Bienes preferentes y la redistribución de la renta

Introducción

En este tema estudiamos dos tipos de cuestiones, cuya única relación es que, en ambos, hay algún tipo de juicio de valor por parte de la sociedad que considera que determinados bienes y servicios deben ser accesibles a todas las personas o que debe haber un mínimo nivel de renta para todos.

Bienes preferentes y bienes prohibidos

Se trata de dos tipos de bienes en los que la presencia del sector público se explica por la existencia de un juicio de valor previo, emitido por la sociedad, que, en unos casos, considera que determinados bienes deben ser accesibles a todos los ciudadanos, con independencia de los recursos económicos de que dispongan, mientras que, en los otros, esa misma sociedad estima que son más que bienes, males, y que por lo tanto el consumo debe verse dificultado o incluso prohibido.

Tres cuestiones, sobre la materia, que resultan importantes:

  • Nos parece obvio que cuando la sociedad decide obligar al consumo de un determinado producto (Ejemplo, en la educación hasta un determinado nivel de enseñanza) o impide el consumo de otro (Ejemplo, drogas ilegales), está afectando a las decisiones libres de los individuos, que podrían optar por otro orden de valores. Como reflexión a la cuestión ¿qué circunstancias justifican coartar esas libertades y qué motivos puede tener el sector público para saber mejor que el individuo cuál es la forma óptima de cuidar sus intereses?.

  • La percepción social de que determinados servicios son esenciales a la dignidad del hombre y que, por tanto, su acceso no puede verse limitado por la carencia o insuficiencia de medios económicos, no va acompañada de una preocupación análoga por las condiciones en los que tales servicios se suministran. Los casos de abuso de estos servicios son tan frecuentes y excesivos que pueden llegar a poner en peligro la propia capacidad pública para seguir prestándolos y, sin embargo, no existe una clara conciencia de los efectos que la desmesura en la demanda de estos servicios puede acabar generando.

  • En el caso de la prohibición de determinadas drogas, podemos seguir dos tipos de planteamientos que llevan a conclusiones totalmente opuestas.

    1. Stuart Mill, que las decisiones de un ser humano racional, aunque perjudiquen a su salud, material o espiritual, tan sólo le competen a él como individuo. Esta posición conduce a la despenalización del tráfico de las actuales drogas prohibidas, entre otros. A este argumento se le suele añadir una larga enumeración de las consecuencias indeseables de la prohibición que, se afirma, causa más daños que la prohibición misma. Asimismo, se insiste en que la prohibición ha fracasado dado lo sencillo que resulta acceder a estos productos.

    2. Se ha defendido que las drogas hoy prohibidas causan daños no sólo a la salud del usuario de las mismas, sino también a terceros. Además, de los costes de salud, o incluso los de pérdidas de producción debido a que los consumidores sean adictos a este tipo de producto, al final, acaban recayendo sobre la sociedad en su conjunto. Por último, hablar de libertad entre quienes hacen uso de las drogas no deja de ser un sarcasmo, dado que su adicción les hace cualquier cosa menos libres.

El derecho a la salud y la sanidad pública

Las prestaciones sanitarias ofrecidas por el sector público tienen una doble justificación:
  1. Nos encontramos con un servicio que genera efectos externos positivos.

  2. Tienen carácter redistributivo, pues la entrega gratuita, o casi gratuita de estos servicios permite asegurar que nadie será desprovisto, por falta de medios económicos, de este bien, considerado como esencial en nuestra Constitución.

En el caso de este bien preferente, nuestra atención se dirige a dos aspectos:

¿Qué problemas plantea la prestación gratuita de los servicios sanitarios y si tal gratuidad debe aplicarse a todo tipo de prestación? ¿Es preferible el suministro de estos servicios a través de centros públicos o privados y qué tipos de problemas plantea la gestión de la salud en unos y otros?.

Los efectos de la prestación gratuita de los servicios sanitarios

Si aceptamos, que los servicios de salud se prestan de forma gratuita, por motivos distributivos o por la presencia de efectos externos, se extraen, fácilmente las siguientes conclusiones:

  1. En el gasto sanitario de carácter preventivo, la presencia de externalidades resultan decisivas y, como consecuencia, este tipo de prestaciones deben ser gratuitas e incluso obligatorias (vacunaciones, enfermedades contagiosas, etc.). Resulta, también evidente que están plenamente justificadas las campañas obligatorias de vacunación o el tratamiento gratuito de enfermedades contagiosas. Los usuarios deben utilizar el sistema sanitario con la debida obligación de su protección, pues, de lo contrario sería imposible por parte del SP asumir los gastos de dichos servicios.

  2. Si la finalidad del gasto sanitario es de carácter redistributivo, entonces, resulta difícil justificar la gratuidad del mismo para todos los usuarios y para todas las contingencias médicas. En el primer caso, porque la finalidad del gasto es que los ciudadanos carentes de recursos puedan acceder a un bien esencial, pero no que éste se preste, indiscriminadamente, a todos los integrantes de la sociedad. En el segundo supuesto, porque aquellas prestaciones que no resuelvan graves problemas de salud no están cumpliendo la finalidad distributiva teóricamente atribuida a esta actividad pública.

