La expropiación forzosa

Concepto y objeto de la expropiación

La Ley de 16 de diciembre de 1954, reguladora de la expropiación forzosa, define la expropiación como “cualquier forma de privación singular de la propiedad o de derechos e intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueran las personas o entidades a que pertenecen, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cuestión de ejercicio” (art. 1.1).

Con esta formulación se ha pasado de la tradicional consideración de la propiedad inmueble necesaria para las obras públicas como objeto prácticamente único del procedimiento expropiatorio, a definir como expropiación cualquier alteración de una situación jurídica patrimonial, real u obligacional, y, por consiguiente, también sobre bienes muebles e incorporales. No se comprenden, sin embargo, los derechos de la personalidad y los familiares, bienes fuera de comercio.

Los sujetos de la expropiación forzosa

El expropiante

El titular de la potestad expropiatoria. La potestad expropiatoria sólo se reconoce a las CCAA, El Estado, La Provincia y el Municipio. No pueden, salvo que una ley lo autorice de forma expresa, acordar la expropiación los Entes que integran la Administración institucional, que habrán de solicitar su ejercicio, cuando proceda, a la Administración territorial de que dependan. Cada Ente territorial ha de ejercitar la potestad expropiatoria dentro del territorio que abarca su competencia.

El beneficiario

El sujeto que representa el interés público o social para cuya realización está autorizado a instar de la Administración expropiante el ejercicio de la expropiación, adquiriendo el bien o derecho expropiado y pagando el justiprecio. Esta condición puede coincidir con la de expropiante o atribuirse a una persona, pública o privada, distinta. Por ello pueden ser beneficiarios por causa de utilidad pública tanto los propios entes Territoriales, como los Entes institucionales y los concesionarios de obras o servicios públicos a los que se reconozca legalmente esta condición.

Deberán justificar debidamente su condición al solicitar de la respectiva Administración expropiante la iniciación del expediente expropiatorio y durante su curso les corresponde impulsar el procedimiento, formulando la relación de bienes necesarios para el proyecto de obras, conviniendo con el expropiado la adquisición amistosa, actuando en la pieza separada del justiprecio, presentando hoja de aprecio y aceptando o rechazando la valoración propuesta por los propietarios; pagando o consignando, en su caso, la cantidad fijada como justiprecio, abonando las indemnizaciones de demora que legalmente procedan por retrasos que les sean imputables, y cumpliendo con las obligaciones y derechos derivados de la reversión.

El expropiado

El expropiado es el propietario o titular de derechos reales o intereses económicos directos sobre la cosa expropiable, que ha de ser indemnizado mediante el justiprecio. La Administración considerará como expropiados a quienes constan como titulares de los bienes o derechos en los Registros Públicos que produzcan presunción de titularidad, o en su defecto, a quienes aparezcan con tal carácter en Registros fiscales o, finalmente, al que lo sea pública y notoriamente.

Para que en ningún caso pueda resultar paralizado el expediente por la ausencia de los propietarios o titulares o su incapacidad, la Ley establece las siguientes reglas:

  • Las diligencias del expediente se entenderán con el Ministerio Fiscal cuando, publicada la relación de bienes a que afecta la expropiación, no compareciese en aquél los propietarios o titulares, estuviesen incapacitados y sin tutor o representantes, o fuera la propiedad litigiosa.

  • Los que no puedan enajenar sin permiso o resolución judicial los bienes que administren o disfrutan se consideran, sin embargo, autorizados para verificarlo en los supuestos de expropiación, depositándose las cantidades a que ascienda el justiprecio a disposición de la autoridad judicial para que les dé el destino previsto en las leyes.

  • Las transmisiones de dominio o de cualquiera otros derechos o intereses no impedirían la continuación de los expedientes de expropiación. Se considerará subrogada el nuevo titular en las obligaciones y derechos del anterior.

  • También serán parte en el expediente quienes presenten títulos contradictorios sobre el objeto que se trata de expropiar.

La causa de la expropiación forzosa. El requisito de la declaración de interés público o social

Por causa de expropiación se entiende el motivo o finalidad que justifica el apoderamiento o sacrificio de un bien o derecho a favor de la Administración, que debe perdurar durante un tiempo.

