Los objetivos económicos del sector público

Introducción

¿Cuál es el papel del Estado en las economías? ¿Qué hace el SP y qué debería hacer?

Esta última cuestión se responde de dos formas:

  • Desde quienes defienden una limitación de la actividad del Estado (enfoque liberal).

  • Y los que proponen un mantenimiento de las funciones del SP (enfoque intervencionista).

Desde una visión intervencionista ¿qué debe hacer el SP en una economía? ¿Cuáles deben ser sus funciones? Se trata de una cuestión esencialmente normativa, pero tiene un fundamento positivo. Dicho en otros términos, a partir de un análisis sobre cuál es el funcionamiento de una economía de mercado y a qué resultados llega la actuación de los agentes económicos, se plantea el papel que se reserva el Estado:

  • Economía positiva. Pretende describir la realidad, hace referencia a lo que es, a un hecho que se ha producido y que es posible demostrar que existe como tal.

  • Economía normativa. Pretende ofrecer posibles cambios a esa realidad, hace referencia al debe ser. Está más fácilmente relacionada con las creencias personales y los juicios de valor, con un mayor componente subjetivo.

Así, si entendemos que la acción individual (expresada en el mercado) es capaz de solucionar los diferentes problemas económicos, llegaremos a la conclusión de que el SP debe tener un papel restringido en la economía de un país (visión liberal). Si, por el contrario, el análisis positivo sugiere que el mercado no resuelve adecuadamente algunos problemas de la economía, entonces deberemos aceptar que el Estado adquiera un mayor protagonismo, como garante del interés general (visión intervencionista).

Tanto en la visión liberal como en la intervencionista parte de que el SP no tiene finalidades propias, sino que actúa guiado tan sólo por el deseo de alcanzar el bien común.

¿Cuáles deben ser las funciones del sector público? es conveniente partir de la clasificación de los problemas económicos de carácter real:

  • Los llamados problemas de asignación de recursos (se ocupan de qué bienes deben producir y cómo hacerlo).

  • Los problemas de distribución (analizan para quién se fabrican los bienes, o, lo que es igual, cómo repartir el conjunto de los bienes y servicios producidos).

  • Los problemas de estabilidad económica (se refieren a los desequilibrios básicos de la economía del país: el paro, la inflación, el saldo de la balanza de pagos, o el de las cuentas del sector público…).

  • Los problemas de crecimiento (atañen a la cuestión de cómo aumentar, a lo largo del tiempo, el total de los bienes disponibles para satisfacer las necesidades de la población).

Asignación de recursos

Desde un planteamiento liberal, la de asignación de recursos tienen una solución simple: dejar que la acción individual se exprese libremente en el mercado.

Los ciudadanos expresan sus preferencias demandando los distintos productos y las empresas hacen patente sus posibilidades ofreciendo los bienes a distintos precios.

De este modo, la demanda y la oferta expresan los deseos de los individuos y el mercado determina la cantidad y el precio que corresponde a cada bien o servicio.

El gráfico indica cómo el mercado resuelve el primer problema: el de asignación, pues determina qué bienes (cantidad) y a qué precio deben fabricarse. Pero además los resuelve de una forma eficiente, llamado óptimo de Pareto (V. Pareto, una situación puede calificarse de eficiente cuando no es posible mejorar la situación de alguien sin que empeore la de otro - eficiencia paretiana-).

Esta cuestión resulta esencial. La curva de oferta representa el Coste Marginal de producir el bien analizado, mientras que la demanda indica lo que el consumidor (o consumidores) están dispuestos a pagar por ese producto. De esta forma, en equilibrio se garantiza que P = CMg y, por tanto, que lo que el ciudadano quiere gastarse coincide, exactamente, con lo que cuesta producir el bien, en la última unidad que suministra el empresario (Costes marginales CMg: son los gastos generados por la última unidad de bien o servicio producida).

Asimismo, la actuación privada resuelve el problema de cómo fabricar los distintos bienes y servicios. El empresario, buscando su propio interés individual, elegirá aquella combinación de los recursos (Tierra, Capital y Trabajo) que le resulten más rentables, a partir de la productividad de cada factor de producción, los precios de estos recursos, y el precio del bien o servicio que él mismo ofrece.

