Las Cortes Generales (II)

Estatuto jurídico de los Diputados y Senadores

El “Estatuto jurídico de los parlamentarios” engloba las diferentes normas reguladoras de los derechos, deberes, incompatibilidades y prerrogativas de los miembros del Parlamento.

Para poder disfrutar de ese conjunto de garantías es necesario adquirir la condición plena de Diputado y Senador, para lo cual se deberán realizar una serie de actuaciones legalmente establecidas.

Adquirida esa condición plena, la misma se puede suspender o perder en los casos legalmente previstos.

Adquisición, suspensión y pérdida de la condición de parlamentario

Requisitos para la condición de Diputado y la condición de Senador:

  1. Presentar en la Secretaría General de la Cámara la credencial de electo expedida por el correspondiente órgano de la Admon electoral.

  2. Cumplimentar una declaración de actividades -sólo los Diputados-.

  3. Prestar promesa o juramento de acatar la CE -en cualquier momento-.

El parlamentario que no presta juramento o promesa de acatar la CE sigue siendo Diputado o Senador, lo que significa que su escaño no es ocupado por otra persona como sucedería en los casos de renuncia, fallecimiento, etc, pero al no haber adquirido la condición de parlamentario no puede disfrutar de los derechos y prerrogativas del cargo.

Se produce la suspensión:

  1. por aplicación de las normas de disciplina parlamentaria

  2. cuando el Diputado se hallare en situación de prisión preventiva. En el caso de Senadores, el Senado puede adoptar la suspensión a tenor de la naturaleza de los hechos.

  3. cuando una sentencia firme lo comporte.

Se produce la pérdida de la condición de parlamentario:

  1. Por decisión judicial firme

  2. Por fallecimiento o incapacitación del parlamentario

  3. Por extensión del mandato, al expirar su plazo o disolverse las Cámaras.

  4. Por renuncia del parlamentario

  5. En el caso de Senadores por haber sido condenado a pena de inahabilitación absoluta o especial para cargo público, en sentencia firme

  6. Por cese de los Senadores designados por las Asambleas Legislativas de las CCAA.

Derechos y deberes de los parlamentarios

El reconocimiento de los derechos de los parlamentarios pretende, ante todo, garantizar el ejercicio de un conjunto de facultades a los representantes políticos minoritarios frente a los grandes partidos políticos. Así, se reconocen el derecho a asistir al Pleno, a las Comisiones, a percibir una asignación económica, entre otros.

Junto a estos derechos, el parlamentario debe cumplir una serie de deberes como:

  • asistir a las sesiones de los órganos de la Cámara de los que forme parte;

  • respetar el orden y la disciplina parlamentaria, etc.

  • no invocar su condición de parlamentario para ejercer actividades mercantiles, industriales o profesionales.
  • formular declaración de sus bienes patrimoniales

  • observar las normas sobre incompatibilidades establecidas.

Las prerrogativas parlamentarias

Concepto

Las prerrogativas parlamentarias tienen por fin salvaguardar el normal funcionamiento de las Cámaras, por ello las prerrogativas le son atribuidas al parlamentario por su condición de miembro de la Cámara a la que pertenece, es decir, las prerrogativas no son derechos subjetivos del parlamentario por lo que éste no puede renunciar a ellas: "no están en el patrimonio del sujeto favorecido, sino que se otorgan en beneficio de la Asamblea y de la función parlamentaria".

La distinción entre privilegio y prerrogativa estriba en la distinta funcionalidad de ambos conceptos. Así, mientras los privilegios se refieren a esferas jurídicas particulares y no al fin de un interés general, las prerrogativas "cumplen una función derivada de las exigencias del orden constitucional y, en este sentido, tienen una naturaleza institucional, careciendo de fin en sí mismas". Las prerrogativas se legitiman, de esta manera, desde el conjunto de la organización constitucional.

Las prerrogativas inviolabilidad e inmunidad se complementan, y persiguen garantizar la libertad e independencia de la institución parlamentaria. Pero los peligros que tratan de evitar son totalmente distintos.

El art 71.3 CE reconoce el fuero especial de los parlamentarios: "en las causas contra Diputados y Senadores será competente la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo".

La inviolabilidad

El art 71.1 CE dispone: "los Diputados y Senadores gozarán de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones". Y los Reglamentos de las Cámaras establecen: "gozarán, aún después de haber cesado en su mandato, de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones y por los votos emitidos en el ejercicio de su cargo".

