Concepto y función del Presupuesto. Principios presupuestarios

Configuración histórica del presupuesto del Estado

De sus orígenes a la etapa constitucional

En sentido actual, los Presupuestos son la Ley por la que cada año el legislativo autoriza al ejecutivo a realizar los gastos públicos, con los fines y los límites que la propia ley señala.

Sus orígenes se remontan a la propia institución parlamentaria, cuando en el siglo XII ciertas monarquías, ante la insuficiencia de la Hacienda real, convocan a las Cortes medievales con el fin de que voten subsidios o contribuciones extraordinarias para la Corona.

Con la llegada del Estado liberal y del movimiento constitucionalista del siglo XIX, asentado sobre la división de poderes, adquiere pleno sentido el instituto presupuestario, entendiendo ya como autorización del legislativo al ejecutivo de los ingresos y los gastos que en cada año éste puede recaudar y realizar.

El presupuesto en el estado liberal

A lo largo del siglo XIX, el asentamiento del Estado liberal de Derecho, basado en la separación de poderes y el predominio del legislativo, como expresión de la voluntad general, convierten al Presupuesto en un instrumento básico del Estado constitucional.

Se acuña en esa etapa los principios presupuestarios clásicos, alumbrados siglos atrás pero que adquieren todo su significado en el marco de la separación de poderes, entre ellos figuran:

  • Unidad presupuestaria: Se aprobará un presupuesto único para todos los órganos del estado.

  • Universalidad: se incluirán en el presupuesto todos los gastos e ingresos estatales.

  • Especialidad: Los gastos consignados en el Presupuesto tienen destino específico, sin que el Gobierno pueda alterarlo ni destinarlo a otros fines.

  • Equilibrio: Habrá igualdad cuantitativa entre el total de ingresos y de gastos aprobados.

  • Temporalidad: La Vigencia del presupuesto será de un año, sin poder excederlo.

Durante la segunda mitad del siglo XIX, la evolución de las haciendas públicas va a conllevar cambios radicales en el alance del presupuesto como instituto jurídico. La consolidación del tributo como sistema ordinario de financiación pública, a diferencia de la antigua hacienda patrimonial del monarca, permite que la generalidad de Estados europeos articulen sistemas tributarios, España desde 1845, aprobados mediante leyes del parlamento.

Los presupuestos no han de autorizar cada año la recaudación, que estará sujeta a leyes permanentes, sino la autorización de los gastos. Esto supone que el presupuesto sea una previsión contable de los ingresos públicos, sin efectos jurídicos sobre ellos, con el mero objeto de explicar cómo se financian los gastos que en él se autorizan.

El presupuesto aparece hoy configurado como la Ley anual de autorización del gasto público, mediante la que se fija su importe, su destino y se aprueban las reglas que ha de observar la Administración en su erogación.

Dado que la CE organiza al Estado en tres niveles de Hacienda Públicas, cada una contará con su propio presupuesto, pero manteniendo todos ellos esa nota definitoria de ser la norma jurídica que aprueba y autoriza el gasto público que puede desarrollar la correspondiente administración en cada ejercicio.

La Ley de Presupuestos en el ordenamiento español

Configuración normativa

Dos son las normas principales reguladoras del presupuesto del estado en el ordenamiento español. La primera el art. 134 CE, que prescribe su contenido y las competencias del legislativo y del ejercicio en torno al mismo. La segunda, la Ley presupuetaria, nacida en 1977 y cuyo texto vigente es la ley 47/2003, regulando todo el ciclo presupuestario, que incluye las fases de elaboración, aprobación, ejecución y control y a ella habría que añadir la propia ley de presupuestos de cada año, que por su rango de ley ordinaria puede hacer salvedad para cada ejercicio de lo dispuesto por la LGP. De este marco legislativo se extrae:

  1. Los presupuestos generales del Estado, art. 32 LGP, son la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio. Se trata del plan de actuación financiera de los entes públicos para cada año, autorizando sus gastos con carácter limitativo y previendo los ingresos.

  2. El presupuesto es un instituto constitucional, en cuyo seno refleja el equilibrio y la separación de poderes. El 134.1 CE atribuye al Gobierno su elaboración y ejecución y al legislativo su aprobación.

  3. La CE consagra, el principio de reserva de ley en materia financiera, al disponer la aprobación del Presupuesto por las Cortes y por la otra, confirma la posición preeminente del legislativo en el diseño de la Hacienda Pública, al recaer sobre el mismo órgano la aprobación de los gastos públicos, el establecimiento de tributos y la regulación del crédito público y de los ingresos patrimoniales.

