Concepto y límites del poder financiero

Concepto y evolución histórica

La competencia para establecer tributos ha sido uno de los distintivos tradicionales de la soberanía política.

Cuando las primeras instituciones parlamentarias, las Asambleas medievales, se reúnen para discutir asuntos públicos, lo hacen con una finalidad muy concreta: estudiar y aprobar las peticiones de subsidios hechas por los Monarcas, condicionando su concesión al hecho de que se diera explicación sobre actividades que iban a financiarse con los medios solicitados.

Con la instauración del constitucionalismo en el siglo XIX, tanto el establecimiento de tributos como la aprobación de los Presupuestos estatales pasan a ser competencia reservada al Parlamento y tanto la aplicación y efectividad del tributo como la ejecución del Presupuesto constituyen actividad administrativa reglada, sometida a Derecho.

En un primer momento, priman los aspectos estrictamente formales, básicamente el respeto al principio de reserva de ley y al principio de legalidad en la actuación administrativa. Años más tardes y en España, cuando entra en vigor la Constitución, el carácter normativo y vinculante del texto hace que el poder legislativo no sólo esté condicionado por el respeto a los principios formales, sino que también los principios materiales resultan vinculante para el poder de legislar en materia financiera.

El poder financiero no es más que “el poder para regular el ingreso y el gasto público”. Este poder se concreta en la titularidad y ejercicio de una serie de competencias constitucionales en materia financiera: en esencia, aprobar los presupuestos, autorizar el gasto público y establecer y ordenar los recursos financieros necesarios para sufragarlo.

El poder financiero se identifica con el poder legislativo en materia financiera.

Hoy día aparece el poder financiero como el haz de competencias constitucionales y potestades administrativas de que gozan los entes públicos territoriales, representativos de intereses primarios, para establecer un sistema de ingresos y gastos.

La expresión poder financiero, aunque utilizada por nuestro TC, no aparece expresamente recogida en la CE, que en cambio sí alude al poder tributario, la potestad para establecer los tributos .

El poder financiero se ha desvinculado definitivamente de la idea de soberanía, concepto éste que, adecuado a la problemática jurídico-política de la Monarquía absoluta, carece de sentido en el moderno Estado constitucional, en el que el Estado en cuanto a sujeto de derechos y obligaciones, no puede considerarse soberano, como cualquier otra persona jurídica en general, se halla sometida al Ordenamiento.

Se ha reconocido progresivamente la heterogeneidad del contenido del poder financiero, como conjunto de competencias y potestades proyectadas sobre la actividad financiera o sobre la Hacienda Pública.

El poder financiero no puede concebirse como una categoría unitaria derivada de la soberanía, sino como una fórmula abreviada para designar las competencias en materia hacendística, como el haz de competencia constitucionales y de potestades administrativas de que gozan los entes públicos territoriales, representativos de intereses primarios, para establecer un sistema de ingresos y gastos.

Límites del poder financiero. Clases. Límites impuestos por el Derecho Comunitario Financiero

En un Estado de Derecho el poder financiero, al igual que cualquier otra manifestación del poder político, debe ejercitarse en el marco del Derecho. Es pues el ordenamiento jurídico en su totalidad el que delimita el ejercicio del poder financiero, en sus múltiples manifestaciones:

  • Límites derivados de la Constitución;

  • Límites que la CE impone al poder financiero de los entes públicos territoriales que integran el Estado.

Cuando el Estado o las CCAA legislan en materia financiera, cuando establecen un tributo o aprueban sus respectivos Presupuestos, están limitados por el conjunto de mandatos, principios y valores establecidos en la CE, al igual que lo están cuando legislan cualquier otra materia.

Los límites al poder financiero de los entes públicos deben buscarse, en primer término, en las normas y principios que integran la CE y que básicamente aspiran a resolver o afrontar, al menos, los dos problemas fundamentales planteados en materia financiera y que se concretan en determinar:

  1. Cómo distribuir las competencias financieras entre los diferentes entes territoriales: Estado, CCAA, Entes Locales.

  2. Cómo distribuir las cargas públicas entre los ciudadanos que, de una parte, han de concurrir a su financiación, en particular fijando los criterios de contribución al sostenimiento de los gastos públicos y que de otra, se han de beneficiar de la equitativa asignación de los fondos públicos disponibles.

En cuanto a la distribución de las competencias financieras entre Estado, CCAA y Entes Locales, hay que empezar señalando que si en el moderno Estado de Derecho el poder financiero se ejerce a través de las competencias y de las potestades atribuidas por el Ordenamiento jurídico a los entes públicos en que se organizan territorialmente el Estado, la concurrencia de entes públicos dotados de poder constitucional financiero en un Estado de estructura plural o compuesta, constituye la primera exigencia constitucional que han de respetar todos y cada uno de los titulares del poder financiero.

Una vez aclarado el orden o el sistema constitucional de distribución de competencias financieras, entraría en juego el segundo problema, la distribución de las cargas públicas entre los ciudadanos y equitativa asignación de los fondos públicos disponibles, que nos remite al examen de aquellas competencias.