Si estas dos conclusiones avalan un replanteamiento de las funciones que realiza el SP en materia de sanidad, la propia prestación de este tipo de servicios genera los siguientes efectos que tienden a aumentar el gasto:

  1. El hecho de tener garantizado el servicio de salud, aunque no disponga de recursos suficientes, impide que el sujeto adopte toda la diligencia debida para preservar su propio estado de salud. Este problema denominado riesgo moral (es aquella situación en la que la probabilidad de que suceda un acontecimiento depende del comportamiento del sujeto); por ejemplo, un cáncer de pulmón depende de las prácticas de riesgo en las que incurra el sujeto, en este caso, fumar. Si el individuo tuviera la seguridad de que su tratamiento iba a correr de su cuenta, o si se viera forzado a contratar un seguro privado para cubrirse del riesgo, posiblemente tendría un fuerte incentivo para evitar la adicción.

  2. La entrega gratuita de medicamentos a determinados grupos sociales, carente de medios, genera algunos problemas añadidos. En efecto, nos encontramos en este supuesto con un auténtico caso de discriminación de precios por parte de un monopolista, el Servicio Nacional de Salud, que aplica dos tipos de subvenciones al precio de los fármacos: total => pensionistas y enfermos crónicos; y parcial => para el resto de los beneficiarios. Como consecuencia, el gasto farmacéutico soportado por el Estado crece muy por encima de lo que exigiría el inicial propósito redistributivo. Por ello, las propuestas de introducir un pago, denominado ticket moderador, en las recetas de cualquier fármaco y para cualquier colectivo, tendrían la ventaja de eliminar algunos de los incentivos que generan este comportamiento de los usuarios del sistema, pues lo usuarios compartirían los costes de los medicamentos con este pago, aunque sea simbólico.

  3. Información asimétrica en la relación entre médico y paciente. La persona que acude a una consulta médica ignora no sólo la posible enfermedad que padece y su forma de curación, sino también cuáles son los procedimientos de diagnóstico más adecuados para determinar la naturaleza del problema. Si cada una de las pruebas necesarias supone un coste para el sistema sanitario, podríamos observar una demanda excesiva de pruebas médicas en relación con el beneficio marginal, que en términos de diagnóstico, puede obtenerse de cada uno de ellos. Por parte del médico no habrá inconveniente en realizar todas las pruebas, en la medida en que su prestigio dependa de su acierto en el diagnostico y tratamiento, y el coste no recaiga sobre el usuario. Este tipo de consideraciones de información asimétrica, también explicaría porque resultaría difícil para el gasto económico de un hospital público denegar la adquisición de un material considerado como prioritario.

Centros públicos y centros privados

La gratuidad de la prestación sanitaria no exige, necesariamente, que el servicio sea suministrado por los centros públicos. Lo mismo sucede con la educación.

Ahora bien, en el caso de la prestación de servicios sanitarios hay circunstancias que resaltar:

  1. En la sanidad posiblemente existan importantes economías de escala que justifiquen la existencia de grandes complejos hospitalarios frente a unidades más pequeñas, pues los costes del material e infraestructura son tan elevados, que no resultaría rentable para un número muy escaso de pacientes. Estas ventajas, posiblemente, no sean tan acusadas en la atención primaria, que puede prestarse de forma más descentralizada.

  2. La gestión pública de centros sanitarios puede analizarse bajo el modelo de Niskanen, aunque debe añadirse que en este caso la diferencia de información entre el principal (financiador) y el agente (centro de gasto) está acrecentada porque el primero desconoce la utilidad del material que se desea adquirir y tan sólo observa los resultados tangibles de la acción médica (como son el número de pacientes tratados con éxito). En el caso del centro privado, que estuviera guiado por el principio del máximo beneficio, también se produciría esta asimetría en la información, y sus efectos expansivos sobre el gasto, pero al menos existiría la disciplina impuesta por la cuenta de resultados.

  3. El uso exclusivo de centros privados, sin imponer la obligación de atender a todos los usuarios que lo soliciten, podría llevar al resultado, de que sólo se admitiese a los pacientes más rentables, es decir, aquellos cuyo tratamiento generase un mayor beneficio marginal.

  4. Los intentos por mejorar las prestaciones de la sanidad pública a través de cambios en los procedimientos de gestión han obtenido resultados muy modestos.

Estudio de la educación

En el análisis de la educación debemos cubrir dos tipos de cuestiones.

  1. La justificación del papel público en este terreno.

  2. Las distintas formas que puede adoptar esta política estatal.

Si pensamos que papel del sector público se debe a una voluntad de redistribuir rentas, entonces, se ha defender la gratuidad del sistema educativo. La gratuidad debería quedar restringida a aquellas personas que carecen de los medios suficientes; por el contrario, si el análisis se hace en base a las externalidades presentes en la enseñanza, la gratuidad quedaría ligada a la existencia de estos efectos externos, y, entonces, debería ponderarse, en cada nivel de enseñanza, hasta que punto estos efectos son relevantes.

Justificación de la intervención pública

La explicación de por qué la educación se considera un bien preferente se basa en los siguientes argumentos:

  1. La participación en el proceso educativo es un mecanismo de redistribución de la renta. El argumento, señala que la capacidad de obtener ingresos en el mercado de trabajo depende de la formación recibida, a la que en muchos casos se denomina capital humano. Si la educación solo fuera accesible a quienes tienen medios económicos, las capas más desfavorecidas de la sociedad estarían permanentemente condenadas a obtener un bajo nivel de ingresos, pues, no podrían adquirir los conocimientos suficientes para alcanzar puestos mejor remunerados.