  4. En tal medida, el Presupuesto es una norma atributiva de competencia, por cuanto al autorizar los gastos, con su límite y su destino, el legislador permite a la administración perseguir ciertas finalidades, pudiendo disponer de los fondos previstos.

    • Es esa autorización de gastos la que condensa los efectos jurídicos del presupuesto, denominándose crédito presupuestario cada cifra consignada en los mismos que se autoriza a gastar con ciertos límites:

  • Cualitativo: art. 42 LGP, los créditos para gastar se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizado por la ley de presupuestos, o a las que resulte de las modificaciones aprobadas conforme a esta ley.

  • Cuantitativo: art. 46 LGP, al prohibir que la Administración puede adquirir compromisos de gastos por cuantía superior al importe de los créditos autorizados.

  • Temporal: art. 49.1 LGP, al ordenar que con cargo a los créditos de cada presupuesto sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el propio ejercicio presupuestario.

Naturaleza jurídica

De modo análoga a como las leyes tributarias vieron negada su naturaleza de norma jurídica hasta bien entrado el siglo XX, la ley de presupuestos fue considerada durante decenios como ley meramente en sentido formal pero no como ley material.

A lo largo del siglo XX, la extensión de lo jurídico a cualquier regulación de la vida social, incluida la administrativa, y la consolidación de la ley como expresión democrática de la organización social y de control popular del poder ha permitido superar la dicotomía entre ley formal y material, y se reconoce el carácter ordinario de ley. Es decir norma jurídica.

El art. 66 CE atribuye a las Cortes Generales, la potestad legislativa y presupuestaria, se debe de entender no como diferenciación, sino como especificación y relevancia.

El art. 134 CE, que regula la Ley de Presupuestos atribuye a las Cortes su examen, enmienda y aprobación.

Configuración por el TC

Desde sus primeros pronunciamientos, el TC fue edificando una línea constante que afirmaba que la ley de presupuestos tiene una función y un contenido específico que le asigna la CE. Lo que no impide que dicha ley contemple otras materias relacionadas directa o indirectamente con los ingresos y gastos públicos o incluso con fines de política económica, pues se trata de una ley plena, en sentido material, que se erige en vehículo de la política económica del gobierno.

Pero esto trajo abusos, se incluía muchas materias en la Ley de presupuesto y el TC tuvo que salir al paso, ya que esta ley contiene unos procedimientos especiales que le otorga la CE, y se hurtaba el debate del parlamento.

Según la nueva posición, la Ley de Presupuestos tiene un contenido mínimo, necesario y específico, que le otorga el art. 134 CE, consistente en la aprobación de los ingresos y gastos públicos del ejercicio. A ello pude añadirse otras materias, pero siempre que guarden relación directa con los ingresos y gastos del Estado, respondan a políticas económica del Gobierno o sirvan a una mayor inteligencia o ejecución del presupuesto.

Por ello, el TC entre otros aspectos, rechaza que pueda modificarse la LGT o la regulación general de los tributos por la Ley de presupuestos, pues ello se traduce en una variación de los ingresos ni es expresión de la política económica para el ejercicio. Pero admite, que pueda aprobarse por la Ley de Presupuesto una norma que concreta un tipo penal que protege los intereses recaudatorios de la HP, al apreciar la relación directa con los ingresos públicos.

Para evitar los efectos de esta nueva orientación del TC, se presento, junto a la ley de Presupuestos, una ley denominada Ley de Medidas que se tramita en paralelo y con las mismas limitaciones temporales y parlamentarias, dando así al origen a las llamadas Leyes de Acompañamientos a la de Presupuestos, aunque se ha interpuesto contra ella un recurso de inconstitucionalidad por el posible fraude constitucional que significa esta técnica legislativa.

El presupuesto en el Estado contemporáneo

Dos tendencias registradas durante las últimas décadas en los Estados occidentales han confluido en alterar la significación y la propia regulación jurídica de los presupuestos. Por una parte, la expansión del intervencionismo, determinando un crecimiento constante del gasto público y su extensión a necesidades y fines de nueva asunción por los poderes públicos. Por otra la prepotencia que ha ido adquiriendo el ejecutivo en las democracias occidentales frente a las competencias parlamentarias.

