El Presupuesto de los demás entes públicos

Régimen presupuestario de las Comunidades Autónomas

El régimen jurídico de las CCAA se edifica, sobre dos pilares básicos:

  1. Su autonomía. Determina la competencia autonómica para aprobar su presupuesto.

  2. La coordinación y solidaridad con el resto de Haciendas públicas. Impone ciertas reglas de coordinación presupuestarias.

La aprobación de los presupuestos y de la normativa presupuestaria

Al amparo de su autonomía, las CCAA tienen competencia exclusiva para aprobar sus presupuestos. Si en la vertiente de los ingresos la autonomía se sujeta a diversos condicionantes, en la de los gastos públicos se convierte en contenido mínimo de la autonomía financiera y de la autonomía política la capacidad de opción sobre el volumen y el destino del gasto. La aprobación de las Leyes de Estabilidad presupuestaria exige, por un lado, la adopción de un marco común de estabilidad presupuestaria aunque dejando libertad, a las CCAA para que adopten las medidas necesarias para alcanzarlo, se le otorga la capacidad de negociar bilateralmente con el Estado con carácter previo a la determinación por éste del objetivo de estabilidad presupuestaria.

En el caso de las CCAA, su estructura y organización es similar a la del Estado, basada en un poder legislativo y un poder ejecutivo que responde ante aquél. El presupuesto cumple en la esfera autonómica las mismas funciones y finalidad que en la estatal, configurándose como ley de aprobación y ordenación jurídica del gasto público de la Comunidad.

Son leyes en sentido pleno que encierran un sistema de autorización y reglas jurídicas para el manejo por el ejecutivo autonómico de los fondos públicos, reflejando asimismo, mas que una estricta separación de poderes, la puesta en juego de un poder financiero indiviso entre el legislativo y el Ejecutivo por el que éste complementa, desarrolla y hasta en ocasiones altera las previsiones del primero.

Junto a esa competencia aprobatoria del presupuesto, la CCAA cuenta también con la de regular por sí misma la institución presupuestaria, tanto en su estructura como el ciclo presupuestario, abarcando los órganos y procedimientos de elaboración, ejecución y control.

Ninguna de las dos competencias se encuentra, atribuida expresamente por la Constitución, aunque el carácter definitorio de la autonomía financiera que alcanza la primera la hace directamente deducible del mero reconocimiento de ésta.

La segunda, podría desprenderse de la competencia que atribuye a las CCAA, en el art. 148.1 CE referida a la organización de las instituciones de autogobierno.

Completando la distribución competencial con la operada por las normas integrantes del bloque constitucional, los dos aspectos reciben clara confirmación. De un lado, todos los Estatutos de autonomía recogen competencia exclusiva de la CCAA para aprobar su Presupuesto, bien directamente regulando ciertos aspectos del mismo, bien indirectamente al enumerar las competencias de sus asambleas legislativa.

La LOFCA atribuye a las CCAA la regulación de la elaboración examen, aprobación y control de sus presupuestos, concretando en esta materia la genérica potestad de autoorganización.

Principios generales de los presupuestos autonómicos

La variedad con que los Estatutos de Autonomía abordan la normación del presupuestos, en algún caso sobre el modelo del art. 134 CE y otros con acusada parquedad.

Las diversas CCAA han ido promulgando leyes reguladoras de su Hacienda, que tomando generalmente como modelo la LGP, han incorporado los principios, reglas y competencias reguladores de los presupuestos regionales, cubriendo las lagunas que las normas institutivas básicas de las CCAA habían provocado.

Desde una interpretación literal del art. 157.3 CE, se ha entendido que la LOFCA debía limitarse a las competencias autonómicas en torno a los recursos , no cabiendo entre ellas las referencias a materias presupuestarias. Sin embargo el citado precepto también incluye a la LOFCA, las formas de colaboración financiera entre Estados y CCAA, tan alcanzable vía recurso como vía gasto público.

La Ley Orgánica de Financiación de las CCAA (LOFCA), contiene las prescripciones presupuestarias, cinco son sus mandatos:

  • Inclusión en los presupuestos autonómicos de la totalidad de gastos e ingresos de la CCAA, así como sus organismos y entidades. En suma, principio de universalidad y unidad presupuestaria, al integrarse en un solo presupuesto todo el sector público autonómico.

