El control presupuestario

Configuración histórica de la función de control

El control se configura en el Estado liberal como simétrico de la autoimposición, derivado de la soberanía popular cuyo depositario es el parlamento y en términos jurídicos, como exigencia del principio de legalidad de ingresos y gastos, la gestión de los cuales debe conformarse a la autorización parlamentaria, correspondiendo al legislativo también el control de la gestión.

Con pequeñas variaciones temporales en cada ordenamiento nacional, a lo largo del siglo pasado se consolida ya con carácter definitivo un doble control sobre la actuación financiera de la administración: el externo, desempeñado por el legislativo, y el interno, llevado a cabo por la propia Administración, si bien por órganos diferentes a los gestores.

Este marco de referencia se ve alterado con la llegada del intervencionismo estatal y tras la Segunda Guerra mundial, la actuación del Estado adquiere dimensiones y significado diferentes, resumibles en su actividad como sujeto económico, generando la preocupación por la eficacia y la rentabilidad social y económica de sus iniciativas.

Aumenta el elenco de fines y objetivos que a la administración se le exige y el ordenamiento positivo no puede permanecer ajeno a tales exigencias, de modo que junto al clásico controles de legalidad van surgiendo otros mecanismos y procedimientos encaminados a un control de oportunidad de la actividad financiera.

Contenido de la función de control

Tres son los aspectos que definen esta función:

  1. Su ámbito, tanto objetivo como subjetivo y temporal

  2. Su carácter constitucional y objetivo

  3. Su objeto o finalidad

En cuanto al ámbito que abarca la función de control es fácil colegir que éste haya sido ampliándose, a medida que lo que hacía la actividad económica del Estado. En lo objetivo, el control debe extenderse a toda la gestión administrativa de fondos públicos. Es obvio que deba extenderse a cualquier utilización de dinero público.

El ámbito subjetivo abarca a todos los sujetos que intervengan en el manejo de fondos públicos. Junto con la Administración del Estado, se incluyen los Organismos Autónomos, las sociedades estatales, la seguridad social y en general, todos los entes públicos. Y debe extenderse a aquellos entes privados que reciban fondos públicos.

En su faceta temporal guarda relación de dependencia con el sistema de gestión presupuestaria que se haya elegido. Siguiendo el ordenamiento español el criterio de competencia o de ejercicio y no el de caja, es obvio que uno de los cometidos esenciales de la función de control es la comprobación de que no se contraen obligaciones fuera del periodo habilitado por las leyes de presupuestos.

Su carácter constitucional y objetivo, constitucional en cuanto que el cumplimiento de la ley de presupuesto no sólo afecta a la legalidad de la actuación administrativa, sino a las relaciones entre los poderes del estado, pues se trata de una ley de competencia, mediante la cual el legislativo habilita al ejecutivo para la realización de gastos en la medida y con el destino que las cámaras han determinado.

Puede entenderse el carácter objetivo que necesariamente ha de revestir su función de control. Si con ella se pretende garantizar el manejo de fondos públicos, es lógico que sean órganos distintos a los gestores quienes examinen y comprueben la actuación de éstos.

El objeto de la función de control viene señalado por los fines que la misma debe cumplir, en estrecha conexión con el significado de la actuación económico-financiera de los entes públicos. El objeto de la función de control se desdobla en tantos objetivos parciales como fases pueden distinguirse en el procedimiento del gasto, en concreto, la comprobación del compromiso del gasto en relación con el crédito presupuestario, tanto en su aspecto cuantitativo como cualitativo y temporal.

Tipos de control

No es posible ofrecer una clasificación con validez general de las modalidades que reviste la función de control. En cada ordenamiento existen tipos diferentes, sea por el órgano, por la dependencia orgánica o función etc. En general pueden agruparse en atención a ciertos criterios genéricos, dando así a una tipología básica.

Según el órgano que realiza el control este puede ser interno o externo, si es interno es la propia administración gestora del presupuesto la que desarrolla un autocontrol sobre sus propias actuaciones.

Si es externo es desempeñado sobre la administración y los entes públicos por otros órganos, bien autónomos bien dependientes de otro poder del Estado.

