Los principios informadores del Derecho Eclesiástico del Estado

La libertad ideológica, religiosa y de culto

El apoyo constitucional

Es la primera libertad. Nuestra Constitución la recoge en el Art.16. La doctrina asigna diferentes significados a este trío de libertades.

Siendo la libertad de culto una libertad externa, el elemento más destacado es que libertad ideológica y religiosa, libertad de conciencia y de pensamiento, tienen una raíz común y constituyen un único derecho con fundamento en la dignidad de la persona humana y se corresponden con las libertades recogidas en el Art. 18 de la Declaración Universal de Derechos Humano.

Algunas consideraciones generales:

  1. La libertad religiosa se contempla en el Art. 16 como un derecho fundamental, incluido en el Capítulo II de la Constitución (Derechos y Libertades), y en su Sección 1ª (De los Derechos fundamentales y de las libertades públicas); sin embargo, también es un principio y como tal informa de manera preeminente el conjunto del ordenamiento en materia de tratamiento del fenómeno religioso.

  2. Se requiere del Estado una posición activa. Los poderes públicos no pueden adoptar una posición dirigida simplemente a asegurar para los ciudadanos una esfera de acción inmune a la invasión de la acción pública; quedan comprometidos a cooperar con las confesiones religiosas y a disponer las acciones necesarias para permitir la realización efectiva de la libertad o a remover los obstáculos que se opongan al ejercicio de la misma.

  3. Con la incorporación del principio de libertad religiosa se ha resuelto la dialéctica histórica entre libertad religiosa y confesionalidad. La contundente configuración del principio en nuestro ordenamiento impide la compenetración entre Estado e Iglesia, y esto alcanza no solo a la confesionalidad doctrinal y excluyente, sino también a la confesionalidad basada en el juego de las mayorías sociológicas.

Sujetos del derecho

Suele distinguirse entre sujeto individual y sujeto colectivo.

La combinación entre los arts. 16 y 14 obliga a considerar que todos los individuos, sin distinción alguna, son sujetos de derecho de libertad religiosa.

Los derechos fundamentales se ejercitan por el individuo aisladamente o en grupo, pero la Constitución considera a las comunidades sujetos también del derecho, aunque en puridad de doctrina, los derechos comunitarios son derivados de los derechos individuales y se reconocen en cuanto permiten el mejor desarrollo del individuo y el ejercicio más pleno de sus derechos.

El sujeto colectivo queda indeterminado ya que la Constitución habla de individuos y comunidades. No obstante, la Ley orgánica de Libertad Religiosa distingue como titulares del derecho a Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas, de modo que, tratando de buscar un criterio omnicomprensivo de los posibles modelos organizativos a través de los que se desarrollan las religiones, opta por una mención descriptiva de las diferentes posibilidades (aunque en otros preceptos legales se engloba bajo una rúbrica general, por ejemplo “confesiones”)

Contenido del derecho

Contenido de un derecho es el conjunto de facultades que permiten ejercer realmente el derecho subjetivo.

A la vista de la amplia declaración del Art.16, el derecho de libertad ideológica, religiosa y de culto se contempla con una gran extensión. Los pactos internacionales, que entran a formar parte del ordenamiento, concretan en buena medida su contenido.

De lo dispuesto en la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Convenio Europeo de Derechos Humanos, pueden extraerse los siguientes elementos:

  1. El contenido básico donde se desenvuelve este derecho es la libertad de pensamiento, conciencia y religión.

  2. Ello incluye la posibilidad de tener o no convicciones ideológicas y religiosas.

  3. Incluye también la libertad de manifestación exterior de las creencias o convicciones, en público o en privado, y la libertad de adherirse o no a los grupos que las representan, así como cambiar de adscripción ideológica o religiosa o abandonar la adscripción personal.

  4. La libertad de manifestación externa se concreta en las siguientes dimensiones: enseñanza, la práctica, el culto y la observancia de los ritos.

