Las Cortes Generales (III)

Funcionamiento interno de las Cortes Generales

El Parlamento es un órgano permanente que se renueva cada cierto tiempo con el fin de garantizar la temporalidad en el ejercicio del poder. El Parlamento debe adaptarse constantemente al sentimiento político del cuerpo electoral. Pues bien, ese período de tiempo que dura el mandato se denomina Legislatura.

A lo largo de la Legislatura se combinan periodos ordinarios de actividad parlamentaria con periodos de inactividad, pudiendo además convocarse sesiones extraordinarias.

Según lo dispuesto en nuestro texto constitucional, el Congreso y el Senado son elegidos por cuatro años.

Por otra parte, y dentro de la legislatura, ese funcionamiento regular de la institución parlamentaria no supone una actividad continua. Por el contrario, existen fracciones de tiempo inhábil para el trabajo parlamentario. Ya que la actividad del Parlamento sólo se realiza durante determinados períodos de tiempo, los llamados períodos de sesiones. La CE: dispone que “ las Cámaras se reunirán anualmente en dos períodos ordinarios de sesiones: el 1o, de septiembre a diciembre; y el 2o, de febrero a junio”.

En el Congreso, las sesiones se celebraran, por regla general, entre el martes y el jueves, ambos inclusive, de cada semana, si bien el Reglamento habilita también el viernes. Y en el Senado, entre el martes y el jueves. No obstante, tanto el Reglamento del Congreso como el del Senado, permite que se celebren sesiones de las Cámaras en días diferentes de los señalados anteriormente.

También pueden constituirse en sesiones extraordinarias a petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la Mayoría absoluta de los miembros de cualquiera de las Cámaras. Las sesiones extraordinarias deben convocarse con un orden del día determinado.

Las Cámaras también pueden reunirse en sesión conjunta para ejercer las competencias no legislativas que el Titulo I I (“De la Corona”) atribuye expresamente a las Cortes Generales.

Por lo que se refiere al desarrollo de las sesiones conjuntas, la CE se limita a establecer que serán presididas por el Presidente del Congreso de los Diputados y se regirán por un reglamento de las Cortes Generales aprobado por la mayoría absoluta de cada Cámara.

Normas de funcionamiento interno

La publicidad

Posibilita el control político. Tiene dos vertientes: la publicidad de las sesiones y la publicación de las deliberaciones y acuerdos adoptados.

Frente a las sesiones de las Comisiones que no tienen carácter público, las sesiones del Pleno de las Cámaras generalmente son públicas debiéndose además publicarse las deliberaciones y acuerdos adoptados. Las excepciones al carácter público de los Plenos son:

  • cuestiones de decoro de la Cámara o sus miembros, o la suspensión de un parlamentario.

  • propuestas o informes elaborados en el seno de la Comisión del Estatuto de los Diputados o se decida la concesión de un suplicatorio.

  • cuando así lo acuerde el Pleno.

En el Senado carecerá de carácter público cuando lo acuerde el Pleno, a petición del Gobierno o 50 Senadores.

En cuanto a las Sesiones de las Comisiones, los Reglamentos establecen que NO serán públicas, si bien podrán asistir, los representantes de los medios de comunicación excepto cuando tengan carácter secreto:

  • En el Congreso, las sesiones de las Comisiones incluidas las de investigación, serán secretas cuando lo acuerden por la mayoría absoluta de sus miembros, a iniciativa de su respectiva Mesa, del Gobierno o de dos Grupos parlamentarios o la 1/5 parte de sus componentes. En todo caso serán secretas las sesiones y los trabajos de la Comisión del Estatuto de los Diputados.

  • Y en el Senado, serán también secretas las sesiones de las Comisiones que tengan por objeto el estudio de incompatibilidades, suplicatorios o cuestiones personales que afecten a los Senadores.

El principio general de publicidad de las sesiones se articula, mediante la presencia del público, a través de los medios de comunicación, mediante la publicación en el Boletín Oficial de la Cortes Generales y los Diarios de Sesiones.

El Quórum

Es el número de parlamentarios que deben estar presentes para que las Cámaras puedan reunirse o adoptar acuerdos.

Se distinguen dos tipos de quórum:

  1. de constitución, esto es, el número de miembros necesarios para poder abrir una sesión parlamentaria;

  2. de votación, el número de miembros necesarios para poder adoptar válidamente acuerdos.

Para adoptar acuerdos se requiere mayoría. El Congreso exige la comprobación en el momento de la votación. El Senado lo presume iuris tantum.

