La organización del empleo público

Distribución de competencias

La gestión del Empleo público corresponde a las Administraciones territoriales: estatal. CCAA y entes locales, sin olvidar a los sindicatos, a través de pactos y acuerdos sindicales, debiéndoles la gestión y aprobación del Estatuto, que es una ley sindical y una ley de transferencias de competencias básicas estatales a favor de las CCAA. Lo básico consistía en atribuir toda competencia sustancial a las CCAA y lo no básico es materia susceptible de negociación con los sindicatos. La gestión del sistema de empleo público supone la utilización de los instrumentos que las AAPP tiene con esa finalidad: los registros de personal, las relaciones de puestos de trabajo, la oferta de empleo público, y los planes de reestructuración.

Tradicionalmente, el Estado lo gestionaba mediante la total subordinación de los funcionarios al ministerio al que estaban adscritos, siendo competente el Ministro y el Subsecretario jefe de Personal. Los Municipios y provincias gestionaban el personal bajo tutela y control del Estado.

La Ley de 1964 atribuye la gestión al Gobierno y al Ministro de Presidencia.

La Ley de 1984 crea un Ministerio específico para la gestión de la Función Pública, el Ministerio para las Administraciones Públicas. De él dependerá la gestión de personal, sin perjuicio de la que funcionalmente tenga con cada departamento.

En las CCAA el sistema de gestión del personal nace ya centralizada y obediente el principio de doble dependencia, orgánica y funcional, instalado ya en el Estado. De ordinario, es la consejería de la Presidencia del gobierno autónomo la que asume las competencias generales del sistema de empleo y las diversas consejerías las funcionales en relación con los empleados que tiene adscritos. En todo caso, las competencias más importantes se reservan a los consejos de gobierno, las potestades normativas, de dirección político administrativa y de programación, la aprobación de la oferta de empleo público y de las relaciones de puestos de trabajo, la regulación de la jornada, establecer las garantías de los servicios mínimos en caso de huelga y la resolución de expedientes disciplinarios con propuesta de separación del servicio.

La Consejería de Hacienda autonómica suele tener competencias decisivas sobre los incrementos retributivos y medidas que modifiquen el gasto de personal.

En las Corporaciones Locales corresponden al Pleno las decisiones más importantes: aprobación de la plantilla y de la relación de puestos de trabajo, fijación de la cuantía de las retribuciones complementarias de los funcionarios y el número y régimen de personal eventual.

Las demás facultades corresponden al alcalde o presidente de la corporación, quienes ejercen la jefatura del personal, el cual tiene también competencias para aprobar la oferta de empleo público (de acuerdo con el presupuesto y la plantilla aprobada por el pleno), las bases de las pruebas de selección de personal y de los concursos de provisión de puestos de trabajo, para redistribuir las retribuciones complementarias que no sean fijas y periódicas y la separación del cuerpo de servicio de los funcionarios y despidos del personal laboral dando cuenta al pleno.

La Ley 57/2003 modifica para los municipios de gran población el anterior sistema, de forma que el pleno se limita a aprobar la plantilla de personal, mientras que corresponden a la Junta de Gobierno Local la aprobación de las demás competencias, salvo la superior dirección de personal y la jefatura de la Policía municipal.

La negociación colectiva. Mesas de negociación y materias negociables

La Ley 9/1987, modificada por la Ley 7/1990, que reconoció la participación de los funcionarios, para determinar las condiciones de trabajo, a través de acuerdos y pactos entre los AAPP y los sindicatos.

La negociación colectiva es un elemento no necesario de derecho sindical en la función pública, que tropieza con la dificultad de suponer un acuerdo sobre materias extra commercium – las retribuciones o la ordenación misma de la función pública – que son de la competencia de un órgano soberano, el Parlamento, por lo que el gobierno no puede, en principio, pactar sobre ellas como los empresarios. Por otra parte la CE limita la negociación colectiva al ámbito de las relaciones laborales.

En sentencia del TC de 1982 y 1985 se negó que las pretensiones de los funcionarios se satisfagan a través de negociaciones colectivas, pues tienen otras vías para su defensa, pero no afirmó la ilicitud de la negociación y por ello fue reconocida por Ley de 1984, Ley Básica del Régimen Local, Ley Orgánica de libertad sindical.

El régimen de la negociación colectiva para determinar las condiciones de trabajo de los funcionarios es distinto del común de los trabajadores, al que se sujetan los empleados públicos laborales, disparidad que da lugar a soluciones distintas frente a las mismas reivindicaciones.

Las mesas de negociación, instrumento clave para los encuentros entre representantes de las AAPP y sindicatos para pactar las condiciones de trabajo, la composición depende de los negociadores y con número máximo de 15, pudiendo asistir asesores con voz pero sin voto.

