La deuda pública

Concepto y naturaleza

Se alude a los ingresos que obtienen los Entes públicos a cambio de una retribución y con la obligación, en los supuestos más habituales, de devolver las cantidades recibidas una vez transcurrido cierto tiempo. Varias son las características que sirven para precisar el concepto de Deuda pública:

  • El concepto se identifica con el préstamo,

    • Constituye la Deuda del Estado el conjunto de capitales tomados a préstamos por el Estado, ahora bien la expresión préstamo debe entenderse en sentido genérico, como la recepción de dinero con la obligación de devolverlo.

  • La Deuda Pública ofrece una perspectiva bifronte:

    • Es un ingreso para los Entes públicos

    • Comporta un gasto, comporta el compromiso de unos intereses y de la devolución del capital.

  • A diferencia de lo que ocurre con el ingreso tributario, que es el ingreso público por antonomasia, la Deuda es un ingreso de carácter voluntario.

  • La deuda además de un ingreso público, o mejor, sin dejar de serlo, cumple otras finalidades, la más importante de ellas la de ser un instrumento de política económica.

El principal problema planteado en torno a la naturaleza jurídica de la Deuda pública es el de su consideración contractual.

La doctrina mayoritaria se inclina por la naturaleza contractual de la Deuda, predominando la tesis del contrato administrativo frente al de Derecho privado.

Clases de Deuda Pública

Las modalidades que pueden revestir la Deuda pública son múltiples. Sus clases, además, se confunden con las denominaciones que adoptan sus emisiones.

Se pueden señalar las más destacadas:

  • Por razón del sujeto emisor se distingue entre Deuda del Estado y de los Organismos autónomos. Su régimen jurídico es el mismo.

  • La deuda puede ser interior o exterior. Tradicionalmente la distinción atendía a la moneda en que estuviera denominada la emisión, interior era en pesetas y exterior en divisa extranjera. En la actualidad la distinción toma en cuenta el lugar donde se emite.

  • Por razón del numero de prestamistas puede distinguirse entre Deuda singular y Deuda General. La primera es la contraída con uno o varios sujetos determinados. La general es la que se emite para ser contratada por un número indeterminado de personas.

  • Por razón del tiempo por el que se emite, se alude a Deuda a corto, medio o largo plazo.

    • Corto: hasta 18 meses; Medio: hasta 5 años; Largo: más de 5 años. Pagarés del Tesoro, Letras del Tesoro, Bonos del Estado, Obligaciones del Estado, etc.

  • Si se atiende a las características de la emisión, las clasificaciones pueden ser múltiples. Se distingue entre otras: Deuda representada en anotaciones en cuenta, títulos-valores o cualquier otro documento que formalmente la reconozca, por ejemplo, pagarés o letras. Las deudas negociables o no negociables, la deuda amortizable, la Deuda Perpetua, la que el estado se obliga a pagar intereses pero no a devolver el capital, deuda nominativa, al portador o mixta.

La reserva de ley en materia de Deuda Pública

Alcance y contenido

La emisión de la deuda está sometida a la reserva de ley, según 135. CE. La propia expresión pone de relieve que estamos ante un supuesto de reserva de ley relativa y no absoluta.

¿qué elementos de deuda pública están amparados por el principio de ley?

No hay unanimidad en la doctrina para definirlos, en la práctica, la emisión de la Deuda Pública mediante ley, de la que habla la CE, ha sido traducido por la fijación del saldo vivo de la Deuda en la Ley de Presupuestos, la determinación del límite máximo y la autorización de emisión de la deuda por parte del Gobierno.

Parece por tanto que se podría afirmar que con el actual marco normativo, no se respeta el principio de reserva de ley consagrado en el art. 135.1 CE.

No obstante, las emisiones de la Deuda compiten, en el mercado de capitales, con las de los emisores privados. Esta circunstancia provoca, entre otras consecuencias, la elevación de los tipos de interés y una incidencia negativa en la demanda de capitales del sector privado, lo que se conoce como efecto crowding-out, o efecto expulsión. Resulta necesario intentar un equilibrio entre todos los demandantes de capital, por lo que no es posible una legislación permanente que regule sus condiciones.

Tampoco resulta realista exigir que el Estado deba necesitar de una ley formal cada vez que quiera emitir deuda pública, ley que tenga que recoger algo tan volátil como el interés, salvo que se acepte la formula del Decreto-Ley y tampoco se debe dejar al Estado para que emita deuda a su antojo. Un equilibrio entre ambas situaciones puede ser el establecimiento de un límite máximo al endeudamiento estatal, y eso es lo que se hace en la actualidad.