Junto a los límites directamente derivados de la norma constitucional, existe un segundo bloque, aunque se basan en ésta, son los contenidos en los principios generales que establecen los criterios de sujeción al poder financiero y rigen la aplicación del ordenamiento interno, tanto en el tiempo como en el espacio. Ni el poder financiero puede ejercitarse sobre cualquier realidad social registrada en una época lejana, ni proyectarse sobre una realidad social acontecida en el territorio de otro Estado, salvo que exista algún vínculo con alguno de los sujetos intervinientes en dicha relación social. El poder legislativo en materia financiera se encuentra condicionado temporal y espacialmente.

Tercer grupo de límites: Límites, derivados de la pertenencia del Estado a la Comunidad Internacional, cada vez más importantes, básicamente los T. Internacionales.

Particular atención merecen los límites impuestos al poder financiero del Estado como consecuencia de su adhesión a la Unión Europea.

Estas comunidades creadas por el Derecho y creadoras de Derecho, (el ordenamiento Jurídico comunitario), junto a las normas que les dieron origen, los Tratados Fundacionales y aquellas que producen para el ejercicio y realización de sus funciones, el Derecho derivado, hay que tener en cuenta un conjunto de principios, definidos básicamente en la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia TJCE y un sistema de valores y objetivos, usualmente sintetizado todo ello, con la expresión acervo comunitario.

Dentro del Ordenamiento jurídico comunitario cabe referirse al Derecho comunitario financiero en cuanto rama del Derecho comunitario que se proyecta sobre la materia financiera, esto es, sobre el sistema de ingresos y gastos. En otros términos, el Derecho comunitario financiero está constituido por el conjunto de pactos, normas y principios que regulan el ejercicio del poder financiero de los Estados miembros en el seno de la Comunidad, así como la atribución a estas últimas de competencias para el establecimiento de sus propios recursos y la ordenación presupuestaria de los ingresos y gastos destinados a la consecución de sus objetivos fundacionales.

Cabe destacar una doble proyección de una parte, el conjunto de normas y principios que regulan los recursos tributarios de la Hacienda de las Comunidades y de otra las normas y principios comunitarios que inciden directamente en el poder impositivo nacional o más genéricamente, en los Ordenamientos tributarios de los Estados Miembros.

La Comunidad ostenta la titularidad de determinadas competencias, de un propio ámbito de poder atribuido por los Tratados sobre la base de las Constituciones de los Estados miembros, competencias derivadas de la CE y atribuidas a las Comunidades europeas en materia tributaria y se proyectan sobre tres planos distintos:

  1. Los Tratados atribuyen a las Comunidades la potestad de establecer recursos tributarios propios.

  2. Los Tratados imponen determinados límites, prohibiciones y controles al poder impositivo de los Estados miembros.

  3. Los Tratados permiten a las Comunidades Europeas incidir en la legislación fiscal de los Estados miembros mediante sistemas de armonización.

En otra vertiente del Derecho Comunitario financiero, la relativa a la ordenación presupuestaria de los ingresos y gastos públicos, Por otra parte existe un grupo de normas comunitarias de carácter económico y presupuestario que inciden directamente en el poder financiero de los Estados miembros. Tal ocurre, por ejemplo, con las normas del Tratado que obligan a los Estados a evitar déficit públicos excesivos.

Conviene no descuidar los límites que el Derecho comunitario impone al poder financiero de las Comunidades Autónomas. Aunque el orden constitucional de distribución de competencias no puede ser alterado por el proceso de integración europea.

La distribución funcional del poder financiero: competencias normativas y de gestión

El poder financiero constituye una manifestación y, a la vez, un atributo esencial del poder político, esto es, de la facultad de dictar normas generales de conformidad con la idea de Derecho y con el conjunto de valores, principios y objetivos plasmados en el texto constitucional.

El poder financiero sólo se le reconoce a los entes de naturaleza política, esto es, a los entes públicos territoriales representativos de los intereses generales de un pueblo, de una población establecida en un territorio. Los entes públicos institucionales, de tipo corporativo o de carácter funcional, no son representativo de intereses generales, sino de intereses sectoriales, carecen de poder político, y por tanto de poder financiero. Son titulares de simples facultades o competencias administrativas en materia financiera, sólo podrán exigir pero no establecer, los ingresos de derecho público establecidos por las leyes.

El poder financiero requiere de un proceso de concreción sucesiva para asegurar su operatividad, mediante el poder de gastar (aprobar Presupuestos y autorizar el gasto público). En definitiva mediante el poder de establecer tributos (art. 133 CE) se traduce en las concretas prestaciones tributarias contenidas en los actos administrativos de liquidación e imposición o mediante el poder de gastar.

En el plano constitucional el poder financiero se concreta en la atribución de una serie de competencias constitucionales financieras que son:

  • Aprobar los Presupuestos,

  • Autorizar el gasto público y

  • Establecer y ordenar los recursos financieros para financiarlo.