  5. Todo ello afecta a una doble regla: nadie podrá ser impedido a profesar una determinada religión o ideología y nadie podrá ser obligado a mantenerla.

Desde la perspectiva constitucional conviene insistir en dos extremos:

a) La libertad de pensamiento y conciencia (libertad interior) incluye la dimensión de formación de la propia conciencia, por lo que el individuo puede exigir al Estado que la observancia de las leyes no contravenga su propia conciencia.

Los poderes públicos están obligados a crear y asegurar las condiciones para el pleno desarrollo de los valores comunitarios, de modo que el individuo pueda utilizar todos los instrumentos dispuestos por el Estado para su realización personal en la medida de sus deseos.

b) La Ley Orgánica de Libertad Religiosa concreta los planteamientos constitucionales con la expresión de una serie de derechos de carácter personal y colectivo.

Corresponden al sujeto individual los siguientes derechos incluidos en la libertad religiosa:

  1. Profesar o no creencias religiosas, cambiar de confesión o abandonarla, manifestar o no las propias creencias o abstenerse de declarar sobre ellas.

  2. Practicar los actos de culto y recibir asistencia religiosa, conmemorar festividades, celebrar ritos matrimoniales, recibir sepultura digna, etc.

  3. Recibir e impartir enseñanza religiosa en los términos de la propia Constitución.

  4. Reunirse o asociarse para desarrollar sus fines religiosos.

Los derechos colectivos incluidos en la ley son los siguientes:

  1. Establecer lugares de culto o de reunión, designar y formar a sus ministros, divulgar y propagar el propio credo y mantener relaciones con otras confesiones religiosas dentro o fuera de España.

  2. Prestar asistencia religiosa a los miembros de la propia confesión afectados por relaciones de sujeción especial (hospitales, penitenciarías, fuerzas armadas).

La mayor novedad radica en la inclusión de un derecho prestacional en lo relativo a la asistencia religiosa, de modo que los poderes públicos están obligados a actuar para permitir el ejercicio de ese derecho.

Limitaciones al ejercicio del derecho

Del juego combinado de la Constitución y la Ley Orgánica de Libertad Religiosa, cabe destacar las siguientes cuestiones:

  1. Las imitaciones solo pueden afectar al ámbito externo del derecho; es decir, a su ejercicio.

  2. Puesto que se trata de un derecho fundamental, la aplicación de limitaciones debe interpretarse de manera restrictiva.

  3. La referencia constitucional al “orden público protegido por la ley” se concreta en los derechos y libertades de los demás, y en la seguridad, salud y moralidad públicas

Igualdad y no discriminación

La igualdad es un principio fundamental para el tratamiento del fenómeno religioso en el derecho español. Según la doctrina del Tribunal Constitucional, la igualdad que nuestro texto fundamental contempla puede ser configurada desde diversas perspectivas.

En primer lugar, la igualdad es un valor superior del ordenamiento jurídico inherente a la condición de Estado social y democrático de Derecho; como tal valor superior informa el conjunto del ordenamiento y constituye tanto un programa a desarrollar por los poderes públicos cuanto un cauce por el que deben discurrir las acciones legislativa y ejecutiva en el Estado de Derecho.

Por otro lado, la igualdad es un principio del sistema jurídico español y, por lo tanto, del Derecho eclesiástico. De ese carácter deriva su condición de derecho subjetivo.

Por último, se trata de un verdadero derecho fundamental que recibe la protección reforzada del Art. 53.2 de la Constitución.

La declaración constitucional de igualdad se desarrolla en un doble sentido:

1. Principio general de igualdad ante la ley.

Debe entenderse incluida la igualdad en la aplicación de la ley, lo que exige que las leyes sean generales e impersonales

La exigencia de igualdad afecta también al contenido de la ley, es decir, a la acción del legislativo, de modo que la acción diferenciadora debe derivarse de una ley y estar justificada de forma clara precisa y concreta.

