El Gobierno

Configuración constitucional del Gobierno

A partir de la primera guerra mundial se produce un fortalecimiento del Ejecutivo frente al Parlamento, configurando las Constituciones actuales el Gobierno como órgano autónomo dotado de competencias y atribuciones propias, teniendo una preeminencia clara el Presidente del Gobierno.

El Gobierno aparece en la Constitución de 1978 como un órgano constitucional inmediato, en el sentido de que debe su existencia a la propia Constitución y no a la voluntad de otro órgano, y sus funciones y competencias se encuentran reguladas por preceptos constitucionales.

A tenor de lo dispuesto en el párrafo primero del art. 97 CE., “el Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado.”

El Gobierno es un órgano autónomo dotado de competencias y atribuciones propias que ejerce por derecho propio y no por delegación. Así, el Gobierno se mantiene sobre la confianza del Parlamento y es responsable políticamente ante el mismo, pero es el Gobierno quien gobierna. El Gobierno y el Parlamento quedan de esta forma vinculados con limitaciones reciprocas.

A pesar de todo, el Parlamente se convierte en ocasiones en mero ratificador de acuerdos decisivos tomados al margen del mismo, y el Gobierno es, sin duda, el órgano constitucional central de nuestro sistema político.

Por otra parte, el Gobierno es un órgano colegiado que adopta sus decisiones por acuerdo de todos sus miembros, y solidario, en el sentido de que responde políticamente de las decisiones acordadas colectivamente, e incluso de las decisiones de uno sólo de sus miembros.

La posición constitucional del Presidente del Gobierno

En las Constituciones actuales al Presidente del Gobierno se le reconoce un estatuto especial que le coloca en una situación de liderazgo sobre el resto de miembros del Gobierno.

Algo que se pone de manifiesto en el proceso de formación del Gobierno, cese de los miembros del mismo, y las atribuciones otorgadas al Presidente del Gobierno.

Si el Gobierno es el eje del sistema, el Presidente del Gobierno es el eje en torno al cual gira el Gobierno mismo, porque en el Presidente se personifica el Ejecutivo.

La preeminencia que se otorga al