El Orden del Día

Es la relación de asuntos que se tratarán en cada sesión del Pleno o de la Comisión correspondiente. Lo fija el Presidente en el caso del Pleno oída la Junta de Portavoces, y la Mesa en el caso de Comisión.

En el Senado, lo fija su Presidente, de acuerdo con la Mesa, oída la Junta de Portavoces.

El orden del día de las Comisiones en el Senado, lo fija el Presidente de la Comisión correspondiente, oída la Mesa respectiva.

Las votaciones

A través de la votación el órgano parlamentario manifiesta su voluntad. Se trata de un acto personal e indelegable que reviste distintas formas en función de la materia a tratar o de lo que soliciten un número determinado de Diputados o Senadores:

  • por asentimiento a la propuesta de la Presidencia, cuando no susciten oposición.

  • Ordinaria:

    • levantándose primero los que aprueban y luego los que desaprueban.

    • por procedimiento electrónico

  • Pública por llamamiento: un Secretario de la Cámara nombra a los parlamentarios y estos responden "sí" o "no" o "abstención".

  • Secreta, cuando lo exija el Reglamento o lo soliciten dos Grupos parlamentarios o 1/5 de los diputados o miembros de la Comisión. En el Senado, 50 Senadores o 1/3 de los miembros de la Comisión:

    • por procedimiento electrónico.

    • por papeletas, para elegir personas.

    • por bolas blancas y negras, para calificar actos o conductas.

  • Voto telemático para casos de maternidad, paternidad, o enfermedad grave, previa autorización de la Mesa.

Las Diputaciones Permanentes

La Diputación Permanente es el órgano parlamentario que tiene por fin garantizar la continuidad de la Cámara en los periodos intersesiones o ínter legislaturas.

Está integrada por un mínimo de 21 miembros que reflejan la composición política de cada Cámara.

En cuanto a su composición, el art 78 CE impone 3 condiciones:

  1. que sean presididas por el Presidente de la Cámara respectiva.

  2. que estén integradas por un mínimo de 21 miembros.

  3. que su composición refleje la estructura política de la Cámara de la cual emana.

Los miembros conservan su condición de parlamentario con todos los derechos inherentes aún después de expirado el mandato o de la disolución de la Cámara y hasta que se constituya la que resulte elegida.

Funciones de las Diputaciones Permanentes

Tanto durante el periodo intersesiones como interlegislaturas la Diputación Permanente velara por los poderes de la Cámara. Si bien, es en el periodo ínterlegislaturas cuando sus funciones adquieren mayor relevancia, ya que es el único órgano parlamentario que existe una vez que la Cámara ha sido disuelta.

Las Diputaciones Permanentes del Congreso y del Senado tiene atribuciones diferentes. Además, las competencias de cada Diputación Permanente no son las mismas cuando la legislatura sigue su curso, que cuando la legislatura ha finalizado. La diferencia entre ambas situaciones se debe al hecho de que durantes los meses de enero, julio y agosto las Cámaras no están reunidas, pero no por ello dejan de existir; y la Mesa y la Junta de Portavoces no dejan e funcionar. En estos casos la Diputación Permanente vela por los intereses de la Cámara que está “dormida”. Por el contrario cuando a legislatura ha terminado, y en tanto se celebren nuevas elecciones, la única representación parlamentaria viva es la Diputación Permanente en cada una de las Cámaras.

Celebradas las elecciones y reunidas las nuevas Cámaras, la Diputación Permanente dará cuentas de las decisiones adoptadas durante el periodo interlegislaturas.

Así pues, las funciones de las Diputaciones Permanentes pueden ser clasificadas desde esta perspectiva temporal.

Funciones de las Diputaciones Permanentes en los períodos intersesiones

En los tiempos inhábiles para el trabajo parlamentario, corresponde a las Diputaciones Permanentes del Congreso y del Senado idénticas funciones, a saber:

  1. solicitar la convocatoria de una sesión extraordinaria de la Cámara respectiva.

  2. velar por los poderes de las Cámaras.

Funciones de las Diputaciones Permanentes del Congreso y del Senado en los períodos interlegislaturas

Velar por los poderes de la Cámara. Esta indeterminada atribución constitucional cobra un nuevo sentido y puede desglosarse en dos tendencias, según que la acción de las Diputaciones Permanentes sea hacía el exterior, es decir hacía sus funciones constitucionales; o hacía el interior de su propia Cámara, con el fin de controlar los asuntos de administración ordinaria y ejercer las competencias atribuidas a la Mesa durante la legislatura.