2. Prohibición de la discriminación.

El elenco de causas debe entenderse abierto y no exhaustivo, y debe tenerse en cuenta que la igualdad, según el Tribunal Constitucional, debe entenderse como igualdad de proporcionalidad porque no pueden tratarse igualmente situaciones desiguales.

El derecho fundamental de igualdad religiosa alcanza al sujeto individual y al sujeto colectivo o los grupos confesionales.

Puede plantearse la conexión entre el mandato de igualdad y no discriminación y la prohibición dirigida a los poderes públicos contenida en el Art.16.2 de la Constitución: nadie podrá ser obligado a declarar sobre su ideología, religión o creencias. Este supuesto debe entenderse como conectado con la prohibición de discriminación; no se trata de impedir la declaración o la pregunta justificada por parte de los poderes públicos, sino de impedir la obligatoriedad de contestar y prohibir que la declaración pudiera entrañar diferencias injustificadas de trato.

La mejor concreción del artículo 16.2 de la Constitución es la norma contenida en el Art.12 de la Ley Orgánica de Libertad Religiosa, donde se recoge la prohibición de discriminación por motivos religiosos: …no podrán alegarse motivos religiosos para impedir a nadie el ejercicio de cualquier trabajo o actividad o el desempeño de cargos o funciones públicas.

Laicidad o no confesionalidad

Los componentes de la laicidad

La idea de laicidad está compuesta por dos elementos fundamentales: neutralidad del Estado y separación entre Estado e iglesias.

Neutralidad del Estado

Se trata de la categoría que define un modo de enfrentar lo religioso por parte del Estado, que no adopta una actitud positiva o negativa, sino neutral.

Neutralidad implica que el Estado no considera relevantes las ideas religiosas para ordenar su funcionamiento ni conseguir los fines que como organización pública pretende; supone, pues, una ausencia de valoración de lo religioso.

Neutralidad es imparcialidad. No significa que las creencias religiosas y las convicciones de los individuos no deban ser tenidas en cuenta por el Estado, que por el contrario son relevantes para la acción pública. Imparcialidad no quiere decir indiferencia.

Las creencias y las convicciones se sitúan en el ámbito propio de los individuos, que es un campo privado por contraposición al ámbito público (que es aquel en el que actúan los poderes públicos). Es un ámbito privado pero también social y, por consiguiente, externo y no sólo íntimo. Las creencias religiosas y las convicciones ideológicas tienen también una dimensión externa y colectiva, hasta el extremo de que las organizaciones religiosas pueden intervenir en la vida social e, incluso, pactar con el Estado. En este sentido debe entenderse la neutralidad: es el elemento funcional de la laicidad, que constituye un programa de acción para los poderes públicos y es garantía de la libertad religiosa.

Separación entre Estado e iglesias

La laicidad supone un proceso emancipador del Estado que siente (desde la Ilustración) la necesidad de independizarse de lo religioso. En este proceso político, la referencia primordial es la separación entre Iglesia y Estado.

Con el racionalismo irrumpe la idea de igualdad como garantía de las libertades. El concepto de ciudadano sustituye al de súbdito y la soberanía queda residenciada en la sociedad. La separación Iglesia-Estado, más que un instrumento de defensa de la independencia política, se convierte en un instrumento de protección de las libertades, entre las que la libertad de pensamiento, incluso religiosa, se convierte en un elemento fundamental.

A partir de ahora son los poderes públicos quienes asumen la obligación de garantizar una zona de autonomía para que los individuos puedan ejercitar sus derechos en condiciones de igualdad. Los derechos y libertades requieren la inmunidad de coacción para sus titulares, inmunidad que el Estado debe garantizar.

La instalación del Estado social incorpora nuevos planteamientos. La idea de separación y la concepción de neutralidad se matizan en un sentido menos mecánico. Es un momento que se caracteriza por la incorporación de la idea de la igualdad material, que viene a constituir una superación del entendimiento puramente formal de la igualdad. Para asegurar la igualdad sustancial o material es necesario matizar la posición neutral, la separación y la actitud absentista del Estado. Es lo que se conoce con la expresión de posición asistencial o promocional.