  • Carácter anual de los Presupuestos y extensión al mismo periodo que los del Estado. Principio de Temporalidad.

  • Prorroga automática cuando el primer día del ejercicio no estén promulgados los presupuestos correspondientes.

  • Elaboración de los Presupuestos con criterios homogéneos que hagan posible su consolidación con los del estado.

  • Cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria.

Los presupuestos de las CCAA se asientan sobre los mismos principios que el art. 134 CE predica para los Generales del Estado. Son recogidos en algunos Estatutos el de limitación de la iniciativa parlamentaria y el de las restricciones a las modificaciones tributarias, pero sin que con carácter general para todos las comunidades puedan entenderse como principios disciplinadores de sus presupuestos.

La competencia exclusiva de las CCAA en la elaboración, ejecución y control de sus Presupuestos debe ser comprendida en el marco de estabilidad presupuestaria. El Gobierno, a propuesta del ME y previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las CCAA y la Comisión Nacional de Administración Local, fijará el objetivo de estabilidad presupuestaria para los tres ejercicios siguientes, acuerdo que se remitirá a las Cortes para su aprobación.

Se establece la obligación de que las CCAA elaboren y ejecuten sus Presupuestos en situación de equilibrio presupuestario, se disponen ciertos controles por parte del Consejo de Política Fiscal y Financiera y por el propio ME, para el seguimiento de las actuaciones encaminadas a la corrección de las situaciones de desequilibrios presupuestario.

Serán las propias CCAA las que asumirán las responsabilidades que se deriven del incumplimiento de las obligaciones contraídas por España frente a la UE, si ellas hubieran incumplido las obligaciones señaladas en la normativa de estabilidad presupuestaria.

El control de los Presupuestos autonómicos y de su ejecución compete con carácter exclusivo a la propia comunidad, que podrá regular los órganos internos o externos que lo desempeñen y sus correspondientes procedimientos.

El Tribunal de cuentas es también competente para el control externo de la gestión presupuestaria y económica de las CCAA.

Régimen presupuestario de las corporaciones locales

También las Corporaciones Locales ven reflejados en su régimen presupuestario los pilares básicos que asientan su autonomía en materia financiera. De una parte, su competencia exclusiva para decidir sobre la cuantía y el destino del gasto público. De otra, su carencia de potestad legislativa, determinante de dos importantes consecuencias para su régimen presupuestario. La primera, el rango y la naturaleza meramente reglamentarios de sus Presupuestos, lo que recorta sus posibilidades de creación e innovación del ordenamiento.

La segunda, que dada la reserva de ley para establecer los modos de contraer obligaciones y realizar gastos por las Administraciones públicas (art. 133.4 CE), ha de ser heterogénea la regulación de estos aspectos centrales del Derecho presupuestario, debiendo fijarse por los entes superiores el régimen jurídico del Presupuesto local.

Actualmente dos leyes estatales son las que regulan la institución presupuestaria local. Una ley de bases del Régimen Local y el Texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

Se configura un régimen presupuestario local sustancialmente idéntico al del Estado, confesándose por las citadas normas su objetivo primordial de acomodar a las Corporaciones Locales las previsiones de la LGP y de la normativa de estabilidad presupuestaria.

En el ámbito de la estabilidad presupuestaria adquiere protagonismo la Comisión Nacional de Administraciones Locales, que participa junto al Consejo de política fiscal y financiera de las CCAA y el ME para la elaboración de los índices para los tres años siguientes.

Contenido, función y estructura del presupuesto local

Los presupuestos generales de las Entidades locales constituyen la expresión cifradas, conjunta y sistemática de las obligaciones que como máximo, pueden reconocer la Entidad y sus Organismos autónomos y los derechos que prevean liquidar durante el correspondiente ejercicio, así como las previsiones de ingresos y gastos de las sociedades mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente a la Entidad Local.

Se recoge así, para las Entidades Locales, el carácter limitativo de los créditos para la propia Entidad y sus Organismos autónomos.