Están legitimadas para formar parte de las mesas las organizaciones sindicales más representativas a nivel estatal, las organizaciones sindicales mas representativas de CCAA, así como las que hayan obtenido el 10% o más de los representantes en las elecciones para delegados y juntas de personal, siempre que representen, como mínimo, la mayoría absoluta de los miembros de los órganos unitarios de representación en el ámbito del sector.

Sin duda la mesa más importante es la Mesa General de Negociación de las AAPP, en la que la representación de éstas será unitaria. La preside quien represente a la Administración General del Estado y cuenta con representantes de las CCAA y de la Federación Española de Municipios y Provincias, en función de las materias a negociar. Le corresponde negociar aquellas materias susceptibles de regulación estatal y en todo caso el incremento global de las retribuciones del personal al servicio de todas las AAPP que correspondan incluir en el proyecto de la Ley de Presupuestos Generales del Estado en cada año.

En la Administración General del Estado y cada CCAA se constituirá una mesa general de negociación para las materias y condiciones generales de trabajo comunes al personal funcionario estatutario y laboral de cada AAPP, también una mesa específica para los funcionarios públicos a nivel estatal y CCAA y otra a nivel de las entidades locales.

Las mesas sectoriales se constituirán por acuerdo entre las mesas generales en atención a las condiciones específicas de trabajo, de las organizaciones administrativas afectadas o en las peculiaridades de sectores concretos de funcionarios públicos y a su número, la competencia dependerá de los acuerdos.

El proceso de negociación se abrirá en cada mes, en la fecha que fijen las AAPP y la mayoría sindical. A falta de acuerdo el proceso se iniciará en el plazo máximo de un mes desde que la mayoría de una de las partes legitimadas lo promueva, salvo que existan causas legales o pactadas que lo impidan.

El gran problema de la negociación colectiva en la función pública es la determinación de las materias negociables. El Estatuto de trabajadores prescribe que el objeto de la negociación colectiva es la regulación de las condiciones de trabajo y de productividad; igualmente podrán regular la paz laboral a través de las obligaciones que se pacten; y añade que dentro del respeto a las leyes, los convenios colectivos podrán regular materias de índole económica, laboral, sindical y en general cuantas otras afecten a las condiciones de empleo.

El estatuto del empleado público sujeta la negociación a los principios de legalidad, cobertura presupuestaria, obligatoriedad, buena fe negocial, publicidad y transparencia, esto pone de relieve que los convenios colectivos en el empleo público, tienen unos límites que no afectan a los convenios colectivos laborales. Por ello el Estatuto del empleado público hace un esfuerzo para delimitar las materias objeto de negociación y las que están excluidas de la misma.

Materias negociables que afectan directa o indirectamente a las facultades y funciones ínsitas en la potestad administrativa de organización:

  • La determinación y aplicación de las retribuciones complementarias de los funcionarios

  • Las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso, carrera, provisión, sistemas de clasificación de puestos de trabajo y planes e instrumentos de planificación de recursos humanos

  • Las normas que fijen los criterios y mecanismos generales en materia de evaluación de desempeño

  • Los criterios generales de los planes y fondos para formación y promoción interna

  • Las que afectan a las condiciones de trabajo y a las retribuciones de los funcionarios cuya regulación exija norma con rango de ley

  • Los criterios generales sobre ofertas de empleo público

  • Las materias referidas a calendario laboral, horarios, jornadas, vacaciones, permisos, movilidad funcional y geográfica.

Materias expresamente excluidas de la negociación colectiva:

  • La regulación del ejercicio de los derechos de los ciudadanos y usuarios de los servicios públicos

  • El procedimiento de formación de los actos y disposiciones administrativos

  • Los poderes de dirección y control propios de la relación jerárquica.

Critica el autor la exclusión de la negociación colectiva de las condiciones de trabajo del personal directivo.

Pactos y acuerdos sindicales

Los acuerdos y pactos con los que culmina la negociación colectiva o convenios colectivos funcionariales, son distintos de los que la Administración celebra con sujeción estricta al Derecho del Trabajo para su personal laboral.

A diferencia de lo establecido en el estatuto de los trabajadores, salvo negociación colectiva, que termina con la forma del convenio colectivo y obligando a partir del momento que determinen las partes, en la función pública la negociación colectiva no da lugar a convenios colectivos sino a pactos y acuerdos que no vinculan de forma inmediata. Los acuerdos tratan materia de competencia de los órganos de gobierno de las AAPP y requieren para su validez y eficacia la aprobación de estos órganos, producida la aprobación será directamente aplicable.