La fórmula constitucional

El constitucionalismo histórico español, salvo en el período de la IIª República, no habla de laicidad.

Nuestra Constitución en su Art. 16.3 enuncia: Ninguna confesión tendrá carácter estatal…

Esta fórmula es sorprendente en nuestro sistema. Por un lado se adopta el criterio de la separación Iglesia-Estado, pero enfocada desde la perspectiva de las confesiones religiosas. Por otro lado, la expresión está incrustada en un precepto que tiene como principal objetivo la incorporación de las libertades, es decir, integra una doble perspectiva, personal e institucional, que contribuye a complicar el problema.

No obstante, el enunciado recoge el principio de laicidad que queda incorporado al Derecho constitucional. Esta fórmula procede de la necesidad de hallar un sustrato común con el que la mayoría de los ciudadanos pueda identificarse y se elabora como respuesta constructiva a las presiones sociales que se producen en el contexto constitucional desde los sectores más conservadores.

Aunque con una expresión poco técnica, este enunciado tiene como función principal desconectar la relación entre las estructuras de poder Iglesia y Estado.

La doctrina del TC

Dado que el texto de la Constitución no se refiere directamente a la laicidad de una manera formal y expresa, la jurisprudencia constitucional, a pesar de algunas dudas iniciales, sí construye contundentemente el concepto constitucional de laicidad.

En los primeros pronunciamientos solo se utilizan los términos “aconfesionalidad” o “no confesionalidad”, y no es hasta 1985 cuando aparece el término “laicidad” en una sentencia que resuelve el conflicto acerca de la naturaleza no religiosa del descanso semanal.

No obstante, los elementos básicos que conforman el concepto de laicidad aparecen desde el primer momento de la jurisprudencia constitucional. Desde las primeras sentencias queda patente la obligada neutralidad de las instituciones públicas frente al fenómeno religioso: pluralismo, libertades y aconfesionalidad son el fundamento de la condición ideológicamente neutral de todas las instituciones del Estado.

Igualmente, la distinción de planos entre Estado y fenómeno religioso queda pronto fijada en sus extremos más significativos. Por un lado, el componente religioso no puede intervenir como medida de la corrección del comportamiento de los poderes públicos. Por otro, actividad religiosa y función pública tienen su propio campo de actuación, de modo que el Estado se prohíbe a sí mismo cualquier concurrencia, junto a los ciudadanos, en calidad de sujeto de actos o de actitudes de signo religioso.

Una sentencia de 1993 marca un nuevo hito al profundizar en la ruptura de una hipotética equiparación entre el Estado y las confesiones religiosas, al señalar que las confesiones religiosas en ningún caso pueden trascender los fines que les son propios y ser equiparadas al Estado ocupando una igual posición jurídica.

Por último, un pronunciamiento de 1996 sienta el criterio según el cual el derecho de libertad religiosa tiene dos vertientes, una interna y otra externa. La primera, que llama claustro íntimo de creencias, garantiza un espacio de determinación intelectual ante el fenómeno religioso, vinculado a la propia personalidad y dignidad individual. La dimensión externa faculta a los ciudadanos para actuar con arreglo a sus propias convicciones y mantenerlas frente a terceros. Este criterio debe combinarse con la obligada neutralidad de los poderes públicos que se identifica con el mandato del art. 16.3

Y a partir de la sentencia 46/2001, queda fijado expresamente el concepto constitucional de laicidad incorporando los avances producidos en los pronunciamientos anteriores, y se definen los componentes fundamentales del concepto:

Separación entre Estado y fenómeno religioso

Conviene distinguir dos aspectos distintos, pero complementarios:

Queda garantizada la mutua independencia entre Estado y confesiones religiosas, en un sistema de doble entrada: independencia del estado frente al elemento religioso (se enfoca a través del principio de autonomía de la acción pública frente a las ideas religiosas; los valores, intereses o criterios religiosos no pueden erigirse en parámetros para medir la legitimidad o justicia de las normas y actos de los poderes públicos), e independencia de las confesiones religiosas (sus capacidades de autoorganización se encuentran plenamente protegidas en el sistema jurídico por el principio de no intervención de los poderes públicos).