En atención al fin perseguido cabe hablar de control de legalidad, oportunidad y de eficacia. El de legalidad dirigido a comprobar el exacto cumplimiento de la normativa reguladora de la gestión presupuestaria. Si es de oportunidad, a la valoración y al mérito de esa gestión con base en criterios de oportunidad política, social, económica o de justicia. Si es de eficacia realiza un análisis de los resultados alcanzados en relación con los objetivos propuestos, con los medios utilizados, et, pudiendo consistir en un enjuiciamiento económico de la gestión desarrollada.

Atendiendo al momento en que se realiza el control, éste puede ser previo, simultáneo o posterior a la gestión.

En la LGP se introduce la separación clara y el diferente alcance de las actuaciones previas de control interno (función interventora) y del control posterior, también de carácter interno, que se concreta en el control financiero permanente y la auditoría.

Control interno

Los antecedentes modernos de esta modalidad de control aparecen en España en la CE de 1812.

Es efectuado por la propia administración a través de la Intervención general de la Administración del Estado, caracterizándose por:

  • Ejercerse con plena autonomía respecto de las autoridades y demás entidades cuya gestión sea objeto de control.

  • Ejercerse de forma desconcentrada de acuerdo con la competencia del órgano controlado

  • Tomar en conjunto como marco de referencia tanto el aspecto legal como principios fundamentales en la actuación del sector público, como son la economía, la eficacia y la eficiencia.

El control se efectuará por la IGAE a través de sus servicios centrales o de sus Intervenciones delegadas.

Los objetivos del control financiero son los siguientes:

  1. verificar el cumplimiento de la normativa que resulte de aplicación a la gestión.

  2. Verificar el adecuado registro y contabilización de las operaciones realizadas.

  3. Evaluar que la actividad y los procedimientos de control se realizan de acuerdo con los principios de buena gestión financiera y los previstos en la Ley General de Estabilidad presupuestaria.

  4. Verificar el cumplimiento de los objetivos asignados a los centros gestores del gasto en los presupuestos.

La función interventora

Tiene por objeto controlar, antes de que sean aprobados, los actos del sector público estatal que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven y la inversión o aplicación en general de sus fondos públicos, con el fin de asegurar que su gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso.

El ámbito objetivo se extiende a todos los actos, documentos y expedientes de los que se deriven derechos y obligaciones de contenido económicos y se ejercerá en sus modalidades de intervención formal y material. La formal consistirá en la verificación del cumplimiento de los requisitos legales necesarios para la adopción del acuerdo. La material se comprobará la real y efectiva aplicación de los fondos públicos.

El ámbito subjetivo, tiene por objeto controlar la gestión económica y financiera del sector público estatal.

Fases y procedimientos de la función interventora

Comprenderá:

  1. La fiscalización previa de los actos que reconozcan derechos de contenido económico, aprueben gastos, adquieran compromisos de gasto o acuerden movimientos de fondos y valores.

  2. La intervención previa del reconocimiento de las obligaciones y de la comprobación de la inversión.

  3. La intervención formal de la ordenación del pago.

  4. La intervención material del pago.

La primera y más importante es la fiscalización previa. Se manifiesta mediante el acto de fiscalización, en el que el interventor declara estar conforme o por el contrario pone reparos a la decisión adoptada. En este caso suspenderá la tramitación del expediente hasta que sea solventado.

Existen supuestos en los que la fiscalización previa no es necesaria, tales como los contratos menores, los gastos de carácter periódico y demás de tracto sucesivo, una vez fiscalizado el gasto correspondiente al periodo inicial del acto o contrato. Los gastos menores de 5.000€ cuyo pago se realice mediante el procedimiento especial de anticipo de caja fija. Los gastos de procesos electorales. Los gastos menores de 5.000€ que se realicen con cargo a fondos librados a justificar, cuando sean en el extranjero.

Se prevé un régimen especial de fiscalización e intervención previa de requisitos básicos, que podrá acordar el gobierno a propuesta de la IGAE.

Los extremos a comprobar en este régimen especial de fiscalización previa de requisitos básicos son:

  • La existencia de crédito presupuestario.

  • Que los gastos u obligaciones se proponen a órgano competente.

  • La competencia del órgano de contratación, etc.

  • Que los expedientes de reconocimiento de obligación corresponden a los gastos aprobados.

  • La autorización del Consejo de ministros o del titular del departamento

  • Cualquiera otros que se consideren de especial trascendencia.

La siguiente fase de la función interventora es la intervención del reconocimiento de las obligaciones y de la comprobación de la inversión. Es para comprobar, antes de que se dicte la correspondiente resolución, que las obligaciones se ajustan a la ley y que el acreedor ha cumplido o garantizado la prestación.

