La tasa

Concepto

Las tasas son tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público -local, autonómico o estatal-, así como la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario o no se presten o realicen por el sector privado.

Se entenderá que los servicio se prestan o las actividades se realizan en régimen de derecho público cuando se lleven a cabo mediante cualquiera de las formas previstas en la legislación administrativa para el servicio público y su titularidad corresponda a un ente público.

La vigente configuración normativa de tasa trae causa y consecuencia del pronunciamiento del TC, que declaró la inconstitucionalidad de varios preceptos de la LTPP, alterando el régimen jurídico de las tasas, y su deslinde con la figura del precio público.

Puede afirmarse que quien paga una tasa obtiene algo a cambio: la posibilidad de utilizar en beneficio propio terrenos de dominio público, el derecho a que la Administración le preste un determinado servicio público o el derecho a que la administración realice una actividad que ha sido provocada por él con motivo del pago de la tasa. La necesaria existencia de una actividad administrativa, constituye la nota definitoria de la tasa.

Si no hay actividad administrativa no hay tasa.

Es preciso que la actividad administrativa o el servicio se presten efectivamente. Ello no impide que en el caso de la tasa por recogida de basura, deba pagarse la tasa aunque el vecino no deposite basura, siempre que la administración preste el servicio y el sujeto pasivo esté en condiciones de utilizarlo.

La actividad administrativa se prestará normalmente a instancia de parte, bien para cumplir con la exigencia establecida legalmente, tasa de licencia de obras, bien para conseguir determinados objetivos que, aun no siendo obligatorios, son aconsejables, tasas por inscripción en Registros públicos de actos que no sea necesarios inscribirlos. No se desnaturaliza el concepto de tasa cuando la actividad la realiza de oficio la Administración.

Las dos hipótesis que el legislador califica como tasas son:

A) La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público;

La utilización por un particular de los bienes que son de dominio público, con su aprovechamiento especial, requiere que los Entes públicos titulares de esos bienes demaniales concedan, con carácter previo, una autorización u otorguen una concesión. En consecuencia, si el particular quiere utilizar o aprovechar el dominio público tiene que obtener una autorización, pagando la oportuna tasa.

La ley 25/1998 ha regulado los elementos esenciales de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público estatal.

El hecho imponible lo constituye la utilización privativa o el aprovechamiento especial de bienes de dominio público que se haga por concesiones, autorizaciones u otra forma de adjudicación por parte de los órganos de la Administración estatal competente para ello.

Se establece, legalmente, la no sujeción a la referida tasa cuando esa utilización o aprovechamiento del dominio público ya estuviesen gravada por tasa específica, o cuando se trate del dominio público hidráulico o marino-terrestre. No será exigible el pago de la tasa, a pesar de realizarse el hecho imponible, cuando la utilización no conlleve una utilidad económica para el sujeto pasivo o la utilización se haga de manera que comporte contraprestaciones para el beneficiario que anule la utilidad económica.

El devengo se producirá con el otorgamiento inicial y mantenimiento anual de la concesión.

Los sujetos pasivos serán los concesionarios, personas autorizadas o adjudicatarios o quienes se subroguen en su lugar.

En el ámbito local, se establece un elenco, no taxativo, de supuestos de utilización privativa o aprovechamiento especial de del dominio público local (la saca de arena, la apertura de zanjas en terrenos de uso público, etc.)

B) La prestación de servicios o realización de actividades en régimen de Derecho público, que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria por los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado.

La LGT incluye en el hecho imponible de las tasas la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de las circunstancias que enumera:

  • Cuando la solicitud de la actividad administrativa o la recepción de la prestación del servicio sea de hecho obligatoria para el administrado, o

  • Cuando el sector público, sea el único que presté el servicio o realice la actividad, sea o no tal exclusividad fruto de una reserva legal.

De este modo, se somete al pago de una tasa la realización administrativa de una actividad o la prestación de un servicio en régimen del Derecho público que afecte al sujeto pasivo, cuando no sean actividades o servicios solicitados voluntariamente, bien porque se impongan por disposiciones legales o reglamentarias, bien porque se trate de bienes, servicios o actividades imprescindibles para la vida privada o social del solicitante. Y no se presten por el sector privado.

La nota que subyace en todas estas exigencias es la coactividad en la solicitud o recepción de la prestación del servicio o de la actividad.

Son supuestos no sujetos a tasa, el abastecimiento de aguas en fuentes públicas, alumbrado de vías públicas, vigilancia pública en general, protección civil, limpieza de la vía pública y enseñanza en los niveles de educación obligatoria.