La inviolabilidad garantiza que los Diputados y Senadores puedan expresarse con plena libertad en el seno de la Cámara, tanto mediante la palabra como mediante sus votos emitidos en el ejercicio de sus funciones.

No se trata de proteger un ámbito especial de libertad para los parlamentarios en cuanto individuos, sino para el Parlamento en cuanto órgano fundamental del Estado representativo. Por ello, la prerrogativa se configura con una naturaleza "sustantiva", amparando tan sólo las actuaciones de los parlamentarios reglamentariamente destinadas a la lícita formación de la voluntad del Parlamento.

La garantía parlamentaria de la inviolabilidad debe interpretarse y aplicarse restrictivamente, evitando que se utilice como un privilegio a favor de los parlamentarios, y dejando en la más absoluta indefensión a los ciudadanos cuando son atacados en su honor por las manifestaciones injuriosas o difamatorias de aquéllos, innecesarias, por otro lado, para el ejercicio de la función parlamentaria. Se trata de evitar el que en España, al amparo de la inviolabilidad, se pueda practicar la injuria y la calumnia.

La inmunidad

El art 71.2 CE dispone: "durante el período de su mandato los Diputados y Senadores gozarán asimismo de inmunidad y sólo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva".

La inmunidad impide que un parlamentario sea detenido, inculpado o procesado sin la previa autorización de la Cámara a la que pertenece, garantizando que ningún Diputado o Senador sea privado de libertad por cuestiones políticas alterándose el normal funcionamiento de la Cámara.

Con la inmunidad no se busca una exención para los ilícitos cometidos por Diputados o Senadores, sino garantizar que tras la acusación penal no hay una intención política o partidista de impedir asistir al trabajo de las Cámaras a alguno de sus miembros.

La garantía procesal o presupuesto de procedibilidad, propia de la inmunidad, consiste en la necesidad de la previa autorización de la Cámara a la que pertenezca el parlamentario para poder detenerlo. La petición de esta autorización se conoce como suplicatorio, el cual debe ser solicitado por la Sala de lo Penal del TS. La denegación del suplicatorio por la Cámara supone el sobreseimiento libre que produce el valor de cosa juzgada.

A lo largo de la historia se han producido abusos por parte de las Cámaras, convirtiéndose la inmunidad en impunidad, lo que ha llevado a que en la actualidad se cuestione la vigencia de esta prerrogativa.

En base a ello, el TC exige un control sobre la denegación del suplicatorio, lo que ha supuesto un cambio en la tradición parlamentaria. Así, en las últimas legislaturas se ha ido consolidando el uso de conceder todos los suplicatorios solicitados por la Sala Segunda del TS.

El fuero especial

El art 71.3 CE dispone: "en las causas contra Diputados y Senadores será competente la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo".

Su finalidad es otorgar una especial protección a los parlamentarios atribuyendo su enjuiciamiento exclusivamente al órgano superior de la Jurisdicción ordinaria.

El TC ha reiterado que la omisión de doble instancia en el proceso penal no debilita el derecho a tutela judicial efectiva -art 14 CE- ya que "las particulares garantías que acompañan a los parlamentarios disculpan la falta de segundo grado jurisdiccional".

Organización interna de las Cortes Generales

Tanto el Congreso como el Senado cuentan con distintos órganos internos con el fin de agilizar los diferentes trabajos parlamentarios. Los órganos de gobierno -Presidente y Mesa- asumen sus funciones atendiendo a criterios de interés general, mediante la protección de los derechos de las minorías y la aplicación ecuánime de las normas reglamentarias.

La Presidencia de la Cámara

El art 72 CE dispone: “Las Cámaras eligen sus respectivos Presidentes” que “ejercen en nombre de las mismas todos los poderes administrativos y facultades de policía en el interior de sus respectivas sedes”.

Los Presidentes del Congreso y del Senado son elegidos mediante un procedimiento similar: cada Diputado o Senador debe escribir sólo un nombre en la papeleta, resultando elegido el que obtenga el voto de la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara.

Funciones establecidas en la CE:

  • Comunica al Rey, al Gobierno, a la otra Cámara y a las Asambleas autonómicas, la constitución de las Cámaras.

  • Preside la Diputación permanente.

  • Participa en el procedimiento legislativo

  • Recaba del Gobierno la ayuda que precise la Cámara y sus Comisiones.