La fijación de la cuantía máxima del endeudamiento mediante la Ley de presupuestos, no parece atentar contra el principio de reserva de ley, en su significado y fundamento actual.

Algo más complicado parece el enjuiciamiento de la normativa vigente desde la perspectiva de la posible colisión entre los intereses del Estado y los de la Administraciones territoriales, en especial las CCAA. En este terreno todos son competidores directos, más aún de lo que puedan ser los emisores privados, al tratarse de entes públicos, pueden utilizar los privilegios y garantías que les reconocen las leyes, por ejemplo emitir deuda que sea de suscripción obligatoria para las entidades de créditos. Entonces, la reserva de ley en materia de Deuda estatal se puede contemplar como el contrapeso necesario a las limitaciones que, también legales, tienen en ese terreno las CCAA y las Corporaciones Locales, así como la garantía para evitar que el estado tenga en este terreno una posición excesivamente dominante. La reserva de ley en materia de Deuda Pública estatal puede verse como la expresión de la necesidad de coordinación de las políticas de endeudamiento de los entes públicos territoriales.

En conclusión el art. 135.1 CE se ha formulado atendiendo a los antecedentes existentes en esta materia, es por tanto u precepto que mira al pasado. Su interpretación exige que se tenga en cuenta el sentir del momento en que nos encontramos y las tendencias que se adivinan para el futuro. Desde esta perspectiva no parece posible exigir al principio de reserva de ley en materia de deuda pública otra cosa que el reconocimiento de la existencia de este recurso como uno más al alcance del Estado, dejándole desprovisto de cualquier carácter extraordinario y la fijación de unos límites máximos de endeudamiento, límites que, además, deben ser adoptados con la flexibilidad que demande el mercado de capitales en cada momento. La reserva de ley en materia de Deuda pública prácticamente no existe.

Las Garantías constitucionales de la deuda

El art. 135.2 CE establece unas garantías para los suscriptores de la Deuda, los presupuestos del estado siempre deberán tener dotación suficiente para atender el pago de la retribución pactada y a la devolución de los prestado, es decir, para atender lo que tradicionalmente se ha llamado servicio de la Deuda.

El articulo en cuestión plantea una serie de cuestiones como:

  1. Conviene precisar si la garantía se extiende a todo tipo de Deuda o si se encuentra limitada a alguna categoría en especial. La duda está en saber si la garantía puede extenderse a la deuda emitida por los organismos autónomos Estatales que se incluyen entre la deuda pública. Es evidente que si tomamos el puro tenor literal del precepto tal tipo de deuda no estaría cubierto. La cuestión no puede resolverse de un modo tan simple y es cierto que existen argumentos en que fundamentar la aplicación de la garantía a la deuda de los Organismos Autónomos.

  2. Debemos señalar que desde el punto de vista subjetivo, el precepto afecta tanto al Gobierno como al legislativo.

    • Afecta al gobierno en dos momentos del ciclo presupuestario, durante la elaboración del Presupuesto, al estar incluido en el estado de gastos y en el momento de la ejecución del presupuesto porque para que sea verdaderamente operativa la garantía, el gobierno no puede escudarse en la inexistencia de crédito para satisfacer los intereses o el capital de la deuda emitida para no hacer frente a sus compromisos y obligaciones.

    • El precepto también afecta al legislativo, pues impide que durante su tramitación parlamentaria se pueda enmendar o modificar la dotación del servicio de la Deuda.

  3. El art. 135.2 CE limita la garantía únicamente a los supuestos en que la dotación del servicio de la Deuda pública se ajuste a las condiciones de la Ley de emisión, lo que nos obliga a pronunciarnos sobre el significado de esta expresión, cuestión que está íntimamente relacionada con el significado y ámbito de la reserva de la ley en materia de Deuda pública.

    • La expresión ley de emisión debe entenderse en un sentido material, hace referencia a la norma, cualquiera que sea su rango, en la cual se fijan las prestaciones derivadas de la Deuda que están cubiertas con las garantías de su inclusión automática en la Ley de Presupuestos.

  4. El contenido del contrato de empréstito público que aparece cubierto por la garantía. El precepto menciona el pago de intereses y capital, La CE alude así a las prestaciones que constituyen el núcleo del contrato de empréstito público, al menos en las fórmulas tradicionales.

