Los empleados públicos

Los funcionarios de carrera

Definido en el Estatuto como aquellos que en virtud de nombramiento legal, están vinculados a una Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo, para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente.

Una característica de la condición de funcionario de carrera que no se incluye en la definición es la adquisición de su condición mediante pruebas competitivas, la oposición fundamentalmente, una exigencia que ya es común al acceso a las demás clases de empleo, aunque las pruebas selectivas son mucho más exigentes para los funcionarios de carrera.

La definición de funcionario de carrera asimismo tiene la característica de la permanencia de la relación jurídica de servicio. En esto consiste la inmovilidad que “se supone” diferencia al funcionario de otros empleados públicos. Sin embargo hoy los empleados públicos laborales fijos también tienen garantizados su permanencia, en ambos casos solamente se extingue su condición por incurrir en faltas disciplinarias o delitos, edad de jubilación, puesto que las causas de extinción previstas en el artículo 51 y 53 del Estatuto o despido colectivo, es solo una posibilidad teórica, pues esto nunca se afronta en el servicio público.

Los funcionarios interinos

La Ley de 1964 definía a los interinos : los que por razón de necesidad o urgencia, ocupan plazas de plantilla mientras no se provea por funcionarios de carrera.

Esto provoca grandes bolsas de interinos, sobre todo en el área docente, que de esta forma ahorraban el pago de trienios y complementos propios de los funcionarios de carrera. La presión de estos colectivos originó la conversión en funcionarios, sin tener en cuenta los principios de merito y capacidad.

El Estatuto lo define como los que por razones de necesidad o urgencia son nombrados para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera, cuando concurran las siguientes circunstancias:

  • Existencia de plazas vacantes mientras no se provea por funcionario de carrera

  • La sustitución transitoria de los titulares

  • La ejecución de programas de carácter temporal

  • El exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de 6 meses dentro de un periodo de 12 meses.

El cese tendrá lugar cuando finalice la causa de su nombramiento, y se le aplicará el régimen general de los funcionarios de carrera.

Estos supuestos nuevos de intensidad ya era abordado por la Ley de 1964, mediante los contratos administrativos para la ejecución de tareas o programas de carácter temporal, o por un plazo máximo de 6 meses, pues la única diferencia esta en el modo de acceso uno mediante contrato y otro mediante acto unilateral.

El Estatuto prescribe que la selección de interino se hará mediante procedimientos que respetarán los principios de igualdad, merito, capacidad y publicidad, problemática que se cumple.

El interino asume funciones que directa o indirectamente impliquen ejercicio de autoridad, cosa que ocurre también en las funciones judiciales, en buena medida en manos de jueces interinos.

Por último debe subrayarse que la interinidad muchas veces es un paso previo al acceso a la condición de funcionario de carrera a través de las oposiciones.

Personal laboral

Según el Estatuto es personal laboral el que en virtud de contrato escrito, en cualquiera de las modalidades de contratación de personal prevista en la legislación laboral, presta servicios retribuidos por la AAPP, podrá ser por tiempo indefinido o temporal.

Remitiendo a la legislación de la función pública, los criterios para determinar los puestos de trabajo para los laborales, se regirán por el Estatuto, la legislación laboral y convenios colectivos.

Fue introducido por la Ley 1964, denominándose trabajadores al servicio de la Administración Civil, de acuerdo con la legislación laboral que se les aplica y cuya admisión debía ser autorizados reglamentariamente, no se pensó en ese momento en un régimen laboral paralelo al funcionarial, y fue limitado y circunscrito a actividades manuales y industriales, como las fábricas militares.

La CE de 1978 sólo permitió que la relación de empleo público se articulase sobre la relación funcionarial estricta, no dejando margen para una entrada común u ordinaria de la jurisdicción laboral en el control judicial de las relaciones de empleo público.

No obstante, dando de lado las previsiones constitucionales, la Ley 30/1984, de medidas de reforma de la Función Pública, permitió, al aceptar un régimen de contratación laboral paralelo al régimen funcionarial además de la prohibición de los contratos administrativos y la aceptación en términos estrictos de la interinidad funcionarial, un espectacular desarrollo del empleo público laboral.

Por Sentencia del TC 99/1987 se reconoció la inconstitucionalidad, sin descartar el empelo público laboral, la ley debería regular los casos para la contratación laboral.

La Ley 23/1988 modifica la Ley 30/1984, y prescribió que en general los puestos de trabajo de la Administración del Estado, de sus organismos autónomos, entidades gestoras y servicios comunes de seguridad social, serán desempeñadas por funcionarios públicos, con las siguientes excepciones:

  • Puestos de naturaleza no permanente y que satisfagan necesidades de carácter periódico y discontinuo.