  2. Un argumento en favor de la presencia pública en el sistema educativo se basa en la presencia de efectos externos positivos en este tipo de servicio. La idea es que la educación, en sus niveles básicos, no solo beneficia a quien la recibe, sino también al conjunto de la sociedad. Estos efectos beneficiosos proceden de muy diversas fuentes: el hecho de vivir en una sociedad más educada y tolerante, la propia posibilidad de sistemas democráticos de gobierno, la mayor capacidad de desarrollo económico al contar con una mano de obra mejor preparada, etc. son factores que nos benefician a todos simultáneamente.

  3. Otro motivo que justifica el control por parte del sector público del sistema educativo se fundamenta en la presencia de información asimétrica en el mercado laboral. En este caso, la cuestión se refiere a que el empresario que va a contratar a un trabajador desconoce cuál es su productividad, que sólo llegara a observar después de su incorporación a la empresa. Si tiene que elegir entre varios candidatos tiene que acudir a datos externos, por ejemplo, los títulos académicos de que disponga cada uno, para hacerse una idea de qué puede esperar de cada posible empleado. Si estos títulos funcionan como una señal, en la terminología de Spence, de la capacidad del trabajador, entonces el sector público tiene un interés lógico en controlar que el contenido de tales documentos se corresponda con unos conocimientos contrastados de alguna forma. De ahí que la Administración se reserve una serie de competencias en materia de regulación y homologación de los diversos títulos.

  4. Por último debe recordarse que el proceso educativo genera beneficios individualizables, de los que se apropia el sujeto que hace uso del servicio.

    • En tal sentido se ha dicho que allí donde sea más claro que el beneficiado es el propio individuo, este debe correr con los gastos de la enseñanza, mientras que donde los elementos de carácter social sean más acusados, la financiación pública tiene un mayor sentido. Desde este punto de vista, las políticas educativas deben ser diferentes de acuerdo con el nivel de enseñanza donde se apliquen.

Una forma fácil de considerar este último aspecto se fundamenta en el mismo tipo de análisis que desarrollamos en el capitulo anterior al hablar de los problemas del medio ambiente. Para ello, consideremos las situaciones representadas en la figura 6.1. En el panel de la izquierda se considera el caso de la enseñanza básica, en la que los elementos redistributivos o de externalidad positiva son muy acusados, lo que se indica por una gran discrepancia entre la demanda DD, que refleja los beneficios individuales de quienes perciben los conocimientos correspondientes, y la línea SS que incluye, además los beneficios sociales. Por el contrario, en el panel B se representa gráficamente la situación de la enseñanza universitaria en la que la discrepancia entre beneficios sociales y los apropiados individualmente es muy poco significativa.

En el primer supuesto, el mercado, actuando libremente, fijaría un precio de equilibrio PE y una cantidad QE, donde los beneficios individuales se igualan con el coste marginal de proveer educación. Sin embargo, si se tienen en cuenta además los beneficios sociales, para el conjunto del país seria óptimo alcanzar la cantidad QB.

Ello obligaría a que el sector público garantizase que los oferentes recibieran el precio PB y que, en cambio, los receptores de los servicios educativos pagasen un precio a cambio, negativo, PP, La idea de que los usuarios de la educación reciban un precio a cambio no debe resultar de todo sorprendente, pues para familias de un nivel de renta bajo, puede resultar más útil que los componentes de la misma se incorporen al mercado de trabajo, mientras que si van a la escuela se dejan de percibir los ingresos correspondientes, desde esa perspectiva, no solo resulta necesaria la gratuidad de la enseñanza sino también la percepción de un pago compensatorio. Naturalmente, no es forzoso que el precio pagado por los usuarios sea negativo, sino que puede ser sencillamente cero, o como ocurre en el panel (B), que representa la enseñanza superior, una cifra positiva.

En efecto, en el caso de la enseñanza universitaria, los beneficios sociales son mucho menos importantes que en los niveles básicos, pues las consecuencias del proceso educativo son más fácilmente apropiables por el individuo. En estas circunstancias, seria defendible que el coste de la enseñanza recayera principalmente sobre los beneficiarios de la misma y que la intervención pública quedara restringida a garantizar el acceso a la enseñanza superior de las personas que carecen de los medios suficientes para ello.

Principales políticas en materia de educación

Podemos distinguir cuatro tipos de posibilidades de intervención en la educación: la provisión pública, los centros privados financiados directamente por el sector público, el cheque escolar y el sistema de préstamos avalados por el sector público.

Centros públicos

En su versión más radical, se propondría que todo el sistema educativo se realizara a través de centros de titularidad estatal. Quienes defienden esta opción señalan las siguientes ventajas:

  • Mayores posibilidades de desarrollar el aspecto redistributivo del proceso de enseñanza.

  • Mejor control de la calidad del servicio que podría prestarse de un modo más homogéneo, pues la Administración podría comprobar que las instalaciones y medios disponibles en cada centro de enseñanza son similares, sin que las zonas más desarrolladas contasen con centros mejor dotados que los de las zonas más deprimidas.

  • Igualmente se considera que el sector público podría garantizar una mayor homogeneidad en las exigencias para la obtención de los títulos correspondientes, sin dejar espacio a centros privados donde se podría “comprar” el diploma acreditativo de determinados estudios.

Frente a estas ventajas, se han señalado un buen número de inconvenientes:

  • Se duda de que todas las ventajas señaladas en el párrafo anterior lo sean realmente, pues la experiencia parece demostrar que el nivel de exigencia y la calidad de las instalaciones de centros públicos es muy heterogénea.