La programación económica y la Ley de Presupuestos

Junto a los efectos generales que ha supuesto para el Presupuesto la expansión del gasto público y su diversificación, un aspecto concreto ha merecido mayor atención: el de las relaciones y posible subordinación de la Ley de presupuestos a las leyes previas que fijan programas de gastos o que en décadas anteriores aprobaban planes económicos globales. Surge la duda de si la ley del plan vinculaba a la de presupuesto o por el contrario, ésta podía negar los créditos necesarios para la aplicación de aquélla, alterando por ende sus previsiones.

Basándonos en la CE no prima ninguna de las dos normas respecto a la otra, aun teniendo un cometido específico limitado, la única conclusión aceptable debe de ser la de mantener los efectos de la Ley de Presupuestos respectos a la Ley del Plan, en términos idénticos a los que despliega con respecto a cualquier otra ley preexistente.

Atendiendo a la división entre obligaciones económicas o financieras y obligaciones de pago, es obvio que si la ley aprueba el programa es susceptible de hacer nacer obligaciones económicas para la HP, la efectividad queda pendiente de que exista crédito presupuestario para atenderlas. De manera que sólo la Ley de presupuesto permite que una obligación económica para la HP pueda hacerse efectiva, mediante la realización del correspondiente gasto en ella previsto de acuerdo con el procedimiento administrativo de ejecución de presupuestos.

Cuestión diferente a la pretendida vinculación de la Ley de presupuesto por la que aprobó el programa, es la de que ésta, en cuanto ley dotada de plena vigencia, sí obliga al ejecutivo, por lo que a la hora de elaborar los presupuestos no puede sustraerse este último a la inclusión de los créditos necesarios para su aplicación. Hoy ordenados los gastos por programas, es obvio que las previsiones presupuestarias han de ajustarse a los programas vigentes y al conjunto del ordenamiento.

Si no fuese así, y se esgrimiera que el ejecutivo puede suprimir del Proyecto de Ley créditos o cuantías indispensables para financiar gastos ya previstos por una ley anterior, se estaría dotando al ejecutivo de potestad para una derogación espuria e impropia del ordenamiento vigente, al poder dejar sin aplicación una ley existente años tras años.

Distinta de esa supeditación del ejecutivo a las leyes preexistentes es la posibilidad de que la Ley de Presupuestos, aun incluidos por el Gobierno los créditos necesarios para cumplirlas, no aprueba esas dotaciones. En tal caso, no es defendible que las Cortes estén vinculadas por la legislación anterior, dado el carácter de la Ley de Presupuestos como ley plena, sin perjuicio de que al negar los créditos para la efectividad del ordenamiento vigente, sin haberlo modificado, pudiera incurrirse en supuestos de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por los daños directos que esa actuación provocara o bien que el interesado que obtuviera el reconocimiento de su derecho pudiera hacerlo efectivo mediante la ejecución de sentencias.

Finalmente desde la ley de Estabilidad presupuestaria, la elaboración de los presupuestos de todo el sector público, estatal, CCAA y local se vinculan al objetivo de estabilidad fijado por el Gobierno y aprobado por las Cortes, referido a los tres ejercicios siguientes, con lo que se disminuye más la relevancia de la Ley de Presupuesto ante decisiones previas, ahora vinculantes, conforme al art. 28 LGP, desarrollado cada año por una orden que concreta los escenarios presupuestarios plurianuales.

El reequilibrio de poderes entre legislativo y ejecutivo en el marco presupuestario

En cuanto a la competencia parlamentaria en la aprobación de los presupuestos, destacan entre todas, las restricciones a la iniciativa parlamentaria, ya incorporada en las Constituciones en el segundo tercio del siglo XX y recogidas en nuestra CE.

Entre ellas, la limitación del derecho de enmienda, al exigirse la conformidad del Gobierno para la tramitación de aquellas que supongan un aumento de gastos o minoración de ingresos, debiéndose compensar los aumentos de gastos con una disminución en la misma sección presupuestaria.

La prohibición de crear tributos por Ley de Presupuestos, que sólo podrá modificarlos si lo autoriza la ley sustantiva, art. 134.7 CE.

La posibilidad de prórroga de los Presupuestos si no se han aprobado el primer día del ejercicio, permitiendo al ejecutivo proseguir su actuación aunque las Cortes hayan negado su aprobación a los créditos de los gastos (art. 134.4 CE).

Finalmente una serie de disposiciones contenidas en los reglamentos de las Cámaras sobre la ordenación de los debates presupuestarios, lo que constituye a rebajar considerablemente la significación que la aprobación parlamentaria de los presupuestos encerraba en sus orígenes.