Se define como “utilidad pública” en la Ley de expropiación de 1836 como “aquellas que tienen por objeto directo proporcionar al Estado en general, a una o más provincias o a uno o más pueblos cualesquiera usos o disfrutes de beneficios común, bien sean ejecutadas por cuenta del Estado, de las provincias o pueblos, bien por compañías o empresas particulares autorizadas competentemente.” La vigente Ley de 1954 amplía la causa legitimadora de la expropiación extendiéndola al interés social en congruencia con la admisión generalizada de la figura de los particulares como beneficiarios de la expropiación, de forma que la expropiación se legitima, además de por causas de utilidad pública, en el interés social.

De otro lado la Ley balanza las exigencias y garantías procedimentales del trámite de la declaración de utilidad pública que se entiende implícita en relación con la expropiación de inmuebles en todos los planes de obras y servicios de las AAPP. También se admite que las leyes hagan declaraciones genéricas de utilidad pública, remitiendo su reconocimiento concreto al Consejo de Ministros u Órgano de la Comunidad Autónoma. El mismo mecanismo de declaración genérica es aplicable a los bienes muebles. Fuera de estos casos, la declaración de utilidad pública o social exige una ley estatal o autonómica.

Por tanto, en nuestra práctica administrativa son excepcionales las declaraciones expresas de utilidad pública. Lo más frecuente es que los procedimientos expropiatorios se funden en declaraciones legales genéricas de utilidad pública o interés social de determinadas categorías de actuaciones sobre ciertos bienes, o declaraciones tácitas por la inclusión del inmueble en un plan de obras, urbanístico o de otra naturaleza.

El requisito de la necesidad de ocupación

Declarada la utilidad pública o el interés social de una obra o finalidad determinada, la Administración debe decidir sobre la adquisición de los bienes concretos que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación. Mediante acuerdo del Consejo de Ministros, podrán incluirse también entre los bienes de necesaria ocupación los que sean indispensables para previsibles ampliaciones de la obra o finalidad de que se trate.

El requisito de la declaración de necesidad cumple diversas funciones: permite proceder a la singularización de los bienes a expropiar determinando la extensión necesaria para el respectivo proyecto o finalidad; sirve para precisar quiénes ostentan la condición de expropiados; para discutir la sustitución de los bienes elegidos por la Administración por otros bienes alternativos para el mismo proyecto; así como para solicitar, en caso de expropiación parcial de una finca, su expropiación total cuando resulte antieconómico para el propietario la conservación de la parte no expropiada.

Los pasos necesarios para cumplir con este requisito:

  • El beneficiario de la expropiación formulará una relación concreta e individualizada en todos los aspectos, material y jurídica, de los bienes y derechos que se consideren de necesaria expropiación. Dicha relación deberá publicarse en el Boletín Oficial del Estado y en la de la Provincia respectiva, y en uno de los diarios de mayor circulación de la provincia, si lo hubiese, comunicándolo además a los Ayuntamientos en cuyo término radique la cosa a expropiar para que la fijen en el tablón de anuncios.

  • Recibida la relación de afectados, el Subdelegado del Gobierno abrirá información pública durante un plazo de quince días, en el que cualquier persona podrá aportar los datos oportunos para rectificar posibles errores de la relación publicada u oponerse por razones de fondo o forma a la necesidad de ocupación. En este caso indicará los motivos por los que deba considerarse preferente la ocupación de otros bienes o la adquisición de otros derechos distintos y no comprendidos en la relación, como más conveniente al fin que se persigue.

  • A la vista de las alegaciones formuladas, el Subdelegado del Gobierno, previas las comprobaciones oportunas, resolverá en el plazo máximo de veinte días.

Los efectos del acuerdo de necesidad de ocupación, que ha de publicarse o notificarse individualmente a los interesados, consisten en el inicio del expediente expropiatorio y en la afectación de los bienes o derechos expropiados al fin de utilidad pública o social legitimador a la expropiación, así como en la limitación de los derechos dominicales del expropiado. Por ello, la fecha del acuerdo de necesidad de ocupación constituye el dies a quo para el cómputo del plazo de seis meses a que se refiere la Ley de expropiación en relación con los intereses de demora en el pago del justiprecio. Sin embargo, no es determinante a efectos de la valoración de los bienes expropiados, donde lo es la fecha de incoación del expediente de justiprecio.