Por tanto, “velar por los poderes de las Cámaras” es una función de defensa de la integridad constitucional y de aquellas situaciones que supongan un peligro para las potestades del Parlamento.

Asimismo también integraría la función de “velar por los poderes de las Cámaras” la llamada función inspectiva, a través de la cual pueden las Diputaciones Permanentes no sólo recabar la presencia del Gobierno o de alguno de sus miembros, sino también utilizar otros instrumentos ordinarios de información y control.

Facultades de las Diputaciones Permanentes en cuestiones de administración interior. Respecto a las funciones de las Diputaciones Permanentes “ad intra” es decir, hacia el interior de las propias Cámaras, hay que señalar que aquellas ejercen las funciones que pertenecían a las Mesas en la administración interna de las Cámaras.

De esta forma, las Diputaciones Permanentes, durante los períodos interlegislaturas, autorizan los gastos y adoptan las medidas relativas al reglamento interior.

Funciones exclusivas de la Diputación Permanente del Congreso de los Diputados en los períodos interlegislaturas

  • autorizar la prórroga del estado de alarma, autorizar al Gobierno para la declaración del estado de excepción y declarar, a propuesta del Gobierno, el estado de sitio.

  • convalidar o derogar los Decretos-leyes dictados por el Gobierno en los 30 días siguientes a su promulgación.

La dación de cuentas de las Diputaciones Permanentes

  • una vez reunidas las nuevas Cámaras, darán cuenta de los asuntos tratados y de las decisiones adoptadas.

Funciones de las Cortes Generales

Art 66.2 CE: "las CCGG ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la CE".

Función Legislativa

Es la potestad del Parlamento de elaborar, modificar y derogar las leyes. Se distinguen el procedimiento legislativo ordinario y procedimientos especiales.

El procedimiento legislativo ordinario

Comprende tres fases:

1ª La fase de iniciativa legislativa

Nuestra Constitución atribuye la iniciativa legislativa al Gobierno, al Congreso y al Senado, a las Asambleas de las Comunidades Autónomas y al cuerpo electoral a través de la iniciativa legislativa popular.

  • Iniciativa legislativa del Gobierno

El Gobierno ejerce la iniciativa legislativa mediante la presentación de proyectos de ley, previamente aprobados en el Consejo de Ministros, que deben remitirse al Congreso de los Diputados acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos. Ni la Constitución ni el Reglamento del Congreso aclaran que debe entenderse por “antecedentes necesarios”.

También es normal que el proyecto de ley vaya acompañado de una memoria económica sobre las consecuencias que se prevén en la evolución de los ingresos públicos y en los ajustes presupuestarios. Asimismo, los proyectos de ley van acompañados de los informes y dictámenes jurídicos o económicos emitidos durante su tramitación como Anteproyecto de ley.

Los proyectos de ley tiene prioridad en la tramitación sobre otro tipo de iniciativa legislativa.

  • Iniciativa parlamentaria

La iniciativa parlamentaria recibe el nombre de proposición de ley y puede ser presentada en el Congreso por un Grupo parlamentario o 15 Diputados, acompañada de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para poder pronunciarse sobre ella; y en el Senado por un Grupo parlamentario o 25 Senadores, acompañada además de una Memoria en la que se evalúe su coste económico. Toda proposición de ley debe ser tomada en consideración por el Pleno de la Cámara respectiva.

  • Iniciativa de las CCAA

Las Asambleas de las CC.AA. podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa.

  • Iniciativa popular

La Ley Orgánica de 28 de marzo de 1984 ha regulado las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa legislativa popular. La exigencia, en todo caso, de 500.000 firmas acreditadas. Además, la Constitución no permite este tipo de iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributaria o de carácter internacional, ni en lo relativo a l a prerrogativa del derecho de gracia.

Las proposiciones de ley de iniciativa popular deben someterse la trámite de toma en consideración por el Congreso de los Diputados.

2ª La fase constitutiva

Esta fase del procedimiento legislativo ordinario se halla regulado pormenorizadamente en los Reglamentos de las Cámaras. Cualquier tipo de iniciativa que se ejerza, deberá ser remitida al Congreso de los Diputados donde se iniciará el procedimiento legislativo.