Si el mercado es capaz de resolver los problemas de asignación, es obvio que el SP tiene un papel "muy limitado en esta materia”. Su acción debe reducirse a suministrar aquellos bienes y servicios para los cuales no puede existir un mercado.

Esta afirmación obliga a plantear ¿qué condiciones deben darse para que el mecanismo de mercado funcione?, y en tal sentido, deben citarse dos requisitos independientes:

  • Rivalidad en el consumo: significa que ningún ciudadano puede disfrutar de un bien o servicio cuando otro lo está utilizando (ej., si yo uso un jersey, ninguna otra persona puede usarlo al mismo tiempo). Pero hay productos en los que el consumo no es rival, ej., si yo asisto a un concierto de música, disfruto del espectáculo al mismo tiempo que otras persona.

  • Posibilidad de exclusión: Quiere decir que hay algún modo de excluir del consumo a aquellas personas que no paguen un precio por el producto. Son los Bienes privados puros, alimentos, ropa…Bienes de no exclusión son los bienes mixtos como una calle congestionada, o bienes públicos puros como la defensa nacional, justicia, seguridad ciudadana.

Estas dos condiciones son independientes.

Desde una perspectiva liberal, el único papel que debe cumplir el Estado es el de proveer a la sociedad de los bienes públicos puros. Como éstos son una cantidad relativamente pequeña en el conjunto de toda la producción del país, su función es muy limitada, y de ahí que se le denomine Estado mínimo, y, como no se puede cobrar un precio, el SP deberá financiar estas producciones a través de los impuestos.

El planteamiento intervencionista amplía considerablemente el campo de la acción del SP en los problemas de asignación de recursos más allá de la provisión de estos bienes públicos puros. El Estado debe intervenir en todos aquellos casos en que el mercado no produce los resultados óptimos que predican los partidarios del enfoque liberal. ¿Cuándo se da esta circunstancia? ¿En qué casos el mercado no genera resultados eficientes? La respuesta a estas cuestiones constituye lo que denominamos teoría de los fallos del mercado, que podemos resumir en los siguientes:

  • Mercados de competencia imperfecta:

    • cuando el mercado es un monopolio, no podemos garantizar que se dé la condición de P = CMg, pues el empresario elige aquella cantidad donde se da la igualdad CMg = IMg, (Coste Marginal igual a Ingreso Marginal) una cifra inferior y un precio superior al generado por un mercado de competencia perfecta.

  • Presencia de efectos externos (externalidades):

    • el empresario o el consumidor sólo tienen en cuenta los costes y los beneficios individuales, pero no los posibles efectos que su actividad produce sobre terceros. De esta forma, ni la demanda refleja todos los beneficios para la sociedad, ni la oferta todos los costes.

  • Información asimétrica:

    • el análisis de los mercados de competencia perfecta supone que los vendedores y los compradores disponen de la misma información en cuanto al precio y a la calidad del producto. En la realidad, el vendedor suele tener mayor conocimiento que el comprador y ello puede llevar, no ya a un mal funcionamiento del mercado, sino, incluso a su misma desaparición.

  • Bienes preferentes y prohibidos:

    • son aquellas situaciones en las que la sociedad valora de forma positiva o negativa los resultados que alcanza la libre acción individual. En estos casos, la sociedad determina que el mercado produce una cantidad insuficiente de productos o, lo que es igual, que su precio es demasiado alto y no todos los ciudadanos pueden acceder a ellos (vivienda, educación, cultura...), de modo que se encarga al poder público complementar la oferta privada o subvencionar la adquisición. En otros (los prohibidos), la producción de determinados bienes es considerada como un mal para el conjunto de la ciudadanos y se prohíbe la producción de los bienes o servicios correspondientes (drogas, o las limitaciones establecidas sobre algunas líneas telefónicas).

Distribución de la renta

Desde un enfoque liberal, Bates Clark, considera que la regla de distribución adoptada por el mercado no solo es eficiente sino que además justa. Nos dice que en condiciones de mercado se emplea la regla de igualdad entre la retribución obtenida y el valor del producto marginal, de este modo, en el caso del factor trabajo tendríamos que W = Px PMgN donde, el salario (W) es igual a la productividad del trabajador (PMgN) multiplicada por el precio del producto (Px).