Contra el acuerdo de necesidad de ocupación, el Tribunal Supremo admite la impugnación separada y sin limitación de motivos del acuerdo de necesidad de ocupación. Una vez acordada la necesidad de ocupación, la Administración no está obligada a mantenerla, pudiendo revocarla y desistir de la expropiación respecto de determinados bienes o derechos.

El justo precio. Naturaleza y criterios de valoración

El tercer requisito de la expropiación forzosa es el “justiprecio” que constituye la indemnización económica compensatoria por la pérdida de la cosa o derecho expropiada.

La regla del previo pago y la naturaleza del justiprecio

¿El justiprecio es un presupuesto de la expropiación o transferencia de la propiedad, o es, por el contrario, una indemnización de daños y perjuicios a posteriori de la lesión que comporta la pérdida de la cosa o del derecho? Aunque desde la ley napoleónica de 1810 se venía insistiendo en el carácter de presupuesto o requisito previo del justiprecio o indemnización expropiatoria, lo que se expresaba en la regla del previo pago y se reforzaba con la intervención del juez civil para su determinación y transferencia de la propiedad, que sólo se acordaba cuando se acreditaba que el expropiado había recibido el justiprecio, la regla del previo pago ha sufrido también, como otras garantías de la expropiación, un proceso degenerativo que ha llevado a su práctica desaparición, un proceso originado por la generalización del procedimiento de urgencia que sustituye el pago por el depósito y por la inclusión en el concepto de expropiación de nuevas figuras en las que dicha regla no tiene sentido, como las requisas (expropiaciones en estado de necesidad), las ocupaciones temporales y las expropiaciones legislativas como las llevadas a cabo sobre el holding Rumasa.

Actualmente, incluso en la constitución, se ha sustituido la expresión tradicional de “previo pago” por la de “mediante la correspondiente indemnización”.

Criterios generales y reglas concretas de valoración. Antecedentes, doctrina del TC y Ley de Expropiación Forzosa

De forma general se puede decir que el criterio general de valoración de cualquier bien es el que determina el mercado y por ello preferentemente el valor que el bien expropiado tuviera en una eventual compraventa. El problema está en que no todos los bienes tienen una cotización precisa, por ello se ha recurrido para fijar el justiprecio al valor en renta, el resultante de la capitalización de la producción de los bienes expropiados u otros análogos, o incluso a criterios predeterminados como el valor que los bienes tienen consignado a efectos tributarios o fiscales.

La ausencia de un criterio preciso (valor en venta, valor en renta), se sustituye por diversas reglas especiales que ponderan diversas circunstancias. Así la valoración de los edificios y fincas rústicas se remite a la media aritmética entre valores en venta y valores fiscales.

Asimismo no faltan sentencias del TS que llevan la generosidad jurisprudencia a identificar justo precio y valor de sustitución que provean al expropiado del dinero suficiente para sustituir en su patrimonio -con otro bien análogo- el bien del que ha sido desapoderado, de suerte que la misma ha de responder a los principios de conversión y equivalencia.

La valoración de terrenos por la legislación urbanística, su aplicación a toda suerte de expropiación de terrenos y la inversión de la regla de inapropiabilidad de las plusvalías. Al margen de la legislación general de expropiación forzosa, el Derecho urbanístico ha supuesto el alumbramiento de normas especiales para la valoración de los bienes inmuebles.

Punto central en las expropiaciones urbanísticas era la regla del no cómputo en el justiprecio del sobrevalor o plusvalía derivada del plan o proyecto de obra que justificaba la expropiación.

En función de esta regla la ley determina que las tasaciones se efectúan con arreglo al valor que tengan los bienes o derechos expropiables al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio, sin tenerse en cuenta las plusvalías que sean consecuencia directa del plano o proyecto de obras que dan lugar a la expropiación o en el futuro.