Diferencia entre tasa e impuesto

El elemento diferenciador entre impuesto y tasa está en la distinta naturaleza del presupuesto de hecho o hecho imponible:

El impuesto se conecta con una situación de hecho que constituye una manifestación de capacidad económica, referido exclusivamente a la persona del obligado y a su esfera de actividad, sin relación alguna, ni siquiera de hecho, con la actividad del ente público impositor.

En la tasa, por el contrario, el presupuesto de hecho consiste en una situación de hecho que determina o necesariamente se relaciona con el desenvolvimiento de una actividad del ente público que se refiere a la persona del obligado.

Una de las características más relevantes de la tasa es la exigencia de la actividad administrativa en su hecho imponible, pero no basta con la existencia de esa actividad administrativa o la prestación del servicio, sino que se exige que el servicio o la actividad sean prestados efectivamente.

El impuesto se paga porque un determinado hecho pone de manifiesto la existencia de una capacidad económica apta para soportar una carga tributaria, por el contrario la tasa se paga por la realización de una actividad administrativa.

A la vez, la necesaria existencia de una actividad administrativa en el presupuesto de hecho de tasa difumina, de rechazo, el principio de capacidad económica. Ésta es su más poderosa singularidad, se paga porque se utiliza el servicio público o se obtiene una licencia, no, como regla general, porque se demuestre una mayor o menor capacidad económica.

Si convenimos que la tasa es un tributo, una prestación coactiva de Derecho público y el principio de capacidad económica es uno de los principios informadores de todo sistema tributario, según CE 31.3, tendrá que hacerse presente este principio en las figuras tributarias. En concreto en las TASAS se puede admitir que, aun estando presente este principio no sea criterio único de graduación de la prestación, pues se tiene en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados al pago.

Diferencias entre tasa y precio público

La diferencia entre tasa y precio público ha ido adquiriendo un nuevo enfoque con sucesivos pronunciamientos del TC y los consiguientes cambios legislativos.

Legalmente, se clasifican como precios públicos, las contraprestaciones recibidas por un ente público como consecuencia de la prestación de servicios o realización de actividades administrativas cuando es voluntaria su solicitud o recepción, y ese servicio es prestado o la actividad es realizada también por el sector privado.

En estos casos, el sujeto puede optar libremente entre acudir al ente público para recibir el servicio o actividad o demandarlo al sector privado. No se aprecia, por tanto, la nota de coactividad en la recepción o solicitud del servicio o la actividad administrativa -de exigencia inexcusable en el caso de las tasas-.

La tasa, se diferencia claramente del precio público, al menos por la concurrencia de dos notas:

  1. Es una obligación ex lege, que no tiene su causa en un contrato, a diferencia de lo que ocurre con los precios;

  2. La tasa origina un ingreso de Derecho público, lo que conlleva la aplicabilidad de un régimen de Derecho público (vía de apremio, garantías del crédito tributario, presunción de legalidad, etc.); régimen que no concurre en el caso de los precios. No concurre la nota de coactividad propia de los tributos, ni está sujeto al principio de reserva de ley, si bien podría exigirse mediante el procedimiento administrativo de apremio.

Fue en 1988 cuando se creó la figura de los denominados precios públicos, con la finalidad de obviar las exigencias del principio de reserva de ley, de paso se aprovechó para proporcionar la fuga de determinadas contraprestaciones, que sí eran verdaderas tasas, a las exigencias del principio de reserva de ley.

Hubo que esperar a una sentencia en 1995, que declaró inconstitucional determinados preceptos, en los que se basaba la nueva categoría de precios públicos y que tenían en común la quiebra del principio de reserva de ley.

Por una parte, se ha limitado a desgajar los supuestos que, estando incluidos entre esos precios públicos, deben sujetarse al principio de reserva de ley, al tratarse de prestaciones patrimoniales públicas, porque implican una detracción coactiva de riqueza impuesta a un particular con una finalidad de interés público.

Por otro lado, el TC ha desechado como criterio válido para sustentar la figura de los precios públicos, que el régimen jurídico de aplicación sea de Derecho público o no. Y se decanta por atender a la presencia de la coactividad en el presupuesto de hecho constitutivo de la prestación.

Aquellas contraprestaciones que, aun recibiendo la denominación de precios públicos, tengan la consideración de prestaciones patrimoniales de carácter público, deben someterse al principio de reserva de ley.

La diferente influencia del principio de reserva de ley en el ámbito de las tasas y de los precios públicos

El art 10 LTPP dispone que, en el ámbito estatal, el establecimiento y la regulación de los elementos esenciales de cada una de las tasas debe realizarse con arreglo a la ley. Y enuncia como elementos esenciales de las tasas: el hecho imponible, devengo, sujetos pasivos, elementos de cuantificación, exenciones y bonificaciones.

Se ha suprimido la posibilidad de que el Gobierno mediante Real Decreto, pueda acordar la aplicación y desarrollar la regulación de cada tasa.

