Las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales (I)

Responsabilidad política y control parlamentario

Una función clásica de los parlamentos es la de control político sobre la actividad del Gobierno.

Se distinguen dos conceptos:

  1. Control parlamentario referido a la comprobación por parte de las Cámaras de que la actuación del Gobierno se ha adecuado a los parámetros fijados por aquéllas. Se concreta en las preguntas, las interpelaciones, las mociones y las Comisiones de Investigación.

  2. Responsabilidad política, como potestad del Congreso de los Diputados para provocar la dimisión o el cese del Gobierno en caso de que se produzca la ruptura de la relación de confianza que liga a ambos. Solo es exigible ante el Congreso mediante dos instrumentos: la cuestión de confianza y la moción de censura.

En el sistema español la responsabilidad política sólo es exigible ante el Congreso de los Diputados mediante dos instrumentos específicos: la cuestión de confianza y la moción de censura.

La actividad de control de las Cortes Generales sobre el Gobierno

En los regímenes parlamentarios, el lugar donde los políticos que gobiernan han de justificar sus acciones es el Parlamento. Pues bien, aplicando al Parlamento la fórmula que Bagehot había imaginado para el Rey, dice Burdeau que, “controlar es el derecho de saber, de instigar y de advertir”. En este sentido, cuatro mecanismos combinan el ejercicio de estos derechos: las preguntas, las interpelaciones, las mociones y las Comisiones de investigación.

Hay que diferenciar los instrumentos de información de los instrumentos de control, si bien el fin último de los primeros es servir de medio indispensable para el ejercicio del control parlamentario. Mediante las preguntas, las interpelaciones y las Comisiones de investigación no sólo se obtiene información, sino que produce una confrontación entre la conducta del Ejecutivo y la orientación política marcada por el Parlamento. Esa confrontación provoca siempre un juicio de valor sobre la actividad del Gobierno, pero no se produce, en ningún caso, el efecto sancionador que lleva aparejada la responsabilidad política.

No obstante, los instrumentos de información en el Parlamento (información escrita y verbal) alcanzan su más profundo sentido en cuanto constituyen un medio indispensable para el ejercicio del control parlamentario.

La potestad de las Cortes Generales de recabar información del Gobierno

El artículo 109 de la CE. dispone que: “Las Cámaras y sus Comisiones podrán recabar, a través de los Presidentes de aquéllas, la información y ayuda que precisen del Gobierno y de sus Departamentos y de cualesquiera autoridades del Estado y de las Comunidades Autónomas”.

Esta potestad parlamentaria puede ser ejercida, a tenor de lo dispuesto en los Reglamentos parlamentarios, de dos formas:

  1. El derecho a obtener información escrita

  2. El derecho a obtener información verbal: las comparecencias informativas

El derecho a obtener información escrita

Tanto los parlamentarios a titulo individual, como las Comisiones, pueden recabar del Gobierno y de las Administraciones Públicas la información o documentación que obren en su poder, no pudiendo ser ésta denegada salvo casos concretos.

Es importante subrayar que para el T. C., esta facultad de los Diputadas de recaba información y documentación de las Administraciones públicas, se integra en el status propio del cargo de diputado , consecuentemente, se inserta y forma parte del derecho fundamental que garantiza el art. 23.2 CE. y es, en consecuencia, recurrible en amparo ante el T. C.. Esta misma facultad se le reconoce constitucional y reglamentariamente a las Comisiones.

El Gobierno sólo puede denegar la petición de información de un órgano parlamentario o de un diputado, alegando motivos basados en la salvaguardia de otros derechos o bienes protegidos constitucionalmente, ya que de lo contrario se estaría obstaculizando el ejercicio de una facultad necesaria para el adecuado cumplimiento de las funciones parlamentarias. Si es posible arbitraría un sistema que permita conciliar, en términos razonables, el derecho de los diputados a la documentación con la tutela de bienes y derechos constitucionales que pudieran resultar afectados (entre ellos los que afecten a la intimidad y el honor de las personas). Y así lo prueba precisamente el supuesto del acceso a la información clasificada como reservada o secreta.

En este sentido la Ley de Secretos Oficiales establece que, la declaración de materias clasificadas no afectará al Congreso de los Diputados, ni al Senado, que tendrán siempre acceso a cuanta información reclamen, en la forma que determinen los respectivos Reglamentos, y en su caso, en sesiones secretas”.