La tercera fase se limita a verificar la correcta expedición de las órdenes de pago contra el Tesoro público.

Finaliza con intervención material del pago, se verifica que el mismo se ha dispuesto por el órgano competente y a favor del preceptor.

Procedimiento de la función interventora

El procedimiento de fiscalización o intervención tiene carácter contradictorio. Si la Intervención considera que el expediente de fiscalización se ajusta a la legalidad, hará constar su conformidad, sin necesidad de motivarla. En cambio si la intervención se manifiesta en desacuerdo deberá formular sus reparos por escrito, con cita de los preceptos legales en que sustente su criterio.

Se podrá formular reparo en los casos siguientes:

  • cuando se base en la insuficiencia de crédito o no sea el adecuado

  • Cuando el gasto se proponga a un órgano incompetente

  • Cuando se aprecien graves irregularidades en la documentación justificativa

  • Cuando se haya omitido requisitos o trámites que pudieran dar lugar a la nulidad del acto.

Si los defectos observados derivasen del incumplimiento de requisitos o trámites no esenciales, la intervención podrá emitir informe favorable condicionando la eficacia del acto a la subsanación de dichos defectos con anterioridad a la aprobación del expediente.

Sólo procederá reparo cuando no se cumpla alguno de los extremos de necesaria comprobación.

La formulación de reparo suspenderá la tramitación del expediente hasta que sea solventado. Ha de tenerse en cuenta que sin perjuicio de la eficacia suspensiva de los reparos, las opiniones de la Intervención respecto al cumplimiento de las normas no prevalecerán sobre los órganos de gestión. Ello significa que cuando el órgano gestor no acepte el reparo, planteará a la IGAE discrepancia motivada por escrito, con cita de los presupuestos legales en los que se sustente su criterio.

El control financiero permanente

Tiene por objeto la verificación de una forma continua, realizada a través de la correspondiente Intervención delegada, de la situación y el funcionamiento de las entidades del sector público estatal en el aspecto económico-financiero, con el fin de comprobar el cumplimiento de la normativa, además de conocer y verificar que su gestión se ajusta a los principios de buena gestión financiera, en particular al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y equilibrio financiero.

La atribución de un Capítulo específico al control financiero permanente, como un instrumento especial para el seguimiento y control del principio de estabilidad presupuestaria, supone una novedad.

El objeto de control financiero incluirá las siguientes actuaciones:

  • verificación del cumplimiento de la normativa y procedimientos aplicables a la gestión económica a los que no se extiende la función interventora.

  • Seguimiento de la ejecución presupuestaria y verificación del cumplimiento de los objetivos asignados a los programas de los centros gestores del gasto, verificación del balance de resultado

  • Informe de la propuesta de distribución de los resultados.

Este control permanente se ejercerá sobre los sujetos de derecho público:

  • La Administración general del Estado

  • Los Organismos autónomos dependiente de ella

  • Las entidades gestoras y servicios comunes de la SS.

  • Las entidades públicas empresariales dependientes de la Administración o de cualquiera otros organismos públicos vinculados a ella.

  • Las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales dependientes de la SS.

La auditoría pública

Es un tipo más moderno de control, surgido al diversificarse los esquemas jurídicos de actuación del Estado, esencialmente cuando adoptan forma del Derecho Privado. Mediante ellas se trataba de controlar el empleo de fondos públicos realizado por entes dotados de personalidad jurídica diferenciada y que no integraban la Administración pública.

Consiste en la verificación de la actividad económica-financiera del sector público estatal, realizada con posterioridad y efectuada sistemáticamente.

Se ejercerá sobre todos los órganos y entidades integrantes del sector público estatal y sobre todos los fondos carente de personalidad jurídica cuya dotación se efectúe mayoritariamente desde los Presupuestos Generales del Estado.

Es independiente del control financiero y de la función interventora, puede adoptar alguna de las siguientes modalidades:

  • Auditoría de Regularidad contable

  • Auditoría de Cumplimiento

  • Auditoría Operativa

La auditoría de regularidad contable, consiste en la revisión y verificación dela información y documentación contable con el fin de comprobar su adecuación a la normativa contable y presupuestaria.

Dentro de ésta está la auditoría de cuentas anuales que verifica dichas cuentas.

