Los principios constitucionales del Derecho Financiero

El valor normativo de los principios constitucionales

Los principios constitucionales son elementos básicos del ordenamiento financiero y ejes sobre los que se asientan los distintos institutos financieros, tributo, ingresos crediticios, patrimoniales, Presupuesto. El valor normativo y vinculante de tales principios y su aplicabilidad por los Tribunales de Justicia y por el TC constituyen las dos grandes innovaciones introducidas en esta materia por la vigente Constitución.

De acuerdo con ello debemos subrayar:

a) La Constitución tiene valor normativo inmediato y directo.

De acuerdo con su art. 9 “los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”. El texto constitucional es y forma parte de ese ordenamiento jurídico. Como reitera la LOPJ, “es la norma suprema del ordenamiento jurídico y vincula a todos los jueces y tribunales”.

El valor normativo de la Constitución se concreta no sólo en su aplicabilidad directa, sino también en su propia eficacia derogatoria.

Ese valor normativo que tiene la Constitución alcanza de lleno los principios específicos del ordenamiento financiero, recogidos en su art. 31 que dice: “Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo, inspirado en los principios de igualdad, y progresividad, que en ningún caso tendrá alcance confiscatorio...” Cualquier violación del referido precepto podrá motivar la interposición de un recurso o cuestión de inconstitucionalidad ante el TC contra las leyes o disposiciones normativas con fuerza de ley.

b) La importancia decisiva de las sentencias del Tribunal Constitucional en el complejo de las fuentes del Derecho. Su relación con el poder legislativo.

El Tribunal Constitucional, como interprete de la Constitución, es independiente de los demás órganos constitucionales y solo esta sometido a la Constitución y a su propia Ley Orgánica.

El TC ostenta el monopolio para la declaración de inconstitucionalidad de las disposiciones con valor formal de Ley a través de una doble vía:

  • Recurso directo de inconstitucionalidad

  • Resolución de las cuestiones de inconstitucionalidad

    • Sus pronunciamientos deberán ser tenidos en cuenta no sólo por todos los jueces sino también por el propio órgano legislativo en el momento de elaborar y aprobar las leyes; sus pronunciamientos constituyen una interpretación auténtica.

c) La eficacia jurídica de los principios constitucionales no queda limitada a su apreciación por el Tribunal Constitucional.

El monopolio jurisprudencial del TC sólo alcanza a la declaración de inconstitucionalidad de las Leyes, monopolio de rechazo, no a cualquier aplicación de la CE. La CE obliga a los jueces ordinarios a plantear ante el TC la posible inconstitucionalidad de una norma con rango de ley aplicable al caso que están juzgando y de cuya validez dependa el fallo, o lo que es lo mismo prohíbe a dichos Tribunales formular una declaración de inconstitucionalidad de una norma con rango de ley.

Los jueces ordinarios, cuando entiendan que concurren tales circunstancias, deben declarar la inconstitucionalidad de normas con rango inferior a ley, incluidos los Decretos Legislativos, siempre que no estén amparados por la ley delegante, en tal caso será el TC quien la declare.

También los Tribunales de justicia ordinarios están facultados para emitir un juicio de constitucionalidad positiva, cuando la Ley que deba aplicarse al caso haya sido tachada de inconstitucional y el Tribunal entienda que por el contrario se ajustan perfectamente a la norma suprema. Esta declaración o elevación al TC no la pueden realizar los Tribunales económico-administrativos, ya que están insertos en el propio Ministerio de Economía y Hacienda.

Reflejado el valor esencial que tienen los principios constitucionales en el ordenamiento financiero, conviene analizar cada uno de ellos, distinguiendo entre “principios materiales”, que alertan sobre el contenido sustantivo que debe tener una determinada materia, y “principios formales” que se limitan a establecer los cauces formales que debe seguir la regulación de la materia en cuestión.

De entre los principios materiales hay que resaltar: el principio de generalidad, igualdad, progresividad, no confiscatoriedad, capacidad económica, y eficiencia económica en la programación y ejecución del gasto público.

El principio formal por excelencia es el principio de reserva de ley.

El principio de generalidad

Dispone el art. 31 CE que “todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario...”. En el mismo sentido, el art. 3 de la LGT previene que “la ordenación de los tributos ha de basarse en la capacidad económica de las personas llamadas a satisfacerlos y en los principios de justicia, generalidad, igualdad, progresividad, equitativa distribución de la carga tributaria y no confiscatoriedad.

La reiterada insistencia del ordenamiento en que todos sean llamados a contribuir al levantamiento de las cargas públicas debe interpretarse en términos actuales, de forma muy distinta al tiempo en que se acuñó por primera vez, el principio de generalidad en la distribución de las cargas públicas. En sus comienzos eran los vencidos en las guerras quienes pagaban los tributos, a partir del constitucionalismo se implantó el principio de generalidad, se combatía la arbitrariedad y se evitaban dispensas arbitrarias del pago de tributos.

Con el término “todos”, el constituyente se refiere a los ciudadanos españoles y a los extranjeros, así como a las personas jurídicas españolas y extranjeras. Impide la sujeción tributaria intuitu personae, lo que no significa que sea inadmisible la imposición tributaria a un determinado sector económico o a grupos compuestos de personas en idéntica situación.

En una sociedad en la que el principio de igualdad de los ciudadanos ante la Ley constituye una conquista irrenunciable, cuando se postula la generalidad en el ámbito tributario no se está luchando contra la subsistencia de privilegios, sino que se está postulando una aplicación correcta del ordenamiento tributario, de forma que no sólo no existan privilegios amparados por ley, sino que tampoco puedan producirse situaciones privilegiadas al aplicar la ley.