  • Puestos propios de oficio, vigilancia y custodia

  • Puestos de carácter instrumental, mantenimientos y conservación, protección civil, servicios sociales, protección de menores.

  • Puestos que requieran conocimientos técnicos especializados

  • Puestos de trabajo en el extranjero con funciones administrativas

Otras leyes especiales admitieron otros supuestos de contratación laboral, como:

  • Ley 13/1986, de Investigación científica y técnica

  • La Administración independiente y órganos reguladores, sobre todo en: Comisión Nacional de Mercados de Valores, Agencia y Protección de Datos, Comisión Nacional de Energía.

Escondiéndose en esta contratación laboral una mayor protección por la legislación laboral, un trato de favor en materia de retribuciones y otras ventajas que no disfrutan los funcionarios.

El Estatuto tras el fracaso de la delimitación entre funcionarios y trabajadores, pretende reservar a los funcionarios el ejercicio de las funciones que impliquen directa o indirectamente, su participación en el ejercicio de las potestades públicas, o en la salvaguarda de los intereses generales del Estado y de las AAPP, funciones que corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos, tarea problemática debido a la extensión de la contratación laboral, la presión sindical a favor de la contratación laboral y la debilidad de la jurisprudencia constitucional, que en sentencia TC 37/2002 flexibiliza bastante la preferencia de las funciones reservadas a los funcionarios, que puedan ser realizadas por los laborales.

El Estatuto deslegitima la frontera entre lo laboral y lo funcionarial y remite dicha delimitación que es básica en la regulación de las leyes estatales y CCAA, de desarrollo del Estatuto y también por permitir que las más importantes funciones del Estado, los órganos reguladores de la economía, estén en manos de contratado laboral.

Las AAPP utilizan todas las fórmulas de contratación laboral, de trabajos fijos y temporales o previstos para el fomento del empleo, como la de práctica y aprendizaje, e incluso los de alta dirección, ha pasado de ser el pariente pobre del empleo público y hoy superior al funcionarial.

El Estatuto configura el empleo laboral como un atajo para alcanzar la condición de funcionario de carrera, por procedimientos de favor, siempre que posea la titulación necesaria y requisitos exigidos, valorándose como meritos los servicios prestados, como personal laboral fijo y las pruebas selectivas superadas para acceder a esta condición.

Personal eventual

Moda impuesta en la UE (Inglaterra) en que los altos cargos políticos nombran personal al margen de su pertenencia funcionarial para asistir en tareas de alta dirección política y administrativa, con esto se desprestigió a los funcionarios de carrera. Se introdujo en la Ley de 1964, que suprimió las categorías funcionariales que, en sus grados superiores. Prestaban funciones de planeamiento y asesoraban a los titulares políticos de las AAPP.

La regulación de esta figura pasó de aquella Ley al artículo 20.2 de la Ley 30/1984, que lo define como “El que ejerce funciones especialmente calificadas de confianza o asesoramiento especial”.

Hoy día todo alto cargo político o institucional cuenta con un gabinete integrado por funcionarios eventuales a semejanza del Estado mayor de los Ejércitos, que asesoran al mando, la diferencia estriba en que un militar esta especialmente capacitado para funciones directivas, mientras que los gabinetes, el personal es más bien amiguete del partido.

Para el Estatuto es personal eventual el que, en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, sólo realiza funciones calificadas como de confianza o asesoramiento especial, siendo retribuido con cargo a los créditos presupuestarios consignados para este fin. Su regulación se remite a las leyes de desarrollo del Estatuto que determinarán el número máximo.

Es esencial que el nombramiento y cese sean enteramente libres, produciéndose en todo caso el cese cuando se produzca el de la autoridad a la que se preste la función de confianza o asesoramiento. La condición de personal eventual no podrá constituir mérito para el acceso a la función pública o para la promoción interna, pero les será aplicable el régimen establecido para los funcionarios.

Los directivos

Introducido por el Estatuto, lo define como aquel personal que desarrolla funciones directivas profesionales en las AAPP, remitiéndose su régimen jurídico como criterio para su determinación (funcionarial o laboral) a las leyes de empleo público del Estado y de las CCAA.