El presupuesto General de la Entidad Local incluye:

  • Presupuesto de la Entidad

  • Presupuesto de sus Organismos Autónomos

  • Estados de previsión de gastos e ingresos de las Sociedades mercantiles íntegramente locales.

Cada uno de ellos atendiendo al principio de estabilidad presupuestaria, se formará con los estados de gastos e ingresos, así como las bases de ejecución, abarcando las reglas sobre transferencias de créditos, créditos ampliables, y otras, debiendo aprobarse tales Bases con los Presupuestos o con carácter general permanente por el Pleno de la Entidad.

Como documentos anexos al Presupuesto General:

  • Planes y programas de inversión y financiación de carácter cuatrienal.

  • Programas anuales de actuación, inversión y financiación de las Sociedades

  • Estado de consolidación de todos los presupuestos

  • El Estado de previsión de movimientos y situación de la deuda comprensiva del detalle de operaciones de crédito o de endeudamiento, etc.

La estructura del presupuesto general se basa en la clasificación funcional y económica de los créditos, igual a la del Estado, fijándose el crédito presupuestario por la conjunción de la subfunción y el concepto.

Los principios presupuestarios locales

Aunque la CE refiere al Presupuesto del Estado los principios del 134, los mismos deben proyectarse también en la esfera local, lo que lleva a prescribir idénticos principios para las Corporaciones locales en su formulación general y en las fórmulas de flexibilización, como créditos ampliables, transferencias de créditos, incorporación de remanentes, autogeneración de créditos y la prórroga presupuestaria y los compromisos plurianuales.

El principio de unidad y universalidad se consagran con la propia ley de Bases.

El principio de anualidad, se recoge en el Texto Refundido en su dimensión cuantitativa y cualitativa.

Las Bases de ejecución contendrán las normas de créditos ampliables y transferencias de créditos El principio de equilibrio, clásico en la Haciendo Local, también está recogido en el Texto Refundido.

Podrán, de manera excepcional, presentar déficit las Entidades locales a que se refiere el art. 111 del Texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que sean capitales de provincias o de autonomía y las mayores de 75.000 habitantes, siempre que se destine a financiar incrementos de inversión en programas destinados a atender actuaciones productivas, sin que puedan superarse los límites establecidos por la normativa de estabilidad presupuestaria.

El ciclo presupuestario local

A la separación de poderes que en el Estado y en las CCAA basa la atribución de las distintas fases del ciclo presupuestario, corresponde, en la esfera local, la bipolarización entre Presidente de la Entidad y Pleno de la Corporación. El primero elabora y ejecuta el Presupuesto, correspondiendo al Pleno su aprobación y control.

La elaboración del Presupuesto se lleva a cabo por el Presidente de la Corporación, sobre la base del Presupuesto de la Entidad, cuya formación también le compete, los de los Organismos autónomos y los de las Sociedades mercantiles confeccionados por cada uno de estos entes.

A ello se le une:

  • Memoria del contenido y modificaciones

  • Liquidación del anterior y avance semestral del corriente

  • Anexo de personal

  • Anexo de inversiones en el ejercicio

  • Informe económico-financiero sobre evaluación de gastos e ingresos y nivelación presupuestaria.

Toda la documentación se remite al pleno acompañando el Proyecto de presupuesto antes del 15 de octubre del año anterior.

La aprobación se realiza en dos fases: aprobación inicial por el Pleno y la exposición al público por 15 días, a efectos de posibles reclamaciones. A partir de los 15 días el pleno tendrá de un mes para su aprobación definitiva, siempre antes del 31 de diciembre, una vez aprobado se publica en el Boletín oficial de la Corporación, si lo tuviere y resumidos por capítulos en el de la Provincia o de la CCAA.

Una vez aprobado, si hubiera necesidad de créditos extraordinarios o suplementos de crédito, tanto en el Presupuesto de la Entidad como en el de sus organismos autónomos se deberán aprobar por el pleno con el mismo procedimiento que el presupuesto, incluida la fase de exposición pública y resolución de reclamaciones.