Actualmente los justiprecios se calculan en atención al aprovechamiento o edificabilidad que el Plan General de Ordenación reconoce a las diversas propiedades, dando lugar a distinguir dos tipos: valor rústico o inicial y valor urbanístico que incorpora al justiprecio del terreno la valoración de los aprovechamientos edificatorios que el plan permite. Así el valor de los suelos se determina en función de su clase y situación urbanística.

Consecuentemente, no hay cómputo de plusvalía urbanística en los terrenos no urbanizables o los urbanizables en que el planeamiento no haya delimitado ámbitos de actuación o establecido las condiciones para su desarrollo. Éstos se justiprecian mediante la comparación con los precios de terrenos análogos.

Por el contrario, se tiene muy en cuenta la plusvalía que el plan atribuye en la determinación del valor de los terrenos ubicados en suelo urbanizable en que el planeamiento haya delimitado ámbitos de actuación o establecido las condiciones para su desarrollo. En este caso la valoración se obtiene por aplicación al aprovechamiento que le corresponde del valor básico de repercusión en polígono, que será el deducido de las ponencias de valores catastrales.

La valoración de terrenos por la legislación urbanística. La regla de inapropiabilidad de las plusvalías

La Ley de Régimen del Suelo de 2007, que deroga la anterior, prescinde de las anteriores clasificaciones del suelo en urbanizable o no urbanizable según la determinación de los planes, imponiendo en su lugar, y precisamente para las valoraciones de los inmuebles la clasificación de suelo rural y suelo urbanizable que atiende a la realidad presente de estar o no urbanizado. Así, los terrenos no podrán ser valorados con la incorporación al justiprecio de plusvalías si el terreno no está efectivamente urbanizado. Además, para evitar la invocación del valor real en fraude del rechazo de la inclusión de las plusvalías, la Ley no sólo prohíbe que la valoración se efectúe a través de la comparación de los precios de venta de fincas análogas, sino que impone como criterio único el de capitalización de la renta anual real o potencial, eligiendo la que sea superior, de la explotación según su estado en el momento al que deba entenderse referida la valoración.

La renta potencial se calculará atendiendo al rendimiento del uso, disfrute o explotación de que sean susceptibles los terrenos conforme a la legislación que les sea aplicable, utilizando los medios técnicos normales para su producción. Incluirá, en su caso, como ingresos las subvenciones que, con carácter estable, se otorguen a los cultivos y aprovechamiento considerados para su cálculo y se descontarán los costes necesarios para la explotación considerada.

El rigor de este criterio queda muy rebajado por la regla según la cual el valor del suelo rural así obtenido puede ser corregido al alza hasta un máximo del doble en función de factores objetivos de localización, como la accesibilidad a núcleos de población o a centros de actividad económica o la ubicación en entornos de singular valor ambiental o paisajístico, cuya aplicación y ponderación habrá de ser justificada en el correspondiente expediente de valoración.

La Ley prevé que las edificaciones, construcciones e instalaciones, cuando deban valorarse con independencia del suelo, se tasarán por el método de coste de reposición según su estado y antigüedad en el momento al que deba entenderse referida la valoración. En cuanto a las plantaciones y los sembrados preexistentes, así como las indemnixzaciones por razón de arrendamientos rústicos u otros derechos, se tasarán con arreglo a los criterios de las Leyes de Expropiación Forzosa y de Arrendamientos Rústicos.

Para la valoración del suelo urbanizado se seguirá el método residual estático que tendrá en cuenta como uso y edificabilidad de referencia los atribuidos a la parcela por la ordenación urbanística. Si los terrenos no tienen asignada edificabilidad o uso privado por la ordenación urbanística, se les atribuirá la edificabilidad media y el uso mayoritario en el ámbito espacial homogéneo en que por usos y tipologías la ordenación urbanística los haya incluido.

El método de valoración residual estático trata de averiguar la diferencia entre el precio del producto inmobiliario finalizado, es decir, la vivienda, lista para su uso y todos los costes de elaboración, diferencia que se considera que es el precio del suelo según su valor de mercado. Cuando se trate de suelo edificado o en curso de edificación, el valor de la tasación será el superior entre el determinado por la tasación conjunta del suelo y de la edificación existente, por el método de comparación con edificaciones análogas, o bien el determinado por el método residual aplicado exclusivamente al suelo, sin consideración de la edificación existente o la construcción ya realizada que se valora de forma separada.