  • Las críticas al comportamiento del sector público pueden aplicarse directamente a este tipo de política pública. La manifestación de la enseñanza en centros públicos, las dificultades para medir la calidad de los docentes, etc., son críticas que se escuchan con frecuencia entre los usuarios del servicio público de enseñanza, mientras que por parte de los gestores, sean o no personal docente, se ponen de manifiesto los inconvenientes de un sistema en el que el precio pagado por el usuario está muy por debajo del coste, con el consiguiente incentivo al abuso del servicio.

  • Una última crítica que puede apuntarse se deriva del carácter monopolista que tendría un servicio completamente estatal con todos los inconvenientes que ello supone para cualquier tipo de mercado en términos de capacidad de innovación pedagógica o de contenido de la enseñanza. En este sentido, se ha apuntado que la presencia de centros privados en competencia con los públicos es un incentivo para que estos mejoren la calidad de la enseñanza que prestan, si no quieren incurrir en el riesgo de perder alumnado.

Centros privados concertados

En este sistema, coexisten los centros públicos con los privados, si bien éstos reciben su financiación con cargo a los presupuestos generales del Estado, al menos para cubrir aquellos niveles de enseñanza que se consideran obligatorios y gratuitos.

A cambio de recibir la financiación pública, el centro privado se obliga al cumplimiento de determinadas normas en materia de organización interna del centro (por ej., creación del Consejo Escolar con participación de padres, profesores y alumnos) o en cuanto al proceso de selección del alumnado, en el que intervienen sobre todo consideraciones de carácter geográfico.

Al margen de las ventajas e inconvenientes que se deducen, por oposición, de las enumeradas en la alternativa anterior, se han citado algunas consideraciones adicionales:

  • El centro privado se mueve por criterios de rentabilidad, como cualquier empresa privada. En estas circunstancias no es posible garantizar el acceso de todos a la enseñanza si no hay centros públicos que complementen la oferta privada, pues habría zonas del país sin oferta escolar por no ser rentable.

  • La existencia de un sistema público que coexista con otro privado también se ha defendido para evitar que el sector privado de la enseñanza engañe a los responsables educativos, solicitando una subvención superior a la necesaria.

    • Si el sector público tiene su propio sistema de centros, conoce con cierto detalle cual es el coste de las instalaciones necesarias para impartir la docencia con una calidad determinada.

  • El sistema de conciertos se ha criticado en la medida en que impone restricciones, no siempre relacionadas con la garantía de la calidad en el servicio prestado, pues muchas veces se relacionan con un determinado modelo de gestión o con la aceptación de criterios específicos para la admisión de alumnos.

  • Por último, el hecho de que los conciertos se negocien periódicamente entre el sector público y el centro privado introduce elementos de incertidumbre que pueden hacer deseable para el empresario renunciar al sistema. En estas circunstancias, el sector público puede verse obligado a construir nuevas plazas con la finalidad de garantizar la enseñanza gratuita, lo que puede resultar mucho más costos.

El sistema de cheque escolar

En esta alternativa, el sector público financia directamente a las familias entregando unos fondos que solo pueden utilizarse para pagar el coste de la enseñanza, de ahí el nombre de cheque escolar que recibe este planteamiento.

El cheque puede adoptar un sistema muy flexible: puede ser graduado según el nivel de renta del perceptor, puede ser utilizado para pagar íntegramente el coste de la enseñanza en un centro público o para satisfacer parte del coste de la matricula en un centro privado.

La principal ventaja del cheque escolar es que da la máxima libertad a las familias a la hora de decidir la enseñanza que recibirán sus hijos. Además se alega que los centros escolares competirán por obtener el máximo número de alumnos, con lo que su propio interés les hará ofrecer un alto nivel de calidad en el servicio. Entre sus desventajas, se dice (esta propuesta tiene su origen en los Estados Unidos) que un sistema de esta naturaleza no garantiza la integración de los distintos grupos sociales (y raciales, principalmente), pues determinados centros podrían presentar como su característica fundamental el de ser “centros exclusivos”. Igualmente se dice que en muchos casos los centros compiten garantizando un alto nivel de aprobados o elevando artificialmente las notas medias. De ahí que el uso de este sistema se haya completado con mecanismos de evaluación que permita evitar efectos indeseables.

Los créditos avalados por el sector público

La enseñanza, especialmente la universitaria, permite la obtención de ingresos superiores a su receptor. Se trata entonces, de que si el ciudadano se beneficia pague el servicio y, en el caso de que no disponga de fondos, puede acceder a préstamos a bajo interés que, en su caso avalaría el sector público. Una vez que esta persona encuentre un trabajo, después de su etapa de formación, procedería a devolver el crédito percibido.

Aunque el planteamiento parece eficiente, hay dos razones que pueden dificultar su puesta en marcha:

  1. El peticionario del crédito puede pensar que sus posibilidades de encontrar un trabajo que le permita devolverlo son escasas. En esas circunstancias, y salvo que pueda recibir el respaldo de otras personas (normalmente sus familiares), no se atreverá a involucrarse en este tipo de operación.

  2. Si el Estado avala el capital y los intereses de los créditos de todos los estudiantes que lo soliciten, se verá obligado a poner límites en la cuantía o en las condiciones para acceder a ello, pues, en caso contrario el gasto podría llegar a ser excesiva.