La ejecución se le atribuye al Presidente de la Entidad, la autorización, disposición, reconocimiento de obligaciones y ordenación de pagos, de acuerdo con el plan de disposición de fondos.

El control se basa en el régimen de contabilidad pública a que se someten las Corporaciones Locales. El interno se desarrolla por la Intervención de la Entidad, bajo la forma de intervención, control financiero, en forma de auditoría y control de eficacia. El externo compete al pleno, que recibirá informes periódicos de la Intervención y al Tribunal de cuentas, al que se somete la Cuenta General de la Entidad. En su caso también ejercerá la función fiscalizadora el órgano de control de cuentas autonómico, cuya comparecencia se extiende a las corporaciones locales del territorio de la Comunidad.

La ley ha establecidos un régimen de organización diferente para los municipios de gran población , se establece un régimen específico para los municipios con población superior a 250.000 habitantes, las capitales de provincias de población superior a 175.000, los municipios de capitales de provincias, capitales autonómicas y municipios que superen los 75.000 habitantes.

Se regula la organización de la gestión económico-financiera, conforme a los siguientes criterios y principios:

  • Cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria

  • Separación de las funciones de contabilidad y fiscalización

  • La contabilidad se ajustará en todo caso a las normas prevista en la normativa general.

  • La fiscalización y el control de legalidad presupuestaria se aplicará, según proceda, tanto a los presupuestos como al estado de previsión de gastos

  • Se introduce la exigencia del seguimiento de los costes de los servicios

  • La asignación de recursos, con arreglo a los principios de eficacia, eficiencia

  • Se contemplan normas específicas para la administración y rentabilización de los excedentes líquidos

  • Todos los actos, documentos, expedientes, etc, de los que se deriven derecho y obligaciones de contenido económico estarán sujeto al control y fiscalización y se llevará por el órgano específicamente previsto.

Se prevé la creación de un órgano responsable del control y la fiscalización interna, con la denominación de Intervención general municipal.

Régimen presupuestario de los organismos públicos, entidades públicas empresariales, otros entes públicos y sociedades mercantiles estatales

El sector público estatal se halla integrado, además de por las Administración General del Estado, por una serie de entes públicos, entidades públicas y otras entidades sometidas parcialmente al ordenamiento jurídico-privado.

A partir del art. 134.2 CE y su exigencia de unidad y universalidad, estableciendo que los Presupuestos Generales del Estado incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal, es la LGP la norma que señala la composición del sector público estatal.

La Ley se remite a las definiciones en la LOFAGE, la ley de la Seguridad Social, la Ley de Patrimonios, etc,.

Además se incluyen dentro del sector público estatal las entidades de Derecho público con régimen diferenciado y los consorcios con otras administraciones en los que la aportación del Estado sea mayoritaria y pertenezca a este el control efectivo. También están incluidos los fondos sin personalidad jurídica con dotación en los PGR.

Se pueden clasificar en:

  • El sector público administrativo

  • Sector público empresarial

  • Sector público fundacional

El sector público administrativo está integrado por:

  • La Administración General del Estado

  • Los Organismos autónomos dependiente de la misma

  • Entidades Gestoras

  • Servicios comunes

  • Mutuas de accidente de trabajo y enfermedades profesionales de la SS.

  • Por entidades estatales de Derecho Público que no sean organismos autónomos ni entidades públicas empresariales dependientes de la Administración.

El sector público empresarial:

  • Las sociedades mercantiles estatales

  • Entidades estatales de Derecho Público o consorcios que no estuvieran incluidos en el sector público administrativo.

El sector fundacional: Está integrado por las fundaciones del sector público estatal.

Los organismos públicos son las entidades de Derecho público que desarrollan actividades derivadas de la propia administración. Se clasifican en Organismos autónomos y Entidades públicas empresariales.

Los organismos autónomos dependen de un Ministerio al que corresponde la dirección estratégica, la evaluación y el control de los resultados de su actividad.

Las entidades públicas empresariales dependen de un ministerio o un organismo autónomo, correspondiendo las anteriores funciones al órgano de adscripción del ministerio y organismo.

Excepcionalmente podrán existir entidades públicas empresariales que a su vez, y siempre que lo prevean sus estatutos, puedan dirigir o coordinar a entes de la misma o distinta naturaleza.