En virtud de lo dispuesto en la Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados, hay que señalar, en primer lugar, que sólo las Comisiones y uno o más Grupos parlamentarios, que comprendan, al menos, la cuarta parte de los miembros del Congreso, podrán recabar, por conducto de la Presidencia de la Cámara, que se informe a la misma sobre materias que hubieran sido declaradas clasificadas, conforme a la Ley sobre Secretos Oficiales. Y sólo Diputados especialmente cualificados pueden acceder a dicha información.

Y en segundo lugar, el Gobierno facilitará la información según la clasificación de la materia:

Si la materia en cuestión hubiera sido clasificada en la categoría de secreto, el Gobierno facilitará la información recabada a un diputado por cada Grupo parlamentario.

Si la materia hubiera sido clasificada en la categoría de reservada, el Gobierno facilitará la información a los portavoces de los Grupos parlamentarios o a los representantes de los mismos en la Comisión.

Motivadamente y con carácter excepcional, el Gobierno podrá solicitar de la Mesa de la Cámara que la información sobre una determinada materia declarada secreta, sea facilitada exclusivamente al Presidente del Congreso, o al de la Comisión.

Asimismo, el Gobierno podrá solicitar que la información sobre una determinada materia clasificada sea facilitada en sesión secreta, a la Comisión que la demandó o a cualquier Comisión competente en la materia.

Así pues, la Resolución de la presidencia del Congreso de los Diputados de 2 de junio de 1992 sobre secretos oficiales impone dos importantes límites al derecho singularizado del Diputado a recabar información y documentación previsto en el art, 7 RCD.

Por otra parte, es necesario detenerse en las garantías previstas para el uso de la información protegida por parte de los parlamentarios. En este sentido, el Reglamento del Congreso impone a los diputados “no divulgar las actuaciones que puedan tener excepcionalmente el carácter de secretas”. Y este deber está asegurado por la posibilidad de sancionar su incumplimiento con la privación , por acuerdo de la Mesa, de alguno o de todos sus derechos parlamentarios. La suspensión temporal de la condición de diputado. Todo ello sin perjuicio de que si la causa de la sanción pudiera ser, a juicio de la Mesa, constitutiva de delito, la Presidencia pasará el tanto de culpa al órgano judicial competente.

El derecho a obtener información verbal: las comparecencias informativas

Las Cámaras pueden solicitar que la información les sea facilitada verbalmente a través de la comparecencia “de los miembros del Gobierno”, “cualesquiera autoridades del Estado o de las Comunidades Autónomas”, “autoridades y funcionarios públicos” o, de “cualquier otra persona competente en la materia”, con el fin de que aporte información sobre la materia objeto de debate.

El régimen jurídico de las comparecencias informativas presenta dos importantes peculiaridades frente al de la solicitud de información escrita:

  1. La dificultad de adoptar las medidas que sean necesarias para tutelar eficazmente eventuales derechos o bienes protegidos constitucionalmente.

  2. La posibilidad de que los parlamentarios formulen preguntas o soliciten aclaraciones durante el desarrollo de la comparecencia, lo cual hace extremadamente fácil el deslizamiento de la mera petición de información a la exigencia de una justificación política de la actuación del compareciente.

A diferencia de lo preceptuado para la solicitud de información escrita, los Reglamentos no facultan a los parlamentarios individuales para recabar por sí solos la presencia en las Cámaras de autoridades o funcionarios. En tal sentido el Reglamento del Congreso establece que pueden requerir la comparecencia de los sujetos mencionados:

  • Las Comisiones, por conducto del Presidente del Congreso.

  • La Mesa de la Cámara y la Junta de Portavoces, para la comparecencia de miembros del Gobierno ante el Pleno o cualquiera de las Comisiones.

  • Los miembros del Gobierno, a petición propia, pueden también solicitar su comparecencia en el Pleno o en Comisión.

  • El Pleno de la Cámara, y la Diputación Permanente, en los lapsos de tiempo entre períodos de sesiones

El requerimiento de comparecencia, legítimamente acordado por las Cámaras o sus Comisiones, es de obligado cumplimiento para su destinatario.

La función de control-inspección

Las preguntas

El art. 111.1 CE. establece que “El Gobierno y cada uno de sus miembros están sometidos a las interpelaciones y preguntas que se le formulen en las Cámaras”.

Las preguntas son el medio más directo y sencillo de control sobre el Gobierno, mediante el cual aún se mantiene una cierta vivacidad en las Sesiones de las Cámaras. A través de las preguntas cualquier Diputado o Senador puede dirigirse al Gobierno o a un Ministro, siempre mediante un escrito presentado ante la Mesa de la Cámara, solicitando respuesta oral en Pleno o Comisión, para que le responda sobre un aspecto concreto de la materia que se trate. La respuesta se realizará por escrito, salvo que expresamente te solicite que se haga de forma verbal.