Conceptos indemnizables y momento de la valoración

Se entiende que en los elementos integrantes de la valoración se comprenden, en principio, todos los daños y perjuicios patrimoniales, incluyendo dicha indemnización en el justiprecio.

No son indemnizables las mejoras realizadas con posterioridad a la incoación del expediente de expropiación a no ser que se demuestre que eran indispensables para la conservación de los bienes. Los anteriores son indemnizables salvo cuando se hubieran realizado de mala fe.

Tampoco debe tenerse en cuenta el valor sentimental que para el expropiado pudieran tener los bienes, sino sólo su valor objetivo, como tampoco cuenta la especial incidencia negativa que se traduce en perjuicios concretos, que la privación de un bien produce en vida de unas personas sí y no en la de otras, lo que venimos llamando la “personalización” de la indemnización.

Todos estos efectos negativos la Ley los despacha con una compensación alzada por aquel concepto, de además del justiprecio fijado, el 5 % como premio de afección (elevado al 20% el importe del mismo para determinadas operaciones que se realicen en zonas de concentración parcelaria).

Sobre el momento de la valoración de los bienes expropiados, el artículo 36 dispone que se efectuará con arreglo al valor que tengan los bienes al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio.

Los procedimientos de determinación del justiprecio

La fijación del justiprecio empieza por la exacta descripción del bien concreto que haya de expropiarse en expediente individual a cada uno de los propietarios de bienes expropiables, que será único en los casos en que el objeto de la expropiación pertenezca en comunidad a varias personas o cuando varios bienes constituyan una unidad económica.

El expediente individual puede sustituirse por la tasación conjunta, conforme a la regulación urbanística, una vez delimitada la unidad de ejecución. En ésta el justiprecio de todas las fincas se determina en un procedimiento único, cuya instrucción corresponde a la Administración actuante, que procederá a la fijación de precios según la calificación del suelo.

En segundo lugar se expone al público el proyecto de expropiación y se notifica a cada afectado de forma individual de la correspondiente hoja de aprecio y de los criterios de valoración de los terrenos afectados para que puedan formular alegaciones, tras lo cual el órgano autonómico competente dictará resolución, que deberá notificarse a los interesados. Si en el plazo establecido los expropiados no formulan oposición a la valoración, se entenderá aceptado el justiprecio, y en caso de oposición, se dará traslado del expediente y la hoja de aprecio impugnada al Jurado de Expropiación Forzosa.

La resolución del expediente de tasación conjunta por el órgano autonómico competente supone, en todo caso, la declaración de urgencia y el pago o el depósito del justiprecio permitirá la ocupación inmediata de los terrenos.

El Mutuo Acuerdo

La Administración y el expropiado pueden convenir la adquisición de los bienes o derechos por mutuo acuerdo, y si en el plazo de 15 días no se llegara a un acuerdo, se seguirá el procedimiento ante el Jurado de expropiación, manteniendo siempre abierta la posibilidad negociadora.

Cuando el beneficiario sea la Administración y no un particular, y por tanto, el justiprecio haya de sufragarse con cargo a los fondos públicos, se han de observar determinadas cautelas para la validez del acuerdo: propuesta de la Jefatura del servicio, informe de los servicios técnicos, fiscalización del gasto por la intervención y acuerdo del ministro. En la Administración local los plenos de las corporaciones locales deberán ratificar estos acuerdos amigables.

En el precio acordado por convenio expropiatorio no se aplicará el 5% del precio de afección.

El Jurado de Expropiación y la fijación contradictoria del justiprecio

Cuando no hay acuerdo sobre el justiprecio se impone la decisión de un árbitro. Actualmente esta tarea recae en una comisión independiente, el Jurado de expropiación, formado por un Presidente, que lo será el magistrado que designe el presidente de la audiencia correspondiente, y como vocales un Letrado del Estado de la respectiva delegación de Hacienda, un funcionario técnico designado por la Jefatura Provincial o Distrito correspondiente, un representante de la Cámara Agraria Provincial (cuando la expropiación se refiere a una propiedad rústica), o de la Cámara de la Propiedad Urbana, Cámara de Comercio, Industria o Navegación, Colegio profesional u Organización empresarial, según la índole de los bienes objeto de la expropiación; y un Notario.

