o por el reconocimiento de una pensión de incapacidad permanente absoluta o incapacidad permanente total en relación con el ejercicio de las funciones de su cuerpo o escala.

El funcionario puede solicitar la jubilación parcial siempre que reúna los requisitos y condiciones establecidos en el régimen de Seguridad Social que le sea aplicable. Se considera jubilación parcial la iniciada después de cumplir los 60 años y requiere haber cotizado al menos quince años, de los cuales al menos dos deben de estar comprendidos en los últimos quince años inmediatamente anteriores a la fecha de la jubilación parcial, estar contratado a jornada completa y concertar con la empresa un contrato a tiempo parcial que consistirá en una reducción de la jornada y salario entre un 25 y 85 %.

La rehabilitación

La perdida de la condición funcionarial no siempre es irreversible, es posible la rehabilitación para quienes la perdieron por pérdida de nacionalidad o por incapacidad permanente para el servicio, pues una vez desaparecida la causa objetiva, podrá solicitar la rehabilitación que le será concedida.

El Estatuto contempla un supuesto derecho de gracia, que puede llamar a escándalo por invasivo de las competencias del poder judicial y de la santidad de la cosa juzgada, y sin duda notoriamente inconstitucional, dado que la CE reserva al rey y al Gobierno la potestad de la gracia. No obstante el estatuto reconoce a los órganos de gobierno de las AAPP la potestad de conceder la rehabilitación (con carácter excepcional) a petición del interesado, de quien hubiera perdido la condición de funcionario por haber sido condenado a la pena principal o accesoria de inhabilitación. Si transcurrido el plazo para dictar la resolución no se hubiera producido de forma expresa, se entenderá desestimada la solicitud.