  5. Determinar las consecuencias que puede provocar el incumplimiento del precepto, se considera que nos encontramos no con un derecho subjetivo, sino ante una garantía cuya eficacia se hace depender por el constituyente de la casi imposible violación de su contenido antes que del otorgamiento de acciones a sus beneficiarios.

    • Esta postura es correcta, pero insuficiente y se compadece mal con el carácter de verdadera norma jurídica y no programática, que tiene la CE. Aunque los subscriptores tienen derecho accionable ante los Tribunales contencioso-administrativo. El estado no podrá oponer a la pretensión de cobrar los intereses y el capital, la falta de dotación presupuestaria. La cuestión se debe resolver aplicando las técnicas generales de interpretación jurídica, se producirá en el supuesto contemplado una colisión de normas, una el art. 135.3 CE y otra la Ley de Presupuestos en la que faltare la dotación y en estas condiciones debe prevalecer la CE.

Régimen jurídico de la Deuda Pública

Emisión

Para llegar a la emisión de la deuda es necesario que se realicen una serie de actos previos:

  1. Debe existir una ley, normalmente la LPGE que autorice la creación de la deuda.

  2. es necesario un acto en que se disponga la creación de la deuda.

  3. Autorizada y dispuesta la creación de la deuda, el ME le corresponde autorizar su emisión y formalización, aunque puede delegar estas competencias en el Director general del Tesoro. La LGP faculta para proceder a la emisión, estableciendo su representación, plazo, tipo de interés y demás características, que deberán ajustarse a los criterios generales señalados por el gobierno en el acto de disponer la creación

Los métodos de emisión pueden ser muy diferentes, facultándose al ME a recurrir, para la colocación de emisiones de valores negociables, a cualquier técnica que no entrañe desigualdad de oportunidad para los adquirientes. De estas técnicas, la LGP contempla expresamente alguna, subasta, venta, cesión, etc. De ellas cabe destacar la subasta, supuesto en el que el tipo de interés no se determina en la emisión y que bien podrá realizarse entre el público, entre colaboradores autorizados, etc.

Una vez finalizado el procedimiento de emisión de la Deuda, se plantea el problema del perfeccionamiento del contrato. Este es el momento de suscripción de la deuda o momento en el que el prestamista realiza la contraoferta.

Derechos del prestamista

El derecho por excelencia del prestamista consiste en el cobro del interés y la devolución del capital de la deuda si es amortizable.

Por lo que se refiere a los intereses, éstos pueden ser explícito, en el caso de Letras y pagarés del tesoro, por se deuda emitida al descuento, siendo el interés la diferencia entre el capital satisfecho y el percibido al vencimiento.

En cuanto al pago de intereses, se realiza a través de Bancos y Caja de Ahorro.

Conversión

Es la modificación de alguna delas características esenciales de la deuda, como el tipo de interés, el capital a reembolsar o el plazo de amortización. Se trata de cambio sustancial del contrato.

La conversión puede ser de tres clases:

  1. Forzosa consistente en la sustitución de una deuda por otra, sin opción para el prestamista.

  2. Facultativa, cuando se puede sustituir o no, a la elección del prestamista.

  3. Obligatoria, cuando se sustituya por la nueva o se amortiza la anterior, a elección del prestamista.

Las conversiones facultativas y obligatorias pueden dar lugar a la novación del contrato o a la extinción anticipada de la misma, mientras que la forzosa supone un repudio parcial de la Deuda.

Extinción

La causa normal de extinción de la relación es la amortización del capital o devolución de la cantidad en el tiempo establecido. Otras causas son la prescripción y el repudio.

  • amortización, esta posibilidad sólo se dará en la deuda amortizable. Puede ser total, al momento del vencimiento y paulatina, presentado ésta a su vez diversas modalidades, como el abono de intereses y parte del capital,.

  • Prescripción: Es la extinción de un derecho por su falta de utilización durante un periodo de tiempo.

    • Establece la LGP el régimen de prescripción del derecho al reembolso de capitales y del derecho al cobro de intereses. Para el reembolso de capital establece tres plazos distintos:

      • 20 años de inactividad como regla general.

      • 10 años para el caso de que la deuda hubiese estado llamada a conversión,

      • 5 años para los capitales llamados a reembolsos

      • Para los intereses, la obligación de satisfacerlos prescribe a los cincos años.

  • Repudio: Consiste en la declaración unilateral del Estado, expresa o tácita de que no cumplirá en el futuro las obligaciones, o algunas de ellas.