Las organizaciones religiosas no son entidades públicas; por eso expresa claramente que las confesiones religiosas en ningún caso pueden trascender los fines que les son propios y ser equiparadas al Estado; de ahí también que el Estado se prohíba a sí mismo la concurrencia junto a los sujetos confesionales.

Neutralidad del Estado frente al fenómeno religioso

La neutralidad es fundamento y viene a ser requerida por el pluralismo y por las libertades que son la base del sistema democrático. Este planteamiento permite configurar la naturaleza de la laicidad en un doble sentido:

La neutralidad tiene como consecuencia más importante la imparcialidad de los poderes públicos en relación a todas las convicciones de los ciudadanos (sean o no religiosas).

La imparcialidad es una exigencia del pluralismo ideológico, lo que requiere una posición activa del Estado dirigida justamente al aseguramiento del pluralismo como espacio necesario para ejercer las libertades.

Pero imparcialidad no quiere decir ausencia de valores por parte del Estado; neutralidad significa que el Estado se identifica con un conjunto de valores que definen su identidad; son los valores-principios que rigen el sistema de convivencia, los valores sociales y civiles que constituyen la propia ética del Estado. La libertad, la justicia, la igualdad, el pluralismo (art. 1.1 de la Constitución), así como los fundamentos del sistema de convivencia deducidos del complejo normativo que regula las relaciones sociales son el núcleo que constituye el mínimo ético acogido por el Derecho y que el Estado protege, incluso, con su aparato coercitivo.

La laicidad positiva

El Tribunal Constitucional introduce un enfoque nuevo de la laicidad: la laicidad positiva.

Como sabemos, el alto Tribunal acoge la doble dimensión, interna y externa, del derecho de libertad religiosa. Y con respecto a la proyección externa, establece que los poderes públicos deben prestar una actitud positiva, cuya especial expresión es la cooperación subsiguiente al mandato de neutralidad y calificada por la distinción entre fines religiosos y estatales, que no pueden confundirse.

Esto no quiere decir que el Estado deje de ser neutral porque la neutralidad es una exigencia dl pluralismo y marco de ejercicio de los derechos fundamentales. Siempre que el Tribunal Constitucional se refiere a la laicidad positiva, lo hace reafirmando la exigencia de neutralidad en el comportamiento de los poderes públicos.

El nuevo enfoque apunta expresamente a la necesidad de que los poderes públicos dispongan lo necesario para garantizar la posibilidad de ejercicio de los derechos fundamentales en las mejores condiciones posibles.

Al formular esta doctrina, el Alto Tribunal está incorporando a la laicidad el elemento de la cooperación y con ello, señalando un cauce de actuación para los poderes públicos en la configuración del programa de cooperar con las organizaciones religiosas. Quiere decirse que, al tiempo que la cooperación resulta obligada y exigible en determinados supuestos, debe adecuarse a un conjunto de reglas o directrices programáticas, que no es otro que el respeto a los principios constitucionales.

Planteada la cuestión en estos términos, el concepto consigue combinar adecuadamente tres elementos fundamentales: los elementos clásicos de neutralidad y separación y la cooperación, elemento novedoso que se incorpora a la laicidad a través de los cauces que define la idea de laicidad positiva.

El principio de cooperación

La Constitución introduce en el propio Art. 16.3 un conjunto de matices que actúan como cautelas impuestas al modelo establecido: …Los poderes públicos tendrán en cuenta las creencias religiosas de la sociedad española y mantendrán las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia católica y las demás confesiones.