Comprende la presentación de enmiendas, estudio y debate en Comisión y la deliberación en el Pleno de la Cámara:

  • Procedimiento en el Congreso

Corresponde a la Mesa del Congreso, ordenar su publicación en le BOCG, abrir plazo de presentación de enmiendas y enviarlo a la Comisión correspondiente.

  • Plazo de presentación de enmiendas.

Publicado un proyecto de ley o tomada en consideración un proposición de ley, los Diputados y los Grupos parlamentarios tiene un plazo de 15 días para presentar enmiendas al mismo mediante escrito dirigido a la Mesa de la Comisión. La Mesa puede acordar la ampliación del plazo de presentación de enmiendas.

Las enmiendas pueden ser a la totalidad o al articulado. Las enmiendas a la totalidad sólo pueden ser presentadas por los Grupos parlamentarios, y no procesen en las proposiciones deley, ya que al ser tomada en consideración, pasan directamente a su debate en Comisión.

Las enmiendas al articulado pueden ser de supresión, modificación o adición.

  • Debate de totalidad en el Pleno

El debate de totalidad de los proyectos de ley en el Pleno del Congreso procede únicamente cuando se hubieran presentado enmiendas a la totalidad.

  • Deliberación en Comisión

Finalizado el debate de totalidad a un proyecto de ley, si lo hubiera habido, o tomada en consideración una proposición de ley, y en todo caso, una vez terminado el plazo de presentación de enmiendas, la Comisión correspondiente nombrará en su seno una Ponencia, para que a la vista del texto y delas enmiendas presentadas, redacte un informe en el plazo de 15 días.

El dictamen de la Comisión se remitirá al Presidente del Congreso a efectos de la tramitación subsiguiente que proceda.

  • Deliberación en el Pleno del Congreso

Los Grupos parlamentarios dentro de las 48 horas siguientes a la fecha de terminación de dictamen, deberán comunicar en escrito dirigido al Presidente de la Cámara, los votos particulares y enmiendas que, habiendo sido defendidos y votados en Comisión y no incorporados al dictamen, pretendan defender en el Pleno.

La Presidencia de la Cámara oída la Mesa y la Junta de Portavoces, podrá ordenar los debates y las votaciones por artículos, o bien por materias, grupos de artículos o enmiendas.

Durante el debate, la Presidencia podrá admitir enmiendas “in voce” que tengan por finalidad subsanar errores o incorrecciones técnicas, terminológicas o gramaticales.

  • Remisión al Senado del texto aprobado por el Congreso.

Los proyectos y proposiciones de ley aprobados por el Congreso de los Diputados son remitidos por su Presidente, con los antecedentes y los documentos producidos en su tramitación, al Presidente del Senado. Una vez recibidos, aquellos siguen fundamentalmente las mismas fases que en el Congreso: publicación, apertura de plazo de presentación de enmiendas, debate en Comisión, y deliberación y aprobación en el Pleno.

El Senado tiene un plazo de dos meses para realizar toda la tramitación, que se reduce a 20 días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o el Congreso.

  • El Senado entonces puede:

    • aprobarlo con modificaciones o aprobarlo sin modificaciones.

    • vetarlo

Características de esta fase:

  • Celeridad

  • Aislamiento frente a la sociedad y la opinión pública

  • Condescendencia frente a los vicios de tramitación

  • Disfuncionalidad

Como consecuencia de ello nos encontramos frente a un procedimiento:

  • Que limita temporalmente en exceso el derecho de enmienda, ya que los plazos son demasiado cortos

  • Que prima, también en exceso, el trabajo de las ponencias legislativas, lo cual permite mayor diálogo entre minorías y mayorías.

  • Que politiza indebidamente el debate en Comisión, al permitir la presencia de los medios de comunicación.

3ª La fase integradora o de eficacia: la sanción, promulgación y publicación de la ley

Tradicionalmente la sanción ha sido el consentimiento otorgado por el Rey a un texto legislativo aprobado por la Asamblea.

En las monarquías parlamentarias actuales, se mantiene la sanción por pura inercia histórica, ya que la ley es ley desde que es aprobada por el Parlamento. La sanción, promulgación y publicación de la ley son, pues, condiciones de eficacia de la misma, de tal manera que sin el cumplimiento de estos requisitoa formales carece de obligatoriedad efectiva.

Además, los monarcas parlamentarios carecen del derecho de veto, ya que la sanción se configura actualmente como un acto debido.

Aunque confundida muchas veces con la sanción, la promulgación es un acto diferente. Se trata de una función certificante que corresponde al Jefe del Estado.