En la práctica ofrecen un funcionamiento muy defectuoso, suele tratarse de profesionales y funcionarios que tienen a su cargo otras tareas prioritarias, y la dedicación suele ser mínima.

Esto se traduce en el incumplimiento de los plazos y sobre todo en una escasa fundamentación de las resoluciones.

El procedimiento de fijación contradictoria del justiprecio ante Jurado se inicia transcurridos 15 días desde la citación para el convenio voluntario sin haberse alcanzado éste, y en pieza separada en que se recogerá un extracto de las actuaciones intentadas para el mutuo acuerdo, así como una descripción del bien que ha de expropiarse.

Los expropiados deberán presentar, en el plazo de veinte días, hoja de aprecio, en la que se concrete el valor en que se estime el objeto que se expropia, pudiendo aducir cuantas alegaciones consideren pertinentes. La valoración ha de ser motivada y puede estar avalada por la firma de un perito.

El beneficiario habrá de aceptar o rechazar la valoración de los propietarios en igual plazo de veinte días. Si la acepta, se entenderá determinado el justiprecio, y si la rechazan, formulará su propia hoja de aprecio que se notificará al propietario, el cual, dentro de los diez días siguientes, podrá aceptarla o bien rechazarla.

En este último caso el expediente de justiprecio pasa al Jurado Provincial de Expropiación, el cual a la vista de las hojas de aprecio de ambas partes decidirá ejecutoriamente sobre el justo precio que corresponda a los bienes, en el plazo máximo de ocho días, pudiendo ser prorrogado este plazo de forma excepcional hasta quince días, cuando la importancia de los intereses en pugna aconsejan la inspección personal sobre el terreno de los bienes o derechos expropiados.

Las resoluciones del Jurado, que se toman por mayoría de votos, han de ser motivados, se le reconoce una presunción de acierto a sus decisiones, por lo que la recurribilidad judicial de sus acuerdos suele ser un derecho poco efectivo.

La solución del Jurado, que se notificará a la Administración y al propietario, ultima la vía gubernativa, y contra la misma procederá tan sólo el recurso contencioso-administrativo. La fecha del acuerdo constituye el término inicial para la caducidad de la valoración, que se produce por el transcurso de dos años sin que la cantidad fijada como justo precio se pague o se consigne, debiendo procederse entonces a una nueva valoración.

El pago del precio y las responsabilidades por demora. Intereses y retasación

El justiprecio se abonará en el plazo de seis meses precisamente en dinero, talón nominativo o transferencia bancaria. No obstante, en la expropiación por fines urbanísticos, la Ley 6/1998 permite que la Administración actuante satisfaga el justiprecio mediante la adjudicación de terrenos equivalentes situados en la misma área de reparto que el expropiado. El pago se documentará en un acta que se levantará ante el Alcalde del término en que radiquen los bienes o derechos expropiados, si bien se puede convenir otra forma y lugar de pago, estando exento de toda clase de gastos, de impuestos y gravámenes o arbitrios.

Cuando el propietario rehusare recibir el precio el beneficiario consignará el justiprecio en la Caja General de Depósitos, a disposición de la autoridad o Tribunal competente, lo que produce el efecto del pago a efectos de posibilitar la toma de posesión del bien, pero el expropiado tendrá derecho a que se le entregue la indemnización hasta el límite en que exista conformidad, quedando en todo caso subordinado dicha entrega provisional al resultado del litigio.

En caso que la Administración demore el pago del precio más allá del plazo de seis meses, se prevé:

En cuanto a los intereses, la ley prevé su abono al expropiado, en caso de haber pasado seis meses o más desde la iniciación del expediente sin haberse determinado el justo precio, en este caso el interés se liquidará con efectos retroactivos, una vez que el justiprecio se haya fijado. Sobre la cantidad que se fije definitivamente como justo precio devengará el interés legal correspondiente a favor del expropiado, hasta que se proceda a su pago y desde el momento en que hayan transcurrido seis meses desde su determinación.