La auditoría de cumplimiento, consiste en la verificación de que los actos, operaciones y procedimientos de gestión económicos se han desarrollado conforme a la normativa que es de aplicación.

La auditoría operativa, constituye el examen sistemático y objetivo de las operaciones y procedimientos de una organización, programa, actividad o función pública, con el objeto de proporcionar una valoración independiente de su racionalidad económico-financiera y su adecuación a los principios de buena gestión.

Dentro de esta modalidad destaca la auditoría de programas presupuestarios, la auditoría de sistemas y procedimientos y la auditoría de economía, eficacia y eficiencia.

Control Administrativo Interno de los Gastos Reservados

Junto al control parlamentario directo, la ley dispone que los gastos reservados estén sometidos a un control administrativo interno que respete su peculiaridad y asegure su correcto uso. Se prevé procedimientos específicos de control administrativo y justificación de los gastos reservados, que aseguren que son exclusivamente destinados a las finalidades específicas para las que fueron aprobados y al mismo tiempo salvaguarden el secreto y la seguridad de las actuaciones y las personas que en ellas participan.

Control externo por el Tribunal de Cuentas

El órgano al que se encomienda el control externo de la ejecución del Presupuesto es el Tribunal de Cuentas.

No debe olvidarse la función fiscalizadora que ejerce el Tribunal de cuentas de la UE en relación con los ingresos y gastos de la Comunidad, así como en los propios Estados miembros que en un ámbito de total independencia respecto de los órganos fiscalizadores nacionales, cooperarán entre sí.

Partimos de que las funciones son dos: la función fiscalizadora externa de la actividad económico-financiera del sector público y la función de enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de caudales públicos.

Función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas

Tiene un contenido más amplio que la ejercida mediante el control interno, porque en el interno equivale a un control de legalidad, en el caso externo, se está aludiendo también al control de oportunidad.

Consiste en comprobar el sometimiento de la actividad económico-financiera a los principios de legalidad eficiencia y economía.

Se le atribuyen el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado, actuando por delegación de las Cortes, pero también el de toda la actividad económica del sector público, incluyendo la ejecución de los programas de ingresos y gastos públicos. Su competencia se extiende a las CCAA y a las corporaciones locales, sector público dependiente de unas y otras y a los entes privados que reciben dinero público.

Es el órgano supremo fiscalizador, que ejerce sus funciones con sometimiento al ordenamiento jurídico pero con plena independencia, con garantías y estatutos similar al de los jueces. Se ha configurado como orgánicamente dependiente de las Cortes, para que actúe por delegación de éstas.

Es posible aislar una competencia exclusiva a favor del Tribunal de cuentas respecto de la función jurisdiccional, que sólo permite delegar en órganos autonómicos la instrucción de determinados procedimientos jurisdiccionales.

En cuanto al procedimiento, se establece el impulso de oficio y se admite, junto a la iniciativa del propio tribunal, el inicio del procedimiento a instancia de las Cortes y de las Asambleas legislativas de las CCAA.

Los efectos se manifiestan en la censura conforme o disconforme de las cuentas por parte del Tribunal. Si se ha detectado irregularidades, infracciones o delitos se someterán a la jurisdicción contable o penal, según la materia.

Función judicial del Tribunal de Cuentas

Su contenido se limita al conocimiento de los supuestos que originan la llamada responsabilidad contable, configurándose el enjuiciamiento contable del Tribunal de Cuentas como una actividad de naturaleza jurisdiccional.

Dicha responsabilidad puede ser directa y subsidiaria. Directa, se define como la propia de quienes hayan ejecutado, forzado o inducido a ejecutar o cooperado en la comisión de los hechos o participado con posterioridad para ocultarlos o impedir su persecución. Es siempre solidaria.

La subsidiaria, corresponden a quienes por negligencias o demora en el cumplimiento de las obligaciones atribuidas de modo expreso por las leyes, den ocasión, directa o indirecta, al menos cabo de los caudales públicos, solo cubre los perjuicios consecuencia de los actos que la han originado y no los totales.

También se establecen exenciones y atenuaciones de ambos tipos de responsabilidad, así como de modo expreso, su transmisión a los causahabientes, si bien en este caso se limita la indemnización al importe líquido de la herencia.