En ningún caso podrán hacerse preguntas de exclusivo interés personal, ni de índole estrictamente jurídica.

Cuando se solicita respuesta oral ante el Pleno, el escrito no podrá contener más que la escueta formulación de una sola cuestión. Además, las preguntas con respuesta oral ante el Pleno no dan lugar a debate, sólo a un breve intercambio de opiniones.

En el Congreso el número máximo de preguntas a incluir en el orden del día es de 24, Salvo que la Presidencia acuerde un número diferente. En el Senado es el Mismo número 24. este número de preguntas se reparte entre los Grupos parlamentarios en proporción a su importancia numérica.

Por lo que se refiere al Senado, la tramitación de preguntas con respuestas oral en Pleno es similar salvo en la distribución del tiempo.

Por otra parte, las preguntas con respuestas por escrito, suelen ser más prolijas que las orales, ya que los diputados y senadores pueden plantear más de una cuestión al Gobierno y éste, en su contestación, suele ofrecer más información.

La contestación por escrito a las preguntas deberá realizarse dentro de los 20 días siguientes a su publicación en el Boletín Oficial de las Cortes Generales (BOCG), pudiendo prorrogarse este plazo por otros 20 días más no obstante los diputados que no obtiene contestación del Gobierno en el plazo reglamentario suelen pedir el amparo de la Presidencia de la Cámara, para que en virtud de lo previsto en los Reglamentos exija al Gobierno su cumplimiento.

Las respuestas por escrito del Gobierno, se dan por escrito al parlamentario que las solicitó y se publican el BOCG.

Las interpelaciones

Los Grupos Parlamentarios o los Diputados/Senadores individualmente considerados pueden interpelar al Gobierno o a un Ministro sobre los motivos o propósitos de la conducta del Ejecutivo en cuestiones de política general. La interpelación se presenta por escrito y la respuesta será siempre oral en el Pleno de la Cámara, sustanciándose un debate entre el interpelante y el interpelado.

Se diferencian de las preguntas en que:

  • el objeto es más amplio y debe referirse a los propósitos de la conducta del Ejecutivo.

  • se sustancian siempre ante el Pleno de la Cámara, dando lugar a un debate.

  • toda interpelación puede dar lugar a una moción.

  • determinadas interpelaciones pueden ser tramitadas de forma urgente.

La interpelación es un medio de control parlamentario más agresivo e incisivo que la pregunta.

En la interpelación interviene dos sujetos: el interpelante, que puede ser un parlamentario o un Grupo parlamentario, y el interpelado, que puede ser el Gobierno o cualquiera de sus miembros.

Las mociones o proposiciones no de ley

Las mociones, a las que el Reglamento del Congreso llama proposiciones no de ley son actos de control en virtud de los cuales los Grupos Parlamentarios formulan propuestas de resolución a la Cámara para que sean debatidas en el Pleno o en la Comisión correspondiente, con el fin de que la Cámara manifieste su posición sobre la propuesta contenida en la moción.

Deben presentarse por escrito ente la Mesa de la Cámara correspondiente y pueden tramitarse ante el Pleno o en la Comisión competente.

Las mociones o proposiciones no de ley dan lugar a un debate en el que intervienen tras el grupo proponente, un representante de cada uno de los grupos parlamentarios presentes en la Cámara. Este debate se cierra con una votación mediante la cual la Cámara admite o no la propuesta contenida en la moción. El control no está tanto en la aprobación o no de la moción, como en su presentación y discusión.

Por último, en las mociones o proposiciones no de ley que son aprobadas, la voluntad del Parlamento no vincula jurídicamente al gobierno.

Las Comisiones de Investigación

Tanto el Congreso como el Senado o ambas Cámaras al mismo tiempo, pueden acordar la constitución de Comisiones de Investigación sobre cualquier asunto de interés público.

Aunque los Reglamentos de ambas Cámaras establecen las mayorías necesarias para constituir este tipo de Comisiones, (en el Congreso de los Diputados para su constitución se requiere el acuerdo del Pleno de la Cámara, que decide por mayoría simple, a propuesta del Gobierno, de la Mesa, de dos Grupos parlamentarios o de la quinta parte de sus miembros). (en el Senado, se requiere también el acuerdo del Pleno de la Cámara, a propuesta del Gobierno o de 25 senadores que no pertenezcan al mismo Grupo parlamentario). Existen distintas posiciones doctrinales al respecto.