En el ámbito local ese principio de ley es regulado por el Pleno de la Corporación. Debiendo promulgarse la correspondiente ordenanza fiscal y cumpliendo todo el procedimiento: aprobación provisional, exposición pública, resolución de reclamaciones, aprobación definitiva y publicación en el Boletín de la provincia.

Cuando se trate de precios públicos, habrá que distinguir según afecten o no afecten a servicios esenciales, esto es, según tengan o no la consideración de prestación patrimonial pública. Los que la tengan se verán afectados por la exigencia del principio de reserva de Ley (art.31 CE). En caso contrario, los no considerados como prestación patrimonial pública, podrán fijarse por normativa de carácter reglamentario.

El establecimiento o la modificación de la cuantía de los precios públicos puede realizarse en el ámbito estatal, tanto por los Departamentos ministeriales como por los Organismos Públicos que presten los servicios o realicen las actividades que originen el pago de aquéllos; y en el ámbito local, por el Pleno de la Corporación o incluso, por los Organismos Autónomos o Consorcios de los que dependan los servicios financiados en esos precios públicos.

El régimen jurídico de cuantificación de las tasas y de los precios públicos

Teniendo en cuenta que los elementos de cuantificación de las tasas y el resto de prestaciones patrimoniales de carácter público deben ser establecidos y modificados por Ley, el límite máximo de su importe debe resultar fijado legalmente.

En las Tasas se tendrá en cuenta el valor de mercado o el de la utilización o el aprovechamiento especial del dominio público. El importe de la tasa no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida.

Por tanto, el límite máximo del importe de la tasa será el coste del servicio o actividad, incluyendo los costes directos o indirectos, incluso los de carácter financiero, amortización, etc.

Ello permite, en el caso de la Entidad Local, efectuar una opción de política financiera sobre la medida en que se quiere repercutir dicho coste entre los usuarios del servicio, financiándose el resto con cargo a los ingresos generales de la Corporación.

Sobre la exigencia de determinación legal de uno de los elementos esenciales del tributo, concretamente de su cuantía, se ha pronunciado el TC en relación con la tasa por ocupación del dominio público portuario.

El TC matiza que el alcance del principio de reserva de ley no tiene la misma intensidad en las distintas prestaciones patrimoniales de carácter público. Se permitirá en el caso de las tasas, a diferencia de cuanto sucede con el impuesto, una mayor flexibilidad en colaboración Ley-reglamento, cuanto menor sea la intensidad de la afectación sobre dicho patrimonio o mayor sea la capacidad de libre decisión que se otorgue al particular, menos precisa será la intervención de los representantes de los ciudadanos.

Tratándose de precios públicos, la LTPP y LHL determinan la necesidad de cubrir, como mínimo, los costes económicos originados por la realización de actividades o la prestación de servicios, o el importe que resulte equivalente a la utilidad derivada de los mismos.

La diferencia: la Tasa tiende a cubrir como límite máximo el coste y sus gastos, mientras que en los precios públicos se posibilita el superar la elevación del importe por encima del coste.

En definitiva:

  • cuando se trate de precios públicos calificables como prestación patrimonial pública, deberán respetarse las exigencias del principio de reserva de Ley.

  • cuando se trate de precios públicos en los que prime el carácter de libremente pactado y no puedan calificarse como prestación patrimonial pública, su cuantificación será más laxa y podrá realizarse:

    • en el ámbito estatal, tanto por los Departamentos ministeriales como por los Organismos Públicos que presten los servicios o realicen las actividades que originen el pago de aquéllos; y

    • en el ámbito local, por el Pleno de la Corporación o incluso, por los Organismos Autónomos o Consorcios de los que dependan los servicios financiados en esos precios públicos.

Clases de tasas

Atendiendo a la naturaleza de los servicios, se ha distinguido entre tasas administrativas, académicas, sobre el juego, etc. Es una clasificación poco significativa desde el punto de vista jurídico.

Otra clasificación es la que distingue entre tasas fiscales y parafiscales. Con ella se ponía de relieve la diferencia fundamental entre tasas sujetas al régimen general de los tributos (tasas fiscales) y tasas que, como las parafiscales, gozan de evidentes peculiaridades con relación a dicho régimen general: su nacimiento, desarrollo y destino se realiza al margen de las normas que, con carácter formal, rige la vida de los tributos.

En atención al Ente titular de las mismas, cabe distinguir entre tasas estatales, locales y de las Comunidades Autónomas. Esta distinción tiene la ventaja de ofrecer un punto de sustentación uniforme; El régimen jurídico aplicable a cada una de las tasas que se integran en los distintos sistemas tributarios estatal, local y autonómico.