Aquellos acuerdos que tratan materia sometida a reserva de ley, podrán ser regulados por las Cortes Generales o las Asambleas Legislativas de las CCAA, su contenido carecerá de eficacia directa, para ello, el Estatuto establece un procedimiento que inicia el órgano de gobierno, un proyecto de ley conforme al contenido del acuerdo, en caso de negativa al proyecto, en el plazo de un mes, se deberá reiniciar la renegociación de las materias vetadas.

Los pactos tienen obligatoriedad inmediata, aplicándose directamente al personal.

Los pactos y acuerdos deberán determinar las partes que los conciertan, el ámbito personal, territorial y temporal, así como la forma, plazo de preaviso y condiciones de denuncia de los mismos. Asimismo, tanto acuerdos como pactos, una vez ratificados, deberán ser remitidos a la Oficina Pública que cada Administración determine para su publicación en el Boletín Oficial que corresponda.

A falta de acuerdo, las AAPP podrán establecer las condiciones de trabajo de los funcionarios e incluso para salvaguardar el interés público, podrá suspender o modificar los pactos y acuerdos informando a las organizaciones sindicales. Los conflictos suscitados en la aplicación de los pactos, corresponden a la comisión paritaria y posteriormente a la AAPP y sindicato, siendo obligatoria la mediación de una de las partes y voluntariamente el arbitraje, y este nuevo acuerdo tendrá la misma eficacia jurídica y tramitación pudiéndose impugnar.

La competencia jurisdiccional en caso de impugnación, en principio atribuida a la jurisdicción contenciosa-administrativa, se cumplía cuando la conflictividad deriva de un convenio colectivo que regula materias comunes a los contratos laborales y funcionarios, actualmente el estatuto no lo ha abordado, lo que es censurable. (indefensión)

Los pactos o acuerdos iniciales o por vía de la mediación o arbitraje son actos administrativos generales o reglamento, en función de los criterios generales que definen una y otra figura, pues son derechos y obligaciones de los funcionarios o su concreción en las condiciones de trabajo, nunca referidas a actuaciones individuales.

Participación sindical en la gestión del empleo público, Delegados y Juntas de Personal

Los órganos de representación de los empleados públicos son los delegados de personal y la junta de personal, elegidos en la lista que elaboran los sindicatos, atribuyéndoles importantes funciones en la gestión del empleo público.

El Estatuto regula la representación funcionarial dentro de los derechos individuales de los funcionarios y su participación es importante en la gestión del empleo público de las organizaciones sindicales presuntamente representativas, ya que el funcionario participa mínimamente en los procesos electorales, pues no se siente identificado con el sindicato, que de antemano tiene garantizado el triunfo electoral, y consiguientemente, una representación oligopólica, lo observamos en las minoritarias asociaciones de funcionarios que se sostienen con la cuota de sus afiliados.

Los delegados de personal ostentan la representación en las unidades electorales donde el número de funcionarios es igual a 6 o inferior a 50, hasta 30 funcionarios con 1 delegado, de 31 a 49 funcionarios 3 delegados, que ejercerán su representación conjunta y mancomunadamente.

La Junta de personal se constituirá en unidades electorales, cuyo censo sea mínimo de 50 funcionarios, cada junta de personal se compone de un numero de representantes, en función del numero de funcionarios de acuerdo con una escala que va: desde 5 para unidades de 50 a 100 trabajadores y 21 para unidades de 751 a 1000 trabajadores. De 1001 adelante se elegirán 2 por cada 1000 o fracción con un máximo de 75. Estos elegirán un presidente y un secretario y elaborarán su propio reglamento de procedimiento.

Las elecciones se realizarán mediante sufragio personal, directo, libre y secreto; puede ser por correo o por otros medios telemáticos, y serán electores y elegibles los funcionarios que se encuentren en la situación de servicio activo. Podrán presentar candidaturas las organizaciones sindicales legalmente constituidas, o las coaliciones de éstas, y los grupos de electores de una misma unidad electoral. Las Juntas de Personal se elegirán mediante listas cerradas a través de un sistema proporcional corregido, y los delegados de personal mediante listas abiertas y sistema mayoritario.

La duración del mandato es de 4 años, pudiendo ser reelegidos o prorrogados si, a su término no se hubiesen promovido nuevas elecciones, lo que permite la perennidad de los cargos.

La Junta y delegados de personal tienen derecho a recibir información sobre política general, evolución de las retribuciones y del empleo, de las sanciones por faltas muy graves. Tienen derecho a emitir informes sobre: traslado total o parcial de las instalaciones, sobre jornada laboral y horarios de trabajo, régimen de vacaciones y permiso, vigilar el cumplimiento de las normas en materia de condiciones de trabajo, prevención de riesgos laborales, seguridad social y empleo, ejerciendo las acciones legales oportunas ante órganos competentes.