El principio de generalidad constituye un requerimiento directamente dirigido al legislador para que tipifique como hecho imponible todo acto, hecho o negocio jurídico que sea indicativo de capacidad económica, pugnando así contra la concesión de exenciones fiscales que carezcan de razón de ser. Desde este punto de vista, dos son los significados que hoy cabe atribuir a dicho principio.

  • Debe informar, con carácter general, el ordenamiento tributario, vedando la concesión de exenciones y bonificaciones tributarias que puedan reputarse como discriminatorias. La concesión de beneficios tributarios puede ser materialmente legítima cuando, a pesar de favorecer a personas dotadas de capacidad económica suficiente para soportar cargas tributarias, el legislador dispensa del pago con el fin de satisfacer determinados fines dotados de cobertura constitucional.

    • En este punto desempeñan un papel muy importante los principios rectores de la política social y económica. Dichos principios pueden legitimar la concesión de beneficios tributarios, aun cuando desde el punto de vista de la capacidad económica de los beneficios, no esté materialmente justificada su concesión.

    • La concesión de beneficios fiscales, de los que disfrutan solamente una parte de los que resultan sujetos al tributo de que se trate, pude estar materialmente justificada y ser constitucional, siempre que la misma sea un expediente para la consecución de objetivos que gozan de respaldo constitucional. No podrá hablarse de privilegios contrarios al principio constitucional de generalidad en el levantamiento de cargas públicas.

    • La finalidad extrafiscal y la utilización del tributo como instrumento de política económica fue plenamente reconocida por el TC.

  • Respecto de la estructura territorial que ha acuñado nuestra Constitución, será contrario al principio de generalidad cualquier configuración normativa que arbitrariamente dispense un tratamiento de favor a cualquiera de las Comunidades Autónomas.

El principio de igualdad

Dispone el art. 14 CE que “los españoles son iguales ante la Ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social”. Se configura como uno de los valores superiores del ordenamiento constitucional.

La igualdad exige que situaciones económicamente iguales sean tratadas de la misma manera, atendiendo a que la capacidad económica que se pone de relieve es la misma. Según el TC el principio de igualdad no veda cualquier desigualdad, sino sólo aquella desigualdad que no sea razonable y carezca de fundamentación.

Además el derecho a la igualdad incluye no sólo la igualdad ante la ley, sino también la igualdad en la aplicación de la ley -un mismo órgano no puede modificar arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales-.

Contenido y ámbito de aplicación del principio de igualdad

El Tribunal Constitucional ha sintetizado los criterios que mantiene en relación al principio de igualdad ante la Ley:

  • El principio de igualdad en el ámbito tributario se traduce en el respeto al principio de capacidad económica, de forma que situaciones económicamente iguales deben ser tratadas de la misma manera;

  • El principio de igualdad no veda cualquier desigualdad, sino sólo aquella que pueda reputarse como discriminatoria, por carecer de justificación;

  • El principio de igualdad no sólo exige la igualdad ante la ley, sino también la igualdad en la aplicación de la ley;

  • El principio de igualdad debe interpretarse en conexión con las exigencias derivadas de otros principios constitucionales;

  • La igualdad en el marco del sistema tributario debe complementarse con la igualdad en el ordenamiento del gasto público, lo que se traduce en la necesidad de asignar equitativamente los recursos públicos.

El TC ha puesto de relieve reiteradamente que el principio de igualdad incluye no sólo la igualdad ante la ley, sino la igualdad en la aplicación de la ley. Un mismo órgano, administrativo o judicial, no puede modificar arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales y cuando considere que debe apartarse de sus precedente, deberá ofrecer una fundamentación razonable para ello.

Su relación con el principio de capacidad económica y con el resto de principios constitucionales tributarios

El principio de igualdad debe aplicarse teniendo en cuenta la existencia de otros principios, y especialmente las exigencias del principio de progresividad. Más allá de la igualdad formal, ha de atenderse también a su contenido o exigencia de igualdad real, expresada en el art. 9.2 CE, por el que se amparan discriminaciones operadas por las normas tendentes a corregir situaciones de desigualdad real que no son justificables.

Por otro lado, debe tenerse en cuenta que el principio de igualdad, no se predica sólo del sistema tributario, sino también de los gastos públicos, insertándose como exigencia ineludible del ordenamiento financiero en su conjunto.

El principio de igualdad en el gasto público

La anterior concepción necesita ser complementada con una visión más amplia. No se precisa sólo del sistema tributario, sino también de los gastos públicos, la CE art. 31 dispone que el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos. De esta manera la exigencia de igualdad no queda confinada en el ámbito del ordenamiento tributario, sino se inserta en el ordenamiento financiero en su conjunto.

Es necesario proceder a una valoración conjunta del sistema de ingresos y gastos públicos para emitir un juicio acerca de la igualdad como valor presente en el ordenamiento financiero.

La dimensión territorial del principio de igualdad

Según el TC el principio de igualdad no puede entenderse de forma rígida y monolítica que conduzca a calificar de inconstitucional la desigualdad que pueda derivarse del ejercicio legítimo, por parte de las CCAA, de sus competencias en materia tributarias y financieras.

Conclusión que también puede llegarse en el ejercicio de la potestad tributaria por parte de los municipios, ejercida en el ámbito de sus competencias para dar efectividad a los principios de autonomía local y suficiencia financiera.