La segunda garantía del expropiado frente a los retrasos del procedimiento expropiatorio es la retasación, que consiste en el derecho de exigir una nueva valoración adoptada a las fluctuaciones del valor de la moneda si han transcurrido dos años desde la fijación del justiprecio sin haberse realizado el pago o su consignación.

La ocupación de los bienes expropiados. Momento de transferencia de la propiedad

La Ley no precisa el momento en que se produce la transmisión de la propiedad, no obstante, aplicando el CC, la adquisición de la propiedad tendrá lugar cuando, previo el pago o depósito, que hace de título, éste tome posesión de los bienes, toma de posesión que pueda entenderse efectuada, al modo de la tradictio ficta, por la redacción del acta de ocupación, lo que no supone necesariamente la entrega real con la presencia de las partes sobre los terrenos expropiados.

En cualquier caso, el momento de transferencia de propiedad es anterior e independiente del momento en que se cumple el trámite, no constitutivo, de la inscripción en el Registro de la Propiedad, para lo que son títulos bastantes el acta de pago y de ocupación, o en su caso, el acta de consignación del precio o el correspondiente resguardo de depósito.

En la expropiación urgente la ocupación o toma de posesión de los bienes expropiados produce también la transferencia de la propiedad, pese a que en este caso el expropiado no recibe antes el justiprecio fijado por el Jurado, sino un justiprecio o depósito provisional.

La expropiación urgente

Los solemnes trámites descritos, que constituyen el procedimiento ordinario de la expropiación, casi nunca se observan, porque en la mayoría de los casos las expropiaciones se resuelven por el llamado procedimiento de urgencia, que configurado como un procedimiento excepcional, ha terminado por superar al primero.

El procedimiento de urgencia consiste en una inversión de determinadas fases del procedimiento ordinario y en concreto en una anticipación de la ocupación de los bienes, que tiene lugar antes de la fijación definitiva y del pago del justiprecio que se pospone para el final del procedimiento.

Se inicia con la declaración de la urgente ocupación de los bienes afectados a que da lugar la realización de una obra o finalidad determinada. Al Consejo de Ministros o los Consejos de gobierno de las CCAA corresponde hacer dicha declaración e implicará la declaración de necesidad de ocupación de los bienes que hayan de ser expropiados, según el proyecto aprobado y las reformadas posteriormente, y dará derecho a su ocupación inmediata.

La ocupación ha de ir precedida del levantamiento del acta previa a la ocupación sobre los terrenos que han de ser expropiados, previa notificación a los interesados con una antelación mínima de ocho días. A este efecto, en día y la hora anunciados, se presentarán en la finca de que se trate el representante de la Administración, acompañado de un perito y del alcalde o un Concejal en quien delegue, y reunidos con los propietarios, levantarán un acta, en la que describirán el bien o derecho expropiable, haciendo constar todas las manifestaciones que aporten unos y otros y que sean útiles para determinar los derechos afectados, sus titulares, el valor de aquéllos y los perjuicios determinantes de la rápida ocupación. Los interesados pueden hacerse acompañar por sus peritos y de un Notario.

A la vista del acta previa de ocupación la Administración procederá a la formulación de las hojas de depósito previo a la ocupación, que se calcula en principio según valores fiscales.

También se incluirán las cifras de indemnización por el importe de los perjuicios derivados de la rapidez de la ocupación, tales como mudanzas, cosechas pendientes y otras igualmente justificables.

Determinada la cantidad a que asciende, se procederá a la consignación del depósito previo en la Caja General de depósitos, a no ser que el expropiado, cuando no hubiese cuestión sobre su titularidad, prefiera percibirla renunciando a los intereses legales.

Una vez efectuada el depósito previo, la Administración puede proceder a la inmediata ocupación en un plazo máximo de quince días.

Después de la ocupación, se tramitará el expediente de justiprecio siguiendo los trámites del procedimiento ordinario.