El papel del sector público en la redistribución: justificación y medios

La justificación teórica del proceso redistributivo

El planteamiento de Stuart Mill parte de la observación de las enormes diferencias sociales existentes en la Gran Bretaña del siglo XIX. Estas desigualdades, inaceptables e inmorales, le llevan a afirmar que si se trata de elegir entre ese tipo de sociedad y el comunismo, todas las deficiencias o dificultades del comunismo harían inclinar la balanza del otro lado. Sin embargo, en opinión de Stuart, la elección no debe plantearse, necesariamente, entre capitalismo y comunismo, sino que el capitalismo puede incorporar reformas que le permitan subsistir. Entre ellas, la reforma en la distribución de la propiedad y de los ingresos, resulta urgente, y además, generará efectos beneficiosos para el conjunto.

Esta argumentación se basa en la utilidad total y utilidad marginal. La persona que obtiene ingresos observa que su satisfacción aumenta, pero lo hace a un ritmo cada vez más lento, o en los citados términos de utilidad => el valor total es creciente, pero el marginal es decreciente. Imaginemos, entonces, que la sociedad hay dos grupos de personas: ricos con un nivel de utilidad muy alto; y otros, pobres con utilidad total muy baja. Si les quitamos un poco de renta a los ricos para dársela a los pobres, el sacrificio sufrido, en términos de utilidad marginal perdida es muy inferior al beneficio percibido, en utilidad marginal ganada. En conjunto, el nivel de bienestar total de la sociedad habrá aumentado como consecuencia de la redistribución de la renta.

Llevando hasta sus últimas consecuencias la argumentación, es fácil comprobar que el nivel máximo de satisfacción social, o, si se quiere, de bienestar, se alcanzará cuando todos los individuos tengan el mismo nivel de renta. Stuart Mill afirma que su programa es revolucionario.

El segundo planteamiento es el seguido por Nozick, quien niega al sector público cualquier prerrogativa para privar a unos ciudadanos de sus ingresos para entregárselos a otros. El monopolio de la violencia es concebido como procedente de una evolución en el propio mercado de servicios de seguridad, mercado que aparece para salvaguardar los derechos de propiedad de los ciudadanos. Por eso, del mismo modo que este monopolio nace de la voluntad unánime de éstos individuos, expresada en el mercado, sólo una voluntad unánime de estos puede justificar cualquier redistribución de los recursos. Dicho en otros términos, el sector público sólo puede actuar cuando mejore la situación de algún miembro de la colectividad, sin empeorar la de ningún otro. Si limitamos el campo de intervención pública a aquellos casos que obtengan un consenso unánime, las posibilidades de acción redistribuidora son nulas en el caso de posiciones iniciales que sean óptimos en el sentido de Pareto, pues un óptimo de Pareto es aquella situación en la que no podemos mejorar la posición de un individuo sin empeorar la del otro. Si el mercado en condiciones de competencia perfecta, nos acerca a situaciones de óptimo de Pareto, el papel redistributivo del sector público es imposible.

Por último, el análisis de Rawls, para quien resulta imposible desvincular las actitudes sobre la redistribución de las posiciones iniciales de renta de cada uno de los individuos. En efecto, si exigimos una votación unánime para llevar adelante un proceso de reparto, nos encontraremos con el veto efectivo de quienes, al poseer un alto nivel de ingresos se verán perjudicados en el proceso. Si nos basta el voto mayoritario, y los que perciben un nivel de ingresos más bajo constituye un número superior a los privilegiados, los sistemas electorales garantizan que se lleve a cabo esa redistribución. Estas dificultades llevan a Rawls a plantear el problema, como si pudiera suscitarse antes de conocer cuál será nuestra posición en la sociedad.

Imaginemos que preguntamos a los diversos individuos qué regla de distribución se aceptaría, antes de conocer su futuro, o como dice Rawls bajo el velo de la ignorancia. En estas circunstancias, ninguno puede excluir que le corresponda la peor posición en la escala social o económica, y, por tanto, propondrá en su interés, que se ayude al máximo a quien se encuentre en la peor situación. A esta propuesta se denomina criterio maximin. Así pues, el acuerdo unánime no procede de la solidaridad, ni una mayor igualdad, sino en la búsqueda del propio interés particular.

El debate sobre los mecanismos de redistribución

¿Resulta más apropiado efectuar una redistribución en especie, es decir, permitiendo a todos los ciudadanos alcanzar un nivel mínimo de productos esenciales (alimentación, educación, sanidad, vivienda…)? O ¿Debe hacerse la redistribución a través de ingresos compensatorios?.

James Tobin, defiende la primera opción. El argumento decisivo se fundamenta en el hecho de que mediante la entrega de determinados bienes y servicios, el SP garantiza que el ciudadano obtenga estos elementos esenciales, mientras que la redistribución en dinero puede conducir a un gasto en productos distintos, con lo que el objetivo puede no alcanzarse.

Por el contrario, quienes, como Milton Friedman, defiende la distribución se realice a través de mecanismos monetarios, pues permiten una mayor libertad de elección por parte del individuo, que siempre es el mejor juez de sus propios intereses.

El pago en bienes y servicios se catalogaría, así, como una muestra de la desconfianza del SP en la libertad individual.

No es fácil optar por una u otra fórmula, pues:

  • Parece indudable que la entrega de dinero resulta ser más eficiente en términos de capacidad de elección y menos proclive a general fraude.