Las sesiones de la Comisión de Investigación serán públicas salvo en los casos previstos legal o reglamentariamente.

En cuanto a su funcionamiento, las Comisiones de investigación deben elaborar un plan de trabajo, pudiendo nombrar Ponencias en su seno y requerir a presencia, por conducto de la Presidencia del Congreso, de cualquier persona para ser oída. La Ley Orgánica 5/1984, de Comparecencia ante las Comisiones de Investigación., determina la obligatoriedad de todos los españoles y de los extranjeros que residan es España de comparecer personalmente para informar,, pudiendo ser sancionado quién incumpla dicha obligación.

Las decisiones de las Comisiones de Investigación se tomarán en función del criterio del voto ponderado.

Las sesiones de las Comisiones de investigación y las del Pleno en que se debatiesen sus informes serán en el Congreso de los Diputados antes de la reforma de su Reglamento, secretas.

Las conclusiones de estas Comisiones no son vinculantes para los Tribunales, ni afectarán a las resoluciones judiciales, sin perjuicio que el resultado de la investigación sea comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas.

La función de control - autorización

A través de esta función las Cámaras aprueban o desaprueban un acto del Gobierno de diversa índole. El ejercicio de esta función corresponde esencialmente al Congreso de los Diputados, aunque en algunos supuestos participa también el Senado.

Los más significativos actos que se enmarcan en esta función de control-autorización son los siguientes:
  • La convalidación o derogación de un Decreto-ley, que la Constitución atribuye en exclusiva al Congreso, y en su caso a las Diputaciones Permanentes.

  • La prorroga del estado de alarma, la autorización del estado de excepción y la declaración del estado de sitio, que la Constitución atribuye en exclusiva al Congreso, y en su caso a las Diputaciones Permanentes.

  • El control de Decretos legislativos cuando las leyes de delegación establezcan fórmulas de control adicional.

  • La autorización de la propuesta del Presidente del Gobierno para la celebración de un referéndum consultivo.

  • La autorización de los Tratados o Convenios Internacionales, entre otros.

  • La aprobación por mayoría absoluta del Senado de las medidas necesarias para obligar a una Comunidad Autónoma al cumplimiento forzoso de sus obligaciones.

  • La autorización de los acuerdos de cooperación entre las CC.AA.

El control parlamentario desde la perspectiva del Gobierno

Con el fin de que las relaciones entre las Cortes Generales y el Gobierno sean fluidas, dentro del Ministerio de la Presidencia se prevé una estructura orgánica específica.

Los órganos superiores y directivos del Departamento son la Secretaría de Estado de Asuntos Constitucionales y Parlamentarios, la Secretaría de Estado de Comunicación y la Subsecretaría de la Presidencia.

La comunicación entre el Gobierno y las Cortes se produce habitualmente a través del Secretario de Estado de Relaciones con las Cortes, que depende del Ministerio de la Presidencia.

El Secretario de Estado de Relaciones con las Cortes es el órgano de comunicación habitual entre el Gobierno y las Cortes Generales, se le atribuye entre otras las siguientes funciones:

  • La asistencia o representación del Ministro de la Presidencia en las reuniones de las Juntas de Portavoces de las Cámaras.

  • El estudio, seguimiento y coordinación en fase parlamentaria del programa legislativo del Gobierno.

  • La información, coordinación y asistencia al Gobierno en sus relaciones con el Congreso y el Senado.

  • La asistencia al Gobierno en el ámbito del control parlamentario que ejercen las Cámaras.

  • El seguimiento de los compromisos adquiridos por el Gobierno en sede parlamentaria.

De esta Secretaría de Estado depende la Dirección General de Relaciones con las Cortes, a la que corresponden entre otras las siguientes funciones:

  • La información, coordinación y asistencia al Gobierno en sus relaciones con el Congreso y el Senado.

  • El estudio, seguimiento y coordinación en fase parlamentaria del programa legislativo del Gobierno.

  • Los estudios, trabajos de documentación y actuaciones preparatorias en relación con las proposiciones no de ley.

  • La obtención de la información necesaria en relación con las preguntas con respuesta escrita.

  • La evaluación, informe y asistencia al Gobierno y a los distintos Ministerios sobre las iniciativas parlamentarias.

Para el ejercicio de su funciones, la Dirección General de Relaciones con las Cortes esta asistida por cuatro órganos:

  1. La subdirección General de Coordinación legislativa

  2. La subdirección General de Iniciativas parlamentarias

  3. La subdirección General de Control escrito

  4. La subdirección General de Documentación e información.