Es voluntaria la introducción de la figura, así como opcional elegir entre el directivo laboral y el directivo funcionarial, el Estatuto prescribe que en todo caso su designación atenderá a principios de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad, y se llevará a cabo con publicidad y concurrencia; estará sujeto a evaluación con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados; las condiciones laborales no serán objeto de negociación colectiva, y cuando el personal directivo reúne la condición de personal laboral estará sometido a la relación laboral de carácter especial de alta dirección. Su objetivo es importar la dirección privada al sector público, es decir, brillantes ejecutivos que se imponen a los funcionarios de carrera. Es criticable que no se establezcan límites a las retribuciones de los directivos, con lo que suele ocurrir que se les remunere de forma exorbitante, como suele ocurrir en el sector privado.

El personal de los entes locales

El Estatuto prescribe que este personal se rige por la legislación estatal que resulte de aplicación y por la legislación de las CCAA. Los cuerpos de policía local se rigen por el Estatuto y la legislación de las CCAA excepto en lo establecido para ello en la Ley de Fuerzas y Cuerpos de la Seguridad del Estado.

Los empleados de los cuerpos locales son:

  • Contratados laborales, muy numerosos

  • Funcionarios divididos en propios y con habilitación de carácter estatal

Los propios:

  • Integrados en la Escala de Administración General y se subdividen en 4 subescalas: técnica, administrativa, auxiliar y subalterno

  • Integrados en la escala de Administración especial, divida en 2: técnicas y servicios especiales

  • Reservándoles el estatuto el ejercicio de funciones públicas o que impliquen ejercicios de autoridad, la de fe pública y asesoramiento, control y fiscalización interna de la gestión económica-financiera y presupuestaria y tesorería

Con habilitación de carácter estatal, se subdividen en: secretaria, intervención-tesorería, y secretaria-intervención.

Fue el Estatuto Municipal de 1924 el que creó el cuerpo de secretario por oposición y nombrados por la corporación, similar al cuerpo de interventores. La II República al aprobar la Ley Municipal de 1935 se habla por primera vez de cuerpo nacional al referirse a los empleados locales y se crea una escuela de funcionarios de la Administración local consciente de la responsabilidad del Estado en la selección y formación.

El régimen franquista no se alejaría de esta concepción. Fue la Ley 7/1985 la que sustituyó los cuerpos nacionales por la habilitación nacional asegurando el Estado su selección y formación, y fue a finales del 1991 cuando se degrada el sistema con las libres designaciones y otras corruptelas, y sobre todo el vaciamiento de competencias a partir de las reformas locales de 2003, pues al tener atribuidas funciones de asesoramiento legal preceptivo, control y fiscalización de presupuesto, es tentador para el político contar con empleados sumisos.

El Estatuto ha desapoderado al Estado de la responsabilidad en el régimen jurídico de los funcionarios locales, después de la lucha competencial entre los tres niveles de Administración territorial, el estatal, los CCAA y los entes locales, se crea una norma donde se reparten las competencias en la gestión de este personal siendo el Estado un convidado de piedra.

Las CCAA ostentan las competencias de creación, clasificación y supresión de puestos de trabajo, convocatoria de la oferta de empleo y la selección, conforme a los títulos académicos requeridos y programas mínimos aprobados por el ministerio de AAPP. También la convocatoria de puestos selectivos para los funcionarios con habilitación de carácter estatal en sus diarios oficiales y los remitirán al ministerio de AAPP para su publicación en el BOE.

Se atribuye también a las CCAA la regulación del régimen disciplinario y sistema de acceso, carrera, provisión de puestos y agrupación de funcionarios.

En el concurso ordinario las CCAA, en su ámbito, aprobarán las bases comunes y los porcentajes de puntuación para cada mérito, correspondiendo a las corporaciones locales convocar y resolver el concurso ordinario de las plazas vacantes y remitir al Estado las convocatorias para su publicación y para su inscripción en el registro general, dictarán las resoluciones que remitirán a las CCAA.

El Estatuto prevé asimismo un concurso unitario para el supuesto de que no lo efectúen las CCAA. En ese caso, el Ministerio de AAPP efectuará, en función de los méritos generales y los de valoración autonómica y de acuerdo con lo establecido por las CCAA respecto del requisito de la lengua, la convocatoria anual de un concurso unitario de los puestos de trabajo vacantes cuyo ámbito será de carácter estatal.

En la práctica todo este complejo sistema puede quedar en nada, ya que las corporaciones locales suelen cubrir los puestos reservados a estos funcionarios por libre designación, y las CCAA por las facultades que tienen para acordar las comisiones de servicios, acumulaciones, nombramientos de personal interino y de personal accidental, y posteriormente convertidos en puestos definitivos.