Las sociedades mercantiles estatales, se regirán, cualquiera que sea su forma jurídica, por el ordenamiento jurídico privado, salvo en las materias en que les sean de aplicación la normativa presupuestaria, contable, patrimonial, control financiero y contratación. En ningún caso podrán disponer de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad.

Las entidades incluidas en el denominado sector público empresarial elaborarán un presupuesto de explotación que detallará los recursos y dotaciones anuales correspondientes y elaborarán un presupuesto de capital con el mismo detalle, integrándose ambos en los Presupuestos generales del Estado. También formularán un programa de actuación plurianual.

El estado promoverá la celebración de convenios con las CCAA o entidades locales con el objeto de coordinar el régimen presupuestario, financiero, contable y de control de las sociedades mercantiles en las que participen, de forma minoritaria, las entidades que integran el sector público estatal, la administración de la CCAA o la entidades locales, cuando la participación de los mismos considerada conjuntamente fuera mayoritaria o conllevara su control político.

Régimen presupuestario de la Seguridad Social

Si entre los entes institucionales ya examinados son razones de flexibilidad en la gestión las que propician un régimen presupuestario diferenciado del general, en el caso de la SS pesan más los motivos que históricamente han conducido a configurar este subordenamiento con autonomía funcional, demás del cuantioso volumen de los recursos que lo componen, prácticamente igual que el del Estado y sus organismos autónomos.

Con anterioridad a la CE, la SS contaba con un presupuesto propio, siendo un mero resumen el que se unía a éstos. Actualmente, el art. 134.2 CE obliga a la integración en un proceso que se ha prolongado durante años y que no ha eliminado la sustantividad del Presupuesto de la SS, aunque ya formando parte de los Generales del Estado.

La LGP señala que el marco financiero de la SS hace conveniente su acomodación en la norma financiera, consolidando su integración en los Presupuestos generales, sin merma de su autonomía como institución jurídica independiente.

Como reflejo de esa autonomía y por el principio de transparencia, debe entenderse la modificación introducida en la normativa de estabilidad presupuestaria, al separarse totalmente el objetivo de estabilidad presupuestaria del Estado del de la SS.

El contenido y ámbito del Presupuesto de la SS, se extiende a sus Entidades Gestoras, Tesorería General y Mutuas de Accidentes de Trabajo y enfermedades Profesionales, con el carácter vinculante para los gastos comunes al régimen general.

La Ley general presupuestaria incluye distintos preceptos que detallan las especialidades en la elaboración, presentación y aprobación del Presupuesto de la SS, así como algunas otras contempladas en la Ley general de la Seguridad Social sobre dotaciones ampliables.

La elaboración se regula en el art. 36 LGP, remitiéndose a una orden ministerio de trabajo, en la que se establecerán las especificaciones propias del presupuesto de la SS.

La aprobación no tiene particularidades, se hace en el seno de PGE, pero sí en cambio el alcance de la misma respecto a ciertos criterios de créditos. Se determina ciertas dotaciones ampliables, sin necesidad de que se exprese por la ley anual, referida a pensiones y subsidios, pago de productos farmacéuticos por recetas.

La gestión es similar a la del Estado, siguiendo un procedimiento administrativo con las mismas fases. La tesorería General garantiza la unidad de caja y cumple funciones análogas a la Dirección General del Tesoro en el ámbito del Estado, además de ejercer la titularidad, gestión y administración del patrimonio único de la SS.

El control se llevará a cabo, en su modalidad de control interno, conforme a las normas aprobadas por el Gobierno a propuesta de los Ministerio de Trabajo Y Economía.

La IGAE establecerá las normas para la contabilidad de las entidades que integran el Sistema de SS, de acuerdo con las directrices del régimen general de contabilidad pública. La Intervención General de la SS se configura como centro directivo de la contabilidad de todo el Sistema de la SS.

El control externo se desarrolla por el tribunal de cuentas, debiendo la Intervención General de la Seguridad social remitir trimestralmente a las Comisiones Presupuestaria del Congreso y del Senado información sobre la ejecución de los presupuestos.