Cuanto mayor sea la productividad del individuo o el precio de lo que fabrica, mayor será la remuneración que percibirá, de modo que cada uno recibirá en proporción a lo que aportamos a la sociedad.

El planteamiento intervencionista en esta cuestión tiene una multiplicidad de orígenes.
  • Algunos analistas parten de una noción de justicia (según la cual lo justo es percibir de acuerdo con lo que se aporta), otras escuelas defienden que debemos percibir de acuerdo con nuestras necesidades.

  • La posición defendida por Bates Clark, éste se olvida de cuál es el reparto inicial de los recursos y de cómo esa distribución inicial condiciona la presunta justicia o no del resultado final. Así como de aquellos casos en que las personas no disponen de recurso alguno, pues su edad o circunstancias les impiden participar en los procesos productivos.

  • Un tercer argumento pone de manifiesto la existencia de efectos externos positivos derivados de la igualdad en la distribución, pues se afirma que la estabilidad social o la supervivencia misma de un sistema político, sea éste el que sea, no puede garantizarse en aquellas circunstancias en las que una parte importante de la sociedad vive en condiciones de pobreza extrema.

  • Una redistribución en favor de los más desfavorecidos puede conducir a un aumento de la producción, y renta, de modo que, al final, todos saldrían ganando (Este argumento es de Kaldor). De acuerdo con su hipótesis, si quitamos100 u.m. de renta a los más ricos => su consumo se reducirá más bien poco, supongamos 50 u.m. En cambio, al dárselas a los pobres su consumo => aumentará bastante más, por ejemplo en 90 u.m. De esta manera, el consumo total del país habrá aumentado en 40 u.m. (90-50), y esto obligará a los empresarios a aumentar la producción, con lo cual crecerá la renta. Así se iniciará el proceso multiplicador que puede acabar con un aumento final en la renta nacional de 200 u.m., más que suficiente para compensar a los ricos de las 100 u.m. que se les quitó inicialmente.

Estabilidad económica

Desde una visión liberal ante los problemas de estabilidad económica parten de la creencia: en las virtudes del mercado para resolver los problemas económicos.

Así, si existe paro será porque no se deja que funcione libremente el mercado de trabajo (si dejamos que el salario fluctúe libremente se garantizará que la demanda de trabajo = a la oferta; de tal forma que no habrá ningún desempleado). Si la economía está, entonces, en el pleno empleo, la RN coincidirá con el nivel de RN de pleno empleo, sin que un aumento de precios pueda hacer crecer el total de bienes y servicios producidos.

De esta manera, las políticas fiscales o monetarias de los distintos gobiernos son incapaces de aumentar el nivel de renta o el empleo y el Estado hará bien en abstenerse de adoptar estas decisiones con tal finalidad.

La política monetaria, puede afectar sustancialmente al nivel de precios del país: Ms ⋅ V = P ⋅ Y

Esta ecuación adquiere mayor significación cuando la velocidad de circulación del dinero (V) es constante y la renta nacional (Y) también. Así, al incrementarse la oferta monetaria (Ms), la única posibilidad de ajuste es un aumento en el nivel de precios (P).

El monetarismo dinámico se define como: m = p + gY

donde m es la tasa de crecimiento en la cantidad de dinero, p es la tasa de inflación y gY el crecimiento en el nivel de renta.

En cuanto a los desequilibrios de las cuentas del sector público, el planteamiento liberal excluye la posibilidad de esta cuestión, pues se ha afirmado, con exactitud que el equilibrio presupuestario era la regla de oro de la Hacienda Clásica, que aplicaba al sector público las mismas normas de comportamiento de un agente económico privado. El endeudamiento del Estado sólo se justifica cuando se utiliza para financiar aquellas inversiones públicas lo suficientemente rentables como para generar ingresos con los que pagar los intereses de la deuda y devolver la cantidad prestada.

La balanza de pagos también presentará una situación de equilibrio si dejamos que el tipo de cambio de las monedas se fije libremente en los mercados de divisas.

En este gráfico, la demanda de divisas representa a los distintos grupos que desean adquirir moneda extranjera y está compuesta, por tanto, por los importadores, por quienes desean viajar al exterior o por las personas que están interesados en comprar títulos extranjeros. Todos ellos acuden al mercado de divisas para comprar esas monedas que les permiten, después, adquirir los bienes, servicios o títulos en los que están interesados. Naturalmente, su deseo de comprar estas cosas dependerá de variables tales como el precio que tengan, los ingresos de que dispongan estos ciudadanos, el interés que ofrezcan esos títulos y, por supuesto, del precio de las monedas extranjeras en pesetas, es decir, del tipo de cambio.