  • La distribución en especie también puede defenderse:

  1. Se dan circunstancias en las que el preceptor de la ayuda carece de información suficiente, lo que le impediría adoptar una conducta óptima. Por ejemplo, en el caso de quien nunca ha recibido una educación superior y no es consciente de las posibilidades que se le abren al dedicar sus ingresos a la adquisición de capital humano.

  2. Que la ayuda recibida del SP vaya dirigida no al individuo que la cobra, sino a los menores que dependen de él, de tal modo que su actuación sea más bien la de administrador de esos recursos.

En cualquier caso, debemos ser consciente de que ambos mecanismos de redistribución coexisten en los modernos Estado de Bienestar, y que al lado de la entrega de bienes preferentes existen formas de pago en dinero.

Los salarios de inserción social y el impuesto negativo sobre la renta

Salario de inserción social

Con este procedimiento se paga al perceptor una cantidad S, obtenida a partir de un mínimo prefijado, que puede hacerse depender del número de personas que tiene a su cargo el sujeto que recibe la subvención, y de la renta que recibe el ciudadano. Definimos:

  • S = M(n) - R

Donde:
  • S = cantidad que el preceptor obtiene;

  • M(n) =es el mínimo prefijado; y,

  • R = Renta del ciudadano.

De esta forma, si el preceptor tiene un R = 100.000 u.m. y se fija M(n) de 250.000 u.m. el S = 150.000 u.m.

Este procedimiento tiene un grave inconveniente, que se conoce como trampa de la pobreza. Supongamos que el perceptor (beneficiario) de la ayuda recibe una oferta que le permite aumentar su renta hasta 200.000 u.m. trabajando más horas.

Lógicamente, no tendrá interés en aceptarla, pues si incrementa sus ingresos en esa cuantía, verá reducida la ayuda hasta 50.000 u.m. con lo que sus ingresos totales no cambiarán. De hecho, si renuncia a las 100.000 u.m. que obtenía trabajando, seguirá teniendo los mismos ingresos totales, pues la subvención del Estado aumentaría en la misma cantidad. Es decir, con este sistema, el preceptor de la ayuda no tienen ningún motivo para insertarse en el mercado de trabajo, mientras el ingreso sea inferior al mínimo preestablecido.

El impuesto negativo sobre la renta

Este procedimiento soluciona el problema planteado por la trampa de la pobreza. La idea es establecer un impuesto proporcional, digamos un 20% con un mínimo de 500.000 u.m. de tal modo que si el ciudadano tiene una renta R, deberá pagar o cobrar en función de:

  • T = 0,20 (R-500.000);

Si T es positiva el ciudadano paga al Estado, si T es negativa cobra del Estado.

De esta forma, aquellos que se encuentre por debajo de mínimo de 500.000 u.m. percibirán una cantidad creciente, en concepto de ayuda del sector público. Si no obtenemos ningún ingreso, recibiremos 100.000 u.m.; si por el contrario, obtenemos una renta 250.000 u.m. la compensación se reducirá a la mitad, y cuando alcancemos el valor mínimo de 500.000 u.m. ni pagaremos un impuesto ni tendremos ayuda alguna.

Si se supera el mínimo se obliga el ciudadano a contribuir con una cuota del 20% sobre lo que exceda de ese valor mínimo.

Este método ofrece alguna ventaja importante sobre el salario de inserción social ya que en este caso no puede darse la trampa de la pobreza.

Los datos contenidos en la tabla permiten comparar los dos sistemas de protección social. Comprobamos que:
  • El salario de inserción social al perceptor se le elimina los incentivos para incorporarse al mercado de trabajo cuando el pago es inferior al mínimo garantizado pues su nivel de ingresos resulta alterable bajo estas condiciones.

  • Tal efecto no aparece en el caso del impuesto negativo sobre la renta, pues, la inserción laboral permite alcanzar superiores niveles de renta.

Por otra parte, y es un grave inconveniente del sistema de impuesto negativo sobre la renta, no se garantiza un nivel de ayuda tan elevado a las personas más necesitadas. Con los datos del ejemplo utilizado, un mínimo exento de 500.000 u.m. y un tipo impositivo del 20% la ayuda máxima entregada por el SP es de tan sólo 100.000 u.m. lo que antoja una cifra muy poco adecuada.

Obviamente podemos elegir un mínimo M’ que permita alcanzar la ayuda de 500.000 para quienes no perciben ningún ingreso. Se establece la cantidad necesaria, resolviendo la ecuación siguiente:

  • -500.000 = 0,20(0-M’)

despejando obtenemos:

  • M´ = (500.000 / 0,20) = 2.500.000 u.m.

El problema es que con un mínimo exento tan cuantioso pueden plantear graves problemas recaudatorios al sector público, que no ingresaría ninguna cuota para quienes estén por debajo de esa cifra y tendría que pagar a un número muy elevado de ciudadanos. Si alteremos el tipo impositivo y empleamos un 40% en lugar de un 20%, el valor M´ se reduciría a la mitad, pero en tales circunstancias, los ciudadanos considerarían a la presión fiscal como excesiva. Posiblemente, estas desventajas, en términos de recaudación, explican por qué ningún país ha llevado a cabo esta experiencia.

Los programas de la Seguridad Social

La Seguridad Social representa una parte muy importante de la participación del Estado en la actividad económica.