En cuanto al ámbito objetivo del enjuiciamiento contable, abarca todas las cuentas del sector público, conociendo el Tribunal de los expedientes por alcance y en relación con las obligaciones accesorias de garantía de los fondos públicos, no le corresponde enjuiciar los hechos sometidos a otra jurisdicción como la penal, la civil, la laboral, etc.

Subjetivamente la competencia del tribunal se extiende a todos aquellos, funcionarios o no, que recauden, intervengan, administren, custodien, manejen o utilicen bienes o caudales públicos.

Se trata de una jurisdicción con carácter necesario, improrrogable, exclusivo y pleno. La actividad consiste en aplicar la norma jurídica al acto contable, emitiendo un juicio sobre su adecuación a ella, declarando si existe o no responsabilidad del funcionario, absolviéndolo o condenándolo y ejecutando coactivamente su decisión. Es compatible, respecto de unos mismos hechos, con el ejercicio de la potestad disciplinaria y con la jurisdicción penal y contra sus resoluciones caben recursos de casación y de revisión ante el Tribunal Supremo.

El procedimiento de la jurisdicción contable está desarrollado por la ley de Funcionamiento, actuando como supletorias la Ley de la Jurisdicción contencioso-Administrativa, la de enjuiciamiento Civil y la Criminal. Se concede legitimación a los titulares de intereses directos o de derechos subjetivos, así como a la Administración, sin previa declaración de lesividad, admitiéndose la acción pública, sin necesidad de fianza ni caución, aunque sin perjuicio de la RC o criminal en que pudieran incurrir los actores. La personación de la Administración y de los entes públicos será por los Abogados del Estado o por sus propios letrados y la de los funcionarios y personal al servicio de los entes del sector público puede ser por sí mismos, asumiendo también su defensa.

El efecto fundamental es la apreciación de las responsabilidades y el señalamiento de la correspondiente indemnización de daños y perjuicios. También puede proceder la imposición de sanciones que pueden ir desde las multas, impuestas por el propio tribunal, hasta la suspensión, cese o separación del servicio.

El control externo por Las Cortes

Al margen del control del Tribunal de Cuentas, las Cortes cuentan con competencia para realizar directamente el seguimiento y el control de la gestión presupuestaria.

En este capítulo se pueden incluir los mecanismos normales de actuación parlamentaria, como mociones, interpelaciones al Gobierno, comisiones de investigación, debates en la Comisión de Presupuestos y otros, como los controles de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria. También podría incluirse la aparición de nuevas técnicas, como la de ordenar los créditos por programas o la exigencia de Presupuestos con base cero.

También la información periódica que debe remitirse al Congreso y en ocasiones publicarse en el BOE.

El control parlamentario de los gastos Reservados

La Ley 11/1995, de 11 de mayo, regula un control parlamentario directo de los créditos destinados a gastos reservados a través de una comisión parlamentaria del Congreso. Dicha comisión deberá ser informada semestralmente por los titulares de los departamentos ministeriales sobre la aplicación y uso de los correspondientes fondos presupuestarios y podrá elaborar un informe anual para su remisión a los Presidentes del Gobierno y del Tribunal de Cuentas.

Los titulares de los Departamentos en cuyos presupuestos figuren créditos asignados a gastos reservados y las autoridades que tengan acceso a la utilización de tales fondos, deberán efectuar ante el Presidente del Congreso una declaración sobre su situación patrimonial y en la toma de posesión de sus cargos y anualmente.

La cuenta general del Estado

Constituye el arquetipo de control posterior a cargo del Parlamento sobre la ejecución de los Presupuestos. Dado su contenido, que abarca toda la gestión financiera del sector público estatal y su examen por el tribunal de cuentas primero y por las Cortes directamente al aprobarla, podría ser un medio eficaz, para conocer cómo se ha desarrollado por la administración la ley de PGE.

El objetivo es poner de manifiesto, a través de los documentos en los que se estructura, la situación económico-financiera y patrimonial del sector público estatal, los resultados económicos-patrimoniales del ejercicio y la ejecución y liquidación de los presupuestos.

La Cuenta General del Estado incluirá los siguientes documentos:

  • la Cuenta General del sector público administrativo

  • La cuenta General del sector público empresarial

  • La cuenta General del sector público fundacional

La cuenta General del Estado podría convertirse en el instrumento idóneo para un exacto conocimiento de la gestión presupuestaria, interviniendo a lo largo de su tramitación todos los órganos implicados, en una u otra fase , en la vida de los Presupuestos.