En un Estado de estructura plural compuesta a través de una distribución vertical del poder político y financiero la CE atribuye a los entes territoriales competencias materiales.

En virtud de la trascendencia que el principio de reserva de ley tiene en materia financiera, son los órganos del poder legislativo del Estado (las Cortes Generales) y de las CCAA (Asambleas legislativas) los que a través de la Ley deben establecer la ordenación fundamental de la actividad financiera. Si bien la soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del estado, las Cortes Generales representan al pueblo español, ejercen la potestad legislativa del Estado y aprueban sus Presupuesto.

Pero también hay que destacar, junto a las propias del Legislativo, las competencias del Gobierno, del Ejecutivo, para dictar normas jurídicas que, con una posición subordinada a la Ley, desarrollen o complemente la regulación de la actividad financiera en los márgenes permitidos por la CE y las Leyes.

Promulgada la Ley, la competencia reglamentaria del gobierno desarrolla las previsiones contenidas en la misma y concreta su contenido. Se concreta así el ordenamiento financiero:

  • El conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico cuya titularidad corresponde a los diferentes niveles territoriales de la Hacienda Pública: Estado, CCAA y Corporaciones Locales.

  • Los Derechos ( Ejemplo: reconocimiento de pensiones) y las Obligaciones (ejemplo: pago de tributos) de los ciudadanos frente a la Hacienda Pública.

  • Las potestades atribuidas por el Ordenamiento a la Administración financiera para el ejercicio de las funciones gestoras, esto es, los poderes-deberes confiados por el Ordenamiento jurídico a la Administración de la HP para la gestión del conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico cuya titularidad corresponde al Estado, a las CCAA o Entidades Locales.

Nos situamos así en un segundo plano o nivel de concreción del poder financiero que se traduce y manifiesta en un conjunto articulado de potestades y de competencias administrativas-financieras atribuidas, en unos casos por la Ley y en otros por el Ordenamiento jurídico, para el ejercicio de las funciones financieras conducentes a la realización del gasto público y a la obtención de ingresos para financiarlos.

Interesa destacar la diferencia entre los actos normativos y los actos administrativos de liquidación o de imposición. Los primeros derivan del ejercicio de competencias constitucionales normativas, legislativas o reglamentarias, en materia financiera y pasan a integrarse en el Ordenamiento jurídico, innovándolo y formando parte del mismo. Los actos a través de los cuales se desarrollan las competencias y las potestades administrativas de aplicación de los tributos no forman parte del Ordenamiento jurídico, sino que son consecuencia del mismo, careciendo de potencialidad para innovarlo, toda vez que deben sujetarse escrupulosamente al contenido de aquel.

La ordenación constitucional del poder financiero en España

El poder financiero se traduce en el conjunto de competencias constitucionales y de potestades administrativas de que gozan los entes públicos territoriales, representativos de intereses primarios, para establecer un sistema de ingresos y gastos con el que satisfacer los fines y las necesidades públicas. Son, pues, los entes políticos los únicos que constitucionalmente pueden realizar una actividad financiera en sentido estricto.

Titulares del poder financiero

De acuerdo con el art. 137 CE, el Estado se organiza territorialmente en Municipios, Provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan, entidades que gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.

Los titulares del poder financiero en España son:

  • El Estado (la administración central).

  • Las Comunidades Autónomas,

  • Los Municipios,

  • Las Provincias y demás entidades locales reguladas por la legislación de régimen local.

La configuración que del Estado hace nuestra CE ha supuesto una distribución vertical del poder público entre entidades de distinto nivel que son fundamentalmente el Estado, titular de la soberanía, las CCAA, caracterizadas por su autonomía política y las provincias y municipios, dotados de autonomía administrativa de distinto ámbito.

El poder de cada uno de estos entes alcanza una proyección distinta. Estado y CCAA tienen en común la existencia de un poder legislativo, del que carecen las Corporaciones Locales, al tiempo que se diferencian porque el Estado no tiene más límites que los establecidos en la CE, mientras que las CCAA deben observar los límites establecidos por las leyes estatales. Los límites son más intensos en materias de ingresos, especialmente de ingresos tributarios, que en materia de gatos, aspecto éste en el que la autonomía política recaba una mayor señoría de los distintos entes sobre sus propias competencias.

Criterios y límites para el ejercicio del poder financiero

Los titulares del poder financiero deberán adecuar su ejercicio al cuadro de valores, principios y objetivos que integran el programa constitucional, y respetando el orden de distribución de competencias establecido en el bloque de la constitucionalidad.

Instancias que controlan el ejercicio del poder financiero

En el Derecho español el juicio acerca de la constitucionalidad de las leyes, en determinados casos de los Reglamentos y del correcto deslinde de competencias entre los distintos titulares del poder financiero corresponde emitirlo al Tribunal Constitucional, mientras que los Tribunales Ordinarios deberán enjuiciar la legalidad de la actividad administrativa desplegada en el ejercicio de las competencias y de las potestades administrativo-financieras.