Justificación de los programas públicos de la Seguridad Social

Desde una perspectiva liberal

Este tipo de programas tienen difícil justificación pues el mercado podría dar satisfacción a los problemas que cubre la seguridad social. Teóricamente, los ciudadanos podrían contratar con una compañía de seguros de carácter privado el riesgo de que quedar desempleado o incapacitado para trabajar, pues tal contrato no ofrece más dificultades que las de asegurarse frente a la eventualidad de un accidente de tráfico ni de cualquier tipo de seguro de vida. En cuanto al problema del paro debe resolverse dejando mayor libertad al mercado de trabajo. Respecto al sistema de pensiones, los fondos de pensiones pueden satisfacer la misma necesidad que hoy cubre el sistema público.

Desde un enfoque intervencionista

Existen diversas razones para defender la presencia pública en este campo:

  1. Las compañías privadas sólo estarían dispuestas a asegurar a aquellos trabajadores cuyo riesgo de quedar desempleados sean muy pequeños, o exigirían unas primas muy elevadas a quienes fácilmente puedan ser despedidos. En estas circunstancias, no se podría garantizar que todo el mundo accediera a este tipo de seguros.

  2. Relacionado con lo anterior, avala la obligatoriedad de estos sistemas de aseguramiento colectivo. Las compañías de seguros => selección adversa.

    • Imaginemos que el seguro de desempleo es obligatorio y que existen ciudadanos con un alto riesgo de incurrir en esa eventualidad, mientras que otros puede contar con una estabilidad en el trabajo. Una entidad que asegure a todos ellos puede compensar el alto riesgo de unos frente al muy bajo de los otros sin exigir un pago excesivo a ninguno de ellos. Si el seguro de desempleo fuese voluntario, los que tienen un riesgo bajo no tendrían incentivos para contratar ninguna forma de aseguramiento, el riesgo medio para la entidad se elevaría, y con él la prima exigida. Sin embargo, al aumentar el pago, los trabajadores de riesgo menor pueden decidir que no les compensa el seguro, renunciarían a contratarlo, y ello elevaría aún más la prima, con el resultado de nuevas expulsiones del mercado. En límite de esta situación, el mercado acabaría desapareciendo.

  3. Quienes tienen una escasa capacidad económica no pueden generar el suficiente ahorro como para obtener una pensión en el futuro, de tal modo que una gestión absolutamente privada del sistema de prestaciones sociales dejaría fuera de cobertura a los sectores más amenazados por el fenómeno de la pobreza.

  4. Otro motivo se refiere al hecho de que la compañía privada no podría hacer frente a graves crisis de desempleo.

  5. El hecho de que se garantice las pensiones y el seguro de desempleo no sólo beneficia a los preceptores, sino a toda la sociedad. Pues, si no existiera estas transferencias, entonces, el trabajador jubilado o parado perdería sus ingresos, reduciendo con ello su consumo y a su vez una disminución del volumen de productos producidos por las empresas. Tal reducción en la actividad productiva llevaría a nuevos despidos y un aumento mayor del desempleo.

    • Este proceso multiplicador acabaría generando una grave depresión económica.

Sistemas alternativos de pensiones

Si aceptamos que el sector público debe representar un papel en el mantenimiento de un sistema universal de pensiones, puede optar por una de las dos fórmulas siguientes:

  1. Sistemas de capitalización.

    • Consiste en que las aportaciones pagadas por cada participante en el plan constituyen un fondo, que después se utiliza para pagar las prestaciones correspondientes. En este caso, existe una correlación entre las cantidades aportadas y la pensión recibida y una correlación entre las cantidades aportadas y la percepción recibida. Su funcionamiento no es muy diferente a un plan privado de pensiones.

  2. Sistemas de reparto o de transferencia entre generaciones.

    • En este caso, las aportaciones, cotizadas, de los trabajadores sirven para pagar las prestaciones de la población inactiva. No hay una correspondencia entre las cantidades aportadas y la pensión recibida y en tal sentido las cotizaciones tienen una clara naturaleza jurídica de impuesto. Es el sistema que existe en nuestro país. El sistema será viable si se cumple la siguiente igualdad:

      • A · c = P · pr

      • Donde A = numero de activos, c = cotizaciones, P = población pasiva, y, pr = prestación percibida.

Si el número de activos sigue disminuyendo (por el escaso crecimiento de la población y la lentitud en la creación de empleo), y el número de pasivos crece (aumento en la esperanza de vida y en la tasa de paro) se producirá la quiebra financiera del sistema. En estas circunstancias sólo hay tres alternativas para mantener el sistema: a) aumentar la cotización, b) disminuir las prestaciones; y, c) que el sector público aporte cantidades cada vez mayores para que el sistema se pueda mantener.

La fórmula empleada es hasta cierto punto, inadecuada y debería sustituirse por: c · Ms = pr · P (Ms = es la masa salarial percibida por los trabajadores empleados). Si utilizamos esta segunda fórmula, crecen las alternativas para evitar una quiebra financiera del sistema, pues, los fondos obtenidos para financiar las prestaciones pueden incrementarse, si aumenta la participación de los salarios en el conjunto de la renta nacional. Lo que puede conseguirse mediante un crecimiento de su remuneración por encima de las ganancias de productividad, o a través de políticas de creación de empleo.