Y por último, la publicación es un requisito indispensable para el nacimiento de la ley. Mediante su publicación, la ley se hace obligatoria y ejecutable. De ese momento final es responsable el Gobierno, el Jefe del Estado se limita a ordenar su publicación en el BOE.

Los procedimientos legislativos especiales

Los procedimientos legislativos especiales pueden ser clasificados por razón de la materia que regulan determinadas normas jurídicas (leyes orgánicas, Ley de presupuestos, Estatutos de Autonomía y su reforma) y por razón del tiempo que dura su tramitación (procedimiento de aprobación integra en Comisión, procedimiento de lectura única y procedimiento de urgencia). Nos referiremos aquí a estos últimos:

  • Procedimiento de aprobación íntegra en Comisión

Nuestro texto constitucional permite que las Cámaras deleguen en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley, si bien el Pleno podrá recabar en cualquier momento el debate y votación final de estos. No obstante quedan excluidos de este procedimiento especial la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado.

Los Reglamentos de las Cámaras han regulado esta competencia legislativa de forma distinta. En el Congreso, el acuerdo del Pleno por el que se delega la competencia legislativa plena a las Comisiones se presume para todos los proyectos y proposiciones de ley que sean constitucionalmente delegables.

Por lo que se refiere al Senado, el acuerdo para que un proyecto o proposición de ley sea aprobado en Comisión con competencia legislativa plena corresponde al Pleno, a propuesta de la Mesa (oída la Junta de Portavoces), de un Grupo parlamentario o de 25 Senadores.

  • Procedimiento de lectura única

Cuando a naturaleza de un proyecto o proposición de ley tomada en consideración lo aconseje, o su simplicidad de formulación lo permita, el Pleno de la Cámara, a propuesta de la Mesa, oída la Junta de Portavoces, podrá acordar que se tramite directamente y en lectura única.

La doctrina considera que se trata de un procedimiento excepcional que se debe aplicar sólo en aquellos proyectos o proposiciones de ley que no admitan matizaciones o sobre los que exista un garantizado consenso.

  • Procedimiento de urgencia

El procedimiento de urgencia supone simplemente un acortamiento de los plazos de las diversas fases del procedimiento legislativo común.

En el Congreso, el acuerdo para que un asunto se tramite por este procedimiento corresponde a la Mesa, a petición del Gobierno, de dos Grupos parlamentarios o de 1/5 de los Diputados.

En este tipo de procedimiento, los plazos tendrán una duración de la mitad de lo establecido con carácter ordinario.

Por lo que respeta al Senado, la propia Constitución prescribe en su art. 90.3 que “El plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto se reducirá al de veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados”.

Función financiera

Se diferencian dos ámbitos:

Presupuestario

La CE. atribuye a las Cortes la potestad de aprobar los Presupuestos Generales del Estado. Corresponde en exclusiva la Gobierno la elaboración de los Presupuestos, que deberá presentaros ante el Congreso al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior. El Proyecto de ley de presupuestos gozará de preferencia en su tramitación.

La Ley de Presupuestos no puede crear tributos y sólo podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea.

Si la ley presupuestaria no fuera aprobada por las Cortes Generales antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos.

Tributario

Se atribuye también a las Cortes Generales la potestad para crear tributos o impuestos, configurando un sistema tributario basado en los principios de igualdad y progresividad respecto a la contribución de los ciudadanos.

La Constitución establece el principio de legalidad en materia tributaria al disponer que “sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley” el TC ha matizado que esto no implica una reserva absoluta de ley.

Función de control

Se desarrolla en los temas 7 y 8.

Función de integración de otros órganos constitucionales

Las Cortes Generales designan a los miembros de diferentes órganos estatales o de relevancia constitucional:

  • Proveer a la sucesión en la Corona en el supuesto de que se extingan las líneas de sucesión

  • Nombrar la Regencia

  • Nombrar al tutor del Rey menor de edad

  • Elegir al Presidente de Gobierno -sólo el Congreso- con la votación de investidura.

  • Elegir nuevo Presidente de Gobierno -sólo Congreso- en caso de moción de censura.

  • Designar 8 Magistrados del TC -4 Congreso y 4 Senado-.

  • Designar 20 Vocales del CGPJ -10 cada Cámara-

  • Designar 12 Vocales del T de Cuentas -6 cada Cámara-

  • Designar al Defensor del Pueblo.

También designan a miembros de órganos sin relevancia constitucional, como la Junta Electoral, RTVE, etc.