Así pues, cuanto mayor es el precio de la moneda extranjera, más caro será para los ciudadanos españoles adquirir divisas y comprar en el exterior (la demanda de divisas presenta la tradicional forma descendente).

Los oferentes de divisas, por el contrario, son los exportadores españoles, que han recibido moneda extranjera a cambio de sus productos, y las empresas (o el propio sector público) que han vendido títulos en el exterior. La oferta de divisa presenta una forma creciente (cuanto mayor sea el tipo de cambio, más rentable será vender en el exterior nuestros bienes, servicios o títulos). De nuevo aquí debe tenerse en cuenta que variables tales como el precio de los productos españoles, el interés de los títulos o los ingresos de los ciudadanos extranjeros modificarán la oferta de divisas, es decir son sus parámetros.

En la situación inicial presentada en el gráfico, nos encontramos ante un desequilibrio del sector exterior, que se manifiesta porque la demanda de divisas (nuestras importaciones, compras de títulos extranjeros, etc.) es mayor que la oferta (exportaciones, ventas de títulos, etc) . La solución que nos sugiere el gráfico es obvia. Bastaría dejar que el tipo de cambio se elevase hasta llegar al punto de equilibrio, y si dejamos que el mercado funcione libremente, esta devaluación se producirá automáticamente.

Desde un enfoque intervencionista consideran que el SP tiene un papel mucho mayor en estos temas. El origen de esta conclusión se encuentra en las teorías defendidas por Keynes (desconfiaba de la capacidad del mercado para resolver los grandes problemas de estabilidad económica).

¿Cómo lo interpreta Keynes? Afirma que no es cierto que una disminución del salario conduzca al pleno empleo (lo contrario de la visión liberal). El nivel de empleo aparece determinado por la demanda efectiva de bienes y servicios, y una reducción de los salarios tan sólo rebajará los ingresos de los trabajadores, con lo que estos consumirán menos, los empresarios reducirán la producción y se acabará creando un mayor paro.

Si el pleno empleo no está garantizado, tampoco puede afirmarse ya que la inflación sea un fenómeno monetario, pues no es cierto que el nivel de renta sea constante y tampoco tiene sentido defender el presupuesto equilibrado como regla básica de funcionamiento del sector público.

En efecto, el Estado deberá modificar el nivel de gasto, de transferencias o de impuestos, de acuerdo con la situación económica del país, y, así, si se trata de luchar contra el desempleo, deberá llevar a cabo políticas fiscales expansivas, aunque ello conlleve un déficit en las cuentas públicas; si, por el contrario, el problema más acuciante es el de la inflación, la recomendación será una política fiscal restrictiva, que reduzca la demanda agregada y haga bajar los precios, pues éstos no vienen determinados por la cantidad de dinero del país.

En cuanto a los desequilibrios de la balanza de pagos, los tipos de cambio flexibles no son la única solución, pues el Estado tiene capacidad para alterar el nivel de renta, los precios o el tipo de interés que ofrecen los títulos y, en esa medida, modifica los parámetros de la oferta y demanda de divisas. De este modo, el tipo de cambio rígido (Fig 2.2) podría acabar siendo el de equilibrio en el mercado (Fig 2.3).

En definitiva, las políticas fiscales y monetarias que disponen los gobiernos son capaces de asegurar el equilibrio del sector exterior, aun cuando éste funcione con tipo de cambio rígido, tal como sucede en un buen número de países occidentales.

Crecimiento económico

Los problemas de crecimiento económico son aquellos que hacen referencia a las posibilidades de aumentar la producción de bienes y servicios a lo largo del tiempo. Si esta capacidad de producción depende de la cantidad de recursos de que dispone el país, parece lógico centrar los temas de crecimiento en el examen de las causas que explican un aumento en los recursos.

Los recursos se resumen en tres factores fundamentales: la tierra (L), el trabajo (N) y el equipo capital (K). El factor que más interés ha despertado ha sido el capital. Se define la Inversión como el incremento en el equipo capital de una economía (de ahí que el estudio de los problemas de crecimiento esté unido al análisis de los procesos de ahorro e inversión).