Funciones establecidas en los Reglamentos:

  • Ostenta la representación de la Cámara

  • Convoca y preside el Pleno, la Mesa, la Junta de Portavoces, la Diputación permanente, y cualquier Comisión cuando lo estime oportuno.

  • Fija el orden del día con la Junta de portavoces y la Mesa.

Además al Presidente del Congreso se le atribuyen una serie de funciones que no le son reconocidas al Presidente del Senado:

  • Recibir la propuesta del Rey sobre el candidato a la Presidencia del Gobierno.

  • Refrendar el nombramiento regio del Presidente del Gobierno.

  • Refrendar la disolución de las CCGG.

  • Presidir las sesiones conjuntas Congreso-Senado.

La Mesa

La Mesa ostenta la representación colegiada de la Cámara, correspondiéndole distintas funciones de administración y de organización de los trabajos parlamentarios.

Está compuesta por el Presidente de la Cámara, 4 Vicepresidentes y 4 Secretarios.

Funciones:

  • Adoptar decisiones y medidas.

  • Elaborar el proyecto de Presupuesto de la Cámara, controlar su ejecución y presentar ante el Pleno un informe sobre su cumplimiento.

  • Ordenar los gastos de la Cámara.

  • Fijar el calendario de actividades del Pleno y las Comisiones.

  • Declarar la admisibilidad de los escritos parlamentarios y decidir su tramitación.

El ámbito de control por parte de la Mesa es el de viabilidad formal, por lo que no es posible la inadmisión por causas ajenas a una estricta regularidad formal; cualquier rechazo arbitrario abre la vía del recurso de amparo al cercenar un derecho del parlamentario.

Las Mesas están asesoradas por el Secretario General de la Cámara.

Los Grupos Parlamentarios

El parlamentarismo contemporáneo es de fuerte signo grupal, en el sentido de que son los Grupos Parlamentarios los que constituyen el verdadero eje sobre el que gira la vida de los Parlamentarios.

Un Grupo Parlamentario es la unión de Diputados o Senadores que pertenecen a un mismo partido político y que actúa con una organización y disciplina estables, lo cual pone en evidencia la estrecha vinculación existente entre Partidos y Grupos parlamentarios, que en el seno del Parlamento adquiere un relieve singular.

La constitución de un Grupo parlamentario se hará dentro de los 5 días siguientes a la sesión constitutiva de la Cámara y está subordinada a la concurrencia de dos elementos:

  • Elemento numérico, relativo al número mínimo -≥15 Congreso y ≥10 Senado- de parlamentarios necesarios para constituir un Grupo Parlamentario. Tiene la finalidad de no fragmentar innecesariamente las Cámaras. No obstante, también podrán formar Grupo los Diputados de una o varias formaciones políticas que tengan ≥5 escaños y además: el 15% de los votos en las circunscripciones en que presentaron candidatura, o el 5% del total de votos de la nación.

    • El Senado prevé los Grupos territoriales integrados por ≥3 Senadores. Ningún Senador podrá formar parte de más de un Grupo territorial. Los Grupos territoriales podrán asistir a la Junta de Portavoces e intervenir en los debates de los Plenos de la Cámara Alta cuando se delibere sobre alguna materia que afecte directamente a sus respectivas CC. AA.
  • Elemento ideológico, no pudiendo constituir Grupo Parlamentario separado los parlamentarios que pertenezcan a un mismo partido, ni los que, al tiempo de las elecciones, pertenecieran a formaciones políticas que no se hubieran enfrentado ante el electorado.

Respecto a aquellos Diputados y Senadores que no se hubieran integrado en un Grupo parlamentario en los plazos previstos, quedan incorporados al Grupo Mixto.

En cuanto al posible cambio de Grupo, El Reglamento del Congreso prevé que sólo podrá operarse, con excepción del mixto, dentro de los 5 primeros días de cada período de sesiones, mientras que el del Senado admite que se haga en el plazo de los 3 días siguientes al abandono de un Grupo Parlamentario.

Los Grupos Parlamentarios se extinguen:

  • Por autodisolución.

  • Por expiración del mandato de la Cámara o por su disolución

  • Por reducirse, durante el transcurso de la legislatura, a un número inferior a la mitad del número exigido para su constitución o un número inferior a 6.

Debemos señalar, asimismo, que un Grupo parlamentario puede extinguirse también cuando una sentencia judicial firme del Tribunal Supremo declara la ilegalización del partido político al que pertenecen sus miembros.