Es decir, se incorporan tres nuevos elementos que obedecen a la búsqueda del consenso constitucional:

  • Un mandato a los poderes públicos.

  • Una regla, cooperar con las confesiones religiosas.

  • Una mención especial a la Iglesia tradicionalmente ligada al estado.

Estas cautelas no pueden por sí mismas rebajar el sentido de la neutralidad y de la separación. Con este texto se refuerza el mandato material incluido en el Art. 9.2, en orden a promover condiciones y remover obstáculos para que igualdad y libertad sean efectivas. La cooperación, por lo tanto, es una consecuencia obligada de la libertad religiosa de los individuos que deben tener dispuestos los cauces necesarios para realizar su derecho personal.

Lo más novedoso del precepto se subsume en una nueva clave constitucional que implica la incorporación al modelo de relaciones Estado-religión de un nuevo principio: la cooperación.

En tanto que principio informador y a fin de completar su alcance constitucional, es necesario aludir a dos cuestiones:

  1. Cooperación no debe confundirse con pacto confesional.

    • Los pactos o acuerdos del Estado con las confesiones son una fórmula de cooperación, no la única posible según el tenor constitucional.

    • Además, esta fórmula de cooperación tampoco es obligada.

    • El peligro de confusión proviene de que los pactos han adquirido en nuestro sistema un fuerte desarrollo que los sitúa como un elemento central. La propia existencia de los Acuerdos con la Iglesia católica (que fueron paralelos a nuestra Constitución) marca un camino para establecer el marco de relaciones con las confesiones minoritarias, de modo que la Ley Orgánica de Libertad Religiosa consolida el instrumento como un elemento de carácter central al integrarse en la opción cooperativa, que finalmente da lugar a las Leyes de 1992 aprobando los pactos con las Entidades evangélicas, musulmanas y judías.

    • Pero como los pactos confesionales no pueden cumplir ya la función histórica de asegurar a los ciudadanos la protección de los derechos derivados de la libertad de conciencia en la perspectiva de su pertenencia confesional y, además, surge la necesidad de encauzar los intereses entre Estado e Iglesia como entidades situadas en el mismo nivel, es la raíz de los Concordatos. No obstante, como en un sistema democrático de libertades el reconocimiento y disfrute de los derechos fundamentales por individuos y grupos es obligado y queda garantizado para todos y en condiciones de igualdad por el bloque constitucional, no hay necesidad de mantener garantía suplementaria alguna.

    • Desde esta perspectiva, ¿qué espacio queda al pacto confesional? Lo cierto es que el acuerdo no puede introducir un intercambio de privilegios, ni ser un medio para el aseguramiento de beneficios especiales. El único contenido posible es dar cobijo a las peculiaridades propias de una religión amparadas en el orden público o establecer cauces que faciliten el ejercicio de libertad de conciencia por parte de los ciudadanos, que los poderes públicos están obligados a proteger y promover.

    • Vamos, pues, hacia una cooperación abierta en la que el pacto confesional es un instrumento más.

  2. Los poderes públicos están obligados a cooperar con las confesiones de acuerdo con las previsiones constitucionales. La doctrina jurisprudencial de la laicidad positiva refuerza y desarrolla el mandato integrando la cooperación en los cauces que se han indicado.

    • La cooperación, aún obligada, debe ajustarse en contenido y forma a los principios constitucionales: libertad, igualdad, neutralidad

    • Igualmente, hay supuestos en los que la cooperación no es obligada porque no es funcionalmente requerida para el desarrollo de la libertad de conciencia, y sin embargo sería posible para los poderes públicos; se trata de supuestos en los que el Estado puede actuar sus mecanismos para hacer más sencillo o practicable el ejercicio del derecho de libertad religiosa para sus ciudadanos. En estos casos, teniendo a la vista el principio de igualdad, el Estado puede incorporar criterios de oportunidad política, ponderaos los intereses sociales en juego, para poner en práctica fórmulas de cooperación.