En este sentido, un reciente trabajo sobre la viabilidad del gasto en pensiones como porcentaje del PIB, y por ende su viabilidad, viene determinado por cuatro factores:

  1. La tasa de cobertura del sistema (cuantos pensionistas sobre los mayores de 65 años).

  2. La evolución demográfica (crecimiento de la población activa a los mayores de 65).

  3. La tasa de desempleo.

  4. La relación entre la pensión media y la productividad de la economía.

Efectos económicos del sistema de Seguridad Social

Al margen de la viabilidad financiera de los sistemas públicos de prestación social, se han apuntado otras críticas a la existencia o al diseño de estos programas:

  • la financiación mediante la cuota empresarial de la Seguridad Social,

  • la reducción del ahorro e inversión privada; y,

  • la disuasión en la búsqueda de un nuevo puesto de trabajo.

Los efectos de las cotizaciones del empresario

Se han criticado porque son un auténtico impuesto sobre la creación de empleo, que perjudica a aquellas empresas que utilicen de un modo intensivo mano de obra. Se defiende la sustitución de la cuota empresarial por un aumento del IVA que no discriminaría a unas empresas frente a oras y que, además, no perjudicaría la competitividad de las empresas españolas, en la medida en que el IVA se devuelve al exportar un producto.

Los efectos del sistema de reparto de las pensiones

En este caso la crítica se dirige a la forma concreta en que se establece el sistema de prestaciones.

Se afirma que un sistema de capitalización, público o privado, da incentivos para que los ahorradores busquen la entidad más rentable para su plan de pensiones. A su vez, la empresa que administra estos fondos les buscará el destino más productivo. En un sistema público el ahorro de los trabajadores es captado de forma obligatoria por el sector público, que lo utiliza no para financiar inversiones productivas, sino para pagar prestaciones de la población pasiva, que lo destinan a consumo.

Los efectos de las prestaciones del desempleo

La existencia de un seguro de desempleo se critica porque añade más rigidez al mercado de trabajo. Para el enfoque liberal, el problema del paro es debido a la falta de flexibilidad de este mercado para rebajar los salarios. El seguro de desempleo colabora a generar esa rigidez porque el trabajador puede no aceptar una rebaja en el salario, al contar con la certeza de que percibirá, al menos durante un tiempo, una compensación por estar desempleado.

En estas circunstancias, el elemento clave es el análisis de la relación existente entre el pago percibido, cuando se está empleado y la prestación obtenida en condiciones de desempleo. Pero además señalar que las cotizaciones pagadas por los empresarios son un impuesto sobre la creación de empleos, lo que contribuye a acentuar las dificultades de crear puestos de trabajo. Y a ello se añaden los costes no salariales de la contratación laboral, como las indemnizaciones por despido que, así mismo, contribuyen a mantener altas tasas de paro.

Los tres elementos juntos han sido utilizados por algunos economistas, como BLANCHARD, para explicar que la tasa natural de desempleo sea considerablemente mayor en Europa. Aunque hay voces discrepantes con respecto a esta teoría, no cabe duda que sus planteamientos están en el sustrato de las recientes reformas que se han llevado a cabo en el mercado del trabajo español.

La crisis del Estado de bienestar como redistribuidor de la renta

En esta lección hemos estudiado las distintas formas de lucha contra el fenómeno la pobreza a partir de prestaciones monetarias. Este tipo de transferencias, junto con la provisión de bienes preferentes, constituyen el núcleo del modelo de Estado del Bienestar, de carácter claramente intervencionista, que se imponen en el continente europeo a partir del primer tercio del siglo XX.

Este modelo sufre un proceso de transformación evidente cuyas causas pueden encontrarse en circunstancias de diverso orden:

  • Los cambios producidos en la escena internacional, donde el proceso de globalización de la economía, y la falta de poderes supranacionales que compensen las fuerzas del mercado, hacen cada vez más difícil el mantenimiento de las políticas nacionales de redistribución de la renta. Ese mimo proceso hace crecientemente complejo el gravamen de las rentas de capital, cuya movilidad permite eludir los impuestos nacionales que recaen sobre la renta del sujeto; de este modo, la imposición sobre la renta de los ciudadanos acaba convirtiéndose en una exacción sobre los salarios.

  • Los cambios sufridos por las economías de planificación central. Mientras subsistieron, presentaban un punto de referencia a los grupos menos afortunados en las economías de mercado. La presencia de esta alternativa, unida a tradiciones de raíz muy distinta, como puede ser el cristianismo, explicaría, al menos en parte, que el modelo de Estado de Bienestar se impusiera en el continente europeo y no, en la misma medida, en los EEUU.

    • Con todos los defectos que se pueden achacar, lo cierto es que el modelo de Estado redistribuidor ha sido capaz de resolver los conflictos sociales, al ofrecer a todos los miembros de la sociedad un marco mínimo de protección.

  • Las economías europeas han reaccionado de forma muy distinta a la americana, en cuanto a la creación de empleo. El crecimiento en los EEUU lleva asociado ganancias en la creación de puestos de trabajo que no son comparables a las observables de este lado del Atlántico. En estas condiciones, y por ser el paro el problema más perentorio de las economías europeas, parece lógico que se vuelvan los ojos hacia el modelo americano y que se someta a revisión el modelo de Estado de Bienestar o que se atribuya esta incapacidad para resolver el problema del paro a una supuesta “euroesclerosis”, debida a un modelo de Estado excesivamente intervencionista. Pero, en nuestra opinión no debe olvidarse, tampoco, que las desigualdades sociales son más acusadas en el caso americano que en el europeo. No hay un modelo único ni tampoco un sistema superior a otro en todos los aspectos.