En cuanto a sus funciones, podemos señalar, entre otras las siguientes:

  • Contribuir a la formación de los Órganos de la Cámara.

  • Iniciativa legislativa.

  • Iniciativa para reformar la Constitución.

  • Iniciativa para reformar los Reglamentos parlamentarios.

  • Presentación de enmiendas a los proyectos o proposiciones de ley.

  • Fijación de sus posiciones en los debates, atribuyendo los turnos de palabra que les corresponda.

La Junta de Portavoces

La Junta de Portavoces está constituida por los Portavoces de los distintos Grupos Parlamentarios y es el órgano de representación de los GP y se reúne bajo la presidencia del Presidente de la Cámara. Mientras que en Senado sólo se le atribuyen funciones consultivas, en el Congreso también ejerce funciones decisorias, aplicándose el criterio de voto ponderado en virtud del cual el voto de cada portavoz tiene el mismo peso que su Grupo en el Pleno.

En el Congreso, a sus reuniones deben asistir, al menos un Vicepresidente, uno de los Secretarios de la Cámara y el Secretario General; así mismo puede asistir un representante del Gobierno. Todos ellos asisten con voz pero sin voto.

El Pleno de la Cámara

El Pleno de la Cámara es la reunión, debidamente convocada, de todos los miembros de la Cámara, constituyendo el órgano fundamental de funcionamiento parlamentario.

Para adoptar acuerdos, las Cámaras deben estar reunidas reglamentariamente y con asistencia de la mayoría de sus miembros.

Las Comisiones

Aunque en su origen surgen para preparar los trabajos del Pleno, en la actualidad pueden llegar a aprobar proyectos legislativos.

Las Comisiones están integradas por los miembros que designan los grupos parlamentarios en el número que señale la Mesa, oída la Junta de portavoces, en proporción a la importancia numérica de aquéllos en la Cámara -suele oscilar entre 25 y 40-.

Estructuralmente están organizadas como un Pleno a escala reducida: eligen una Mesa con Presidente, dos Vicepresidentes y dos Secretarios.

Además, para mayor operatividad, los Reglamentos prevén el nombramiento por parte de la Comisión de una Ponencia integrada por uno o varios parlamentarios (por lo general 7) pertenecientes a diferentes Grupos parlamentarios.

Las ponencias previstas por los Reglamentos son legislativas, es decir, informan en un primer momento de los Proyectos y Proposiciones de ley que son trasladados a la Comisión correspondiente.

El uso parlamentario fue introduciendo también las llamadas Ponencias de Trabajo o Subcomisiones, que se constituían como órgano de trabajo y estudio mediante la aprobación por el Pleno o por las Comisiones de proposiciones no de ley, mociones o resoluciones, que adquieren por esta vía un significado normativo para la propia Cámara.

Atendiendo a criterios temporales, funcionales y de composición las Comisiones pueden ser:

  • Permanentes, se forman dentro del plazo de 10 días a partir de la constitución de la Cámara. Se constituyen para toda la Legislatura y pueden ser:

    • legislativas: que asumen como función principal el examen y análisis de los proyectos y proposiciones de ley.

    • no legislativas: se ocupan de asuntos no relacionados con la tramitación legislativa.

    • En el Senado, merece mención aparte la Comisión General de las CCAA: se trata de una Comisión Permanente Legislativa de carácter horizontal, con funciones legislativas y no legislativas. Está compuesta por 50 Senadores. Los senadores designados por las CCAA serán advertidos con antelación de la celebración de las sesiones, a las cuales podrán asistir. Asimismo, a sus sesiones podrán asistir e intervenir los Consejeros de Gobierno de las CCAA representados por su Presidente o por un Consejero.
  • No permanentes, se crean para un trabajo concreto y se extinguen cuando finaliza el mismo. Pueden ser ordinarias para el estudio de un tema concreto, o de investigación para el estudio de un asunto de interés público.

  • Comisiones mixtas Congreso - Senado: compuestas de 47 miembros designados por los Grupos Parlamentarios. Algunas de ellas son Permanentes y se crean al inicio de la legislatura por disposición legal. Ej:

    • la Comisión Mixta sobre relaciones con el Defensor del Pueblo,

    • la Comisión Mixta para las relaciones con el Tribunal de Cuentas, y

    • la Comisión Mixta para la Unión Europea.