Para facilitar sus funciones los delegados y miembros de la junta, tienen derecho de acceso y libre circulación por la dependencia, les compete vigilar el cumplimiento de las normas vigentes en materia de condiciones de trabajo, prevención de riesgos laborales, Seguridad social y empleo, distribución de las publicaciones profesionales y sindicales, créditos de horas mensuales dentro de la jornada de trabajo y retribuidos, inmunidad frente a traslados y sanciones por causas de su representación, derecho de audiencia en los expedientes disciplinarios, estando estos derechos judicialmente generalizados, estando legitimados para iniciar como interesados los procedimientos administrativos y a ejercitar las acciones en vía administrativa o judicial pertinentes.

Observarán sigilo profesional en todos los asuntos que la Administración considere de carácter reservado, aun después de expirar su mandato.

Las relaciones de puestos de trabajo

Clave del sistema de ordenación del personal son las relaciones de puestos de trabajo, y el estatuto lo describe como: aquella en que se agrupan los puestos en función de sus características para ordenar la selección, la formación y la movilidad funcionarial.

Comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias. Dichos instrumentos serán públicos.

En la función público tradicional, el sistema de ordenación del personal se recogía en las plantillas orgánicas del cuerpo, documento de gran interés pues recogía las plazas que tenían asignadas una remuneración, constituyendo un límite para los nuevos nombramientos, necesidad ampliada por la Ley de plantilla.

En la Ley de 1964, al desvirtuar el sistema europeo de funcionario, suprimiendo las categorías intracorporativas, igualando a todos los funcionarios en un mismo cuerpo, en compensación introdujo el instrumento de la clasificación de puestos de trabajo, cuyo objetivo es definir las tareas que se van a realizar, la destreza y conocimientos que se necesitan, tarea que realizan las empresas privadas y que fracasan en las AAPP.

En la Ley de Medidas de 1984 se trató el tema con menos ambición. No obliga a la descripción de tareas, limita su contenido a una enumeración de los puestos y precisando el tipo de empleado, funcionario, laboral o eventual que ha de ocuparlo, el sistema de previsión, requisitos, nivel de complemento de destino y específico para los funcionarios, como categoría profesional y régimen jurídicos aplicable cuando sean desempeñados por personal laboral.

También ha sido un fracaso, ni con rebajas tan sustanciales cumplieron las AAPP con la obligación de elaborar las relaciones de puestos de trabajo. Finalmente se crearon los catálogos de puestos de trabajo, documentos que se limitan a señalar el nivel de complemento de destino y el complemento específico de cada cuerpo, que nos ilustran sobre la denominación y número de puestos de trabajo en las AAPP, así como los funcionarios o contratados laborales que tienen derecho a ocuparlas, pero no dice a qué finalidad sirve cada puesto y que tareas se han de desempeñar dentro del mismo.

La aprobación de las relaciones de puesto de trabajo corresponde:

  • En la Administración del Estado, al ministro, previa autorización conjunta del de AAPP y economía y hacienda, a través de la Comisión ejecutiva de la Comisión interministerial de Retribuciones.

  • En la CCAA: Al Consejo de Gobierno

  • En las Corporaciones Locales: al Pleno

  • En las Corporaciones locales de gran población: a la Junta de Gobierno local.

La oferta de empleo público

El Estatuto prescribe que el plan de recurso humano puede concretarse en una Oferta de empleo público o instrumento similar de gestión de la provisión de las necesidades de personal, que ha de recoger las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso más un porcentaje adicional, fijando el plazo máximo para la convocatoria de los mismos.

La Ley de 1984 obligó a las AAPP ofertar todas las plazas vacantes, convocando las pruebas selectivas antes de 1 de octubre. Esta rigidez quedó sin efecto por la Ley 2/1990, quedando en manos de la AAPP la convocatoria de las plazas que consideraron conveniente.

Tal oferta debe ser aprobada por los órganos de gobierno de las AAPP, publicadas en el diario oficial, requiriendo la forma de real decreto, decreto, o resolución de la entidad local, precedida de la negociación sindical.

Tal oferta es presupuesto obligado de toda convocatoria de proceso selectivo, oposición o concurso, siendo susceptible de control judicial tanto por su falta de aprobación, como por sus contenidos, estas impugnaciones tienen poco porvenir y en definitiva la conflictividad que origina los incumplimientos de ofertas de empleo público solo dará pie a protestas políticas y sindicales.