Otros ingresos por operaciones de crédito

Con el aval, el Estado hace uso de su crédito para garantizar el buen fin de otra operación de crédito realizada por un tercero. Es una operación de riesgo, no es una operación de crédito, pero que genera ingresos para el estado.

El otorgamiento de avales debe estar autorizado por la Ley:

  • Se puede otorgar para afianzar las obligaciones derivadas de operaciones de créditos de personas físicas o privadas.

  • Previa declaración de interés público, el Consejo de Ministro puede autorizar avales en garantía de operaciones concertadas por Entidades públicas territoriales, sociedades mercantiles estatales, etc.

  • La ley de presupuestos del Estado deberá fijar el importe máximo anual de los avales a otorgar.

  • Salvo indicación expresa en contrario, el aval será subsidiario y sólo garantizará el pago del principal y de los intereses de la operación garantizada.

  • En el otorgamiento de los avales, se podrán convenir cláusulas usuales de mercado financieros, como la renuncia al beneficio de excusión o sumisión a arbitraje o tribunales extranjeros.

Operaciones de crédito de las CCAA

Las comunidades autónomas, conforme al art. 157.1 CE cuentan entre sus recursos con el producto de las operaciones de crédito.

Las competencias se regulan en la LOFCA. Corresponde al consejo de Política fiscal y financiera la coordinación de la política de endeudamiento. Se encomienda a cada CCAA la regulación de las operaciones de crédito que concierte.

Las normas son:

  • Las CCAA pueden realizar operaciones de crédito por plazo inferior a un año para cubrir sus necesidades de tesorería. No necesitan autorización estatal, aunque sí deben coordinarse con las operaciones del Estado.

  • Pueden concertar operaciones crediticias a mayor plazo, sin autorización del Estado, pero coordinándose con las operaciones de éste, siempre que el importe total sea destinado a la realización de gastos de inversión y que el importe total de las anualidades de amortización, por capital e intereses no exceda del 25% de los ingresos corrientes de la CA.

  • Por cualquier otra operación de crédito se necesita autorización del Estado, en especial para las operaciones a concertar en el extranjero y para emitir deuda.

  • En lo no previsto por la LOFCA, la Deuda de las CCAA se rige por las normas establecidas para la deuda estatal.

Operaciones de crédito de las entidades locales

La deuda local se regula en el Texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales.

Las entidades locales pueden concertar cualesquiera operaciones de crédito, así como operaciones financieras que tenga por objeto la cobertura y la gestión de riesgo del tipo de interés o de cambio.

En primer término hay que señalar que para concertar cualquier modalidad de crédito, la corporación deberá tener aprobado el Presupuesto del ejercicio en curso. Existen algunas excepciones: Se pueden concertar operaciones de tesorería en situaciones de prórroga presupuestaria, siempre que las concertadas con anterioridad sean reembolsadas.

En segundo lugar, hay que decir que por regla general, las corporaciones locales no necesitan autorización para concertar operaciones de crédito. Basta con que den conocimiento al ME.

La regla general de innecesariedad de la autorización estatal tiene importantes excepciones:

  • Se necesita autorización del ME o de la CA si tiene asumidas competencias en la materia, para concertar operaciones de crédito a largo plazo cuando de la liquidación de los presupuestos del último ejercicio se deduzca un ahorro neto negativo, cuando las obligaciones reconocidas superen los derechos liquidados. La autorización puede sustituirse por la presentación de lo que la ley denomina escenario de consolidación, que no es otra cosa que un plan aprobado por el pleno de la corporación, en que se especifique el límite máximo del déficit no financiero, el importe máximo de endeudamiento en cada uno de los tres ejercicios siguientes. El plan será aprobado por los mismos órganos que deberían haber autorizado las operaciones de crédito a largo plazo.

  • Con los mismos requisitos cuando en el crédito de largo plazo el volumen total de capital vivo exceda del 110% de los ingresos corrientes del ejercicio anterior.

  • En todo caso se necesita autorización del ME para las operaciones de crédito de cualquier clase que se formalicen en el exterior o con entidades financieras no residentes en España

  • Hay que indicar que toda operación de crédito necesita el informe previo de la intervención, en el que analizará la capacidad de la corporación local para hacer frente a las obligaciones que se deriven de aquella.

  • La aprobación de las operaciones de crédito corresponderá al pleno, por excepción el presidente podrá concertar operaciones cuyo importe acumulado durante el ejercicio no superen ciertos porcentajes, 10% para las operaciones de créditos a largo y el 15% a las de corto plazo.