La reversión expropiatoria

La reversión es el derecho del expropiado o sus causahabientes, en el caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación, así como si hubiera alguna parte sobrante de los bienes expropiados, o despareciese la afectación, de recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo expropiado, mediante el abono a quien fuera su titular de una indemnización.

Este derecho se fundamenta en la prohibición de la realización de obras o el establecimiento de servicios distintos de los que dieron lugar a la expropiación.

En cuanto a su naturaleza jurídica se puede considerar la reversión como un fenómeno de invalidez sucesiva, sobrevenida a la expropiación, por la desaparición del elemento esencial de la causa. No se trata de una anulación de la expropiación, sino mera cesación de sus efectos, resolución de la misma.

Aunque debería restituirse a cada una de los expropiados el precio y los bienes expropiados en las mismas condiciones patrimoniales en que se encontraban en el momento de la expropiación, en la práctica se suele entender la reversión como un derecho potestativo de compra a favor del expropiado al que sigue una obligación de vender el bien no utilizado, que funciona como un derecho real de adquisición preferente.

La no ejecución de la obra o la no implantación del servicio se entiende producido formalmente cuando la propia administración manifestare su propósito de no llevarlo a cabo o no implantarlo. En todo caso, se entiende por no ejecución el transcurso de cinco años desde la toma de posesión del bien sin iniciarse la obra, y también cuando la ejecución de la obra o las actuaciones para el establecimiento del servicio estuvieran suspendidas más de dos años por causas imputables a la Administración o al beneficiario de la expropiación sin que se produzca por parte de éstos ningún acto expreso para su reanudación.

La existencia de bienes sobrantes requiere además que no hayan transcurrido veinte años desde la toma de posesión.

La última causa por la que puede darse la reversión es la desafectación de los bienes de la finalidad o servicio público para la que fueron expropiados. Aquí se considera que la desafectación se produce de hecho por abandono de los fines sustanciales para los que se expropiaron los bienes, al margen de lo que se diga en las normas o resoluciones de la Administración. Por ello, no es necesario un acto de desafectación expresa para que ésta se entienda producida.

Actualmente es posible el cambio de afectación cuando simultáneamente a la desafectación del fin que justificó la expropiación se acuerde justificadamente una nueva afectación a otro fin que haya sido declarado de utilidad pública o social. En este supuesto la Administración dará publicidad a la sustitución, pudiendo el primitivo dueño alegar cuanto estime oportuno en defensa de su derecho a la reversión, así como solicitar la actualización del justiprecio si no se hubiere ejecutado la obra inicialmente previsto.

En cuanto al tiempo de ejercicio, la ley determina que no procede la reversión cuando el nuevo uso designado al bien estuviera adecuadamente justificado y fuera igualmente rotacional público, o bien cuando el uso rotacional que motivó la expropiación hubiese sido efectivamente implantado y mantenido durante ocho años. Por su parte la Ley de Ordenación de la edificación descarta el derecho de reversión cuando hayan transcurrido veinte años desde la toma de posesión de los bienes o derechos.

La Competencia para resolver sobre la reversión corresponde a la Administración en cuya titularidad se halle el bien o derecho en el momento en que se solicite aquélla o a la que se encuentre vinculado el beneficiario de la expropiación.

El procedimiento se inicia mediante solicitud en el plazo de un mes desde el día siguiente a la notificación formal del acto que diere lugar a la reversión; desde que el expropiado compareciese en el expediente y se diera por notificado, o, en su caso, una vez que transcurran los plazos de cinco y dos años antes señalados.

En cuanto a los efectos, la reversión obliga a la devolución de los bienes al expropiado, aunque no siempre procede la reversión in natura. Así ocurre en los casos en que la utilización del bien haya producido una alteración del bien expropiado que haga imposible su devolución, en cuyo caso se traducirá el derecho reversional en una indemnización de daños y perjuicios.

Para que la reversión de los bienes expropiados tenga lugar, el expropiado deberá devolver el justiprecio al beneficiario de la expropiación. En caso de no haber transcurrido dos años, será el valor original con inclusión de las mejoras que se hubieran realizado y deducción de los daños que se hubieren ocasionado. En caso de haber transcurrido más de dos años, es necesario proceder a una nueva valoración.