¿Qué respuesta se da desde una perspectiva liberal a los problemas de crecimiento económico?

El mercado es capaz de solventar esta cuestión:

  • Basta con aceptar que los ciudadanos ofrecen sus ahorros en los mercados financieros; y,

  • que las empresas demandan tales fondos para financiar sus proyectos de inversión.

Es lógico suponer que cuanto mayor sea el tipo de interés que se ofrece, mayor la disponibilidad a ahorrar de los ciudadanos.

Y que cuanto más alto sea el tipo de interés, menos proyectos de inversión llevarán a cabo los empresarios, pues si, por ejemplo, se debe pagar un 10% por tomar dinero prestado, se exigirá una rentabilidad del proyecto de inversión superior a esa cifra para realizarlo. De esta manera, tendremos una situación como la descrita en la Figura 2.4.

En el gráfico se representan la demanda de fondos por los empresarios (para invertir) y la oferta de esos fondos (procedentes del ahorro de los consumidores). El libre funcionamiento del mercado establece un valor de equilibrio para el tipo de interés y para el volumen de ahorro e inversión que produce el país. Ese nivel de inversión es lo que explica el ritmo de crecimiento económico.

La actividad del sector público resulta contraproducente en este proceso, pues, al cobrar impuestos, reduce la renta disponible de los ciudadanos y por tanto, su ahorro.

Los defensores de la intervención del sector público ponen de manifiesto que el papel del Estado no es tan negativo.

  • Se afirma que el efecto total sobre el crecimiento económico es indeterminado, pues, con los impuestos, el sector público lleva a cabo gastos de infraestructura que colaboran, decisivamente, en el desarrollo del país.

  • Se considera que la libre acción privada, tiende a perpetuar e incluso acentuar los desequilibrios territoriales (con zonas cada vez más deprimidas) frente a otras que sufren los efectos de una creciente congestión.

  • Se afirma que los procesos de reindustrialización exigen un papel directo del Estado con el objetivo de hacer mínimos los costes del proceso de ajuste.

  • Se defiende que el crecimiento económico en la actualidad depende de las innovaciones tecnológicas y del desarrollo técnico, aspectos en los que la intervención del sector público es decisiva.

¿Hay un tamaño óptimo para el sector público?

Hay prescripciones muy distintas sobre cuál debe ser el tamaño del sector público. Según la Fig 2.6, el tamaño óptimo del SP se encontraría en aquel nivel donde el coste sufrido es igual al beneficio que se obtiene, del mismo modo que el equilibrio del mercado, se alcanza donde la demanda iguala a la oferta.

Conclusión: proposiciones normativas y positivas en la Hacienda Pública

A lo largo de las páginas anteriores hemos ido explicando cómo el papel que asignan los diferentes enfoques al SP parte de visiones distintas sobre el funcionamiento de las economías de mercado.

En la medida en que el análisis (positivo) de la realidad económica pone de manifiesto deficiencias en los resultados obtenidos, se defiende la intervención pública para corregirlas; mientras que cuando se considera que el mercado puede resolver adecuadamente los problemas, se estima que el Estado debe tener una función residual, que se limitaría a establecer las condiciones necesarias para el libre juego de la acción individual.

Esta fundamentación positiva de las prescripciones (normativas) para la actividad económica del sector público se extiende mucho más allá de las consideraciones generales que hemos realizado en esta lección. Ello se debe a que, además, deberán estudiarse, en cada caso, cuáles son los efectos de las diferentes políticas de ingresos y gastos del Estado, y, de nuevo, tendremos que hacer uso de la teoría económica para evaluar sus efectos. En caso contrario, podríamos proponer una intervención pública que acabase empeorando la situación inicial.

Estas consideraciones explican por qué al estudiar cada programa de gasto, el análisis tiene un triple componente.

  • Si está justificada o no la intervención pública.

  • Se deben enunciar las diferentes soluciones disponibles.

  • Tendremos que analizar las consecuencias de estas políticas alternativas para poder evaluar su conveniencia o no, aunque muchas veces observaremos que la opción por una u otra depende de la prioridad en los objetivos que formule el sector público, o en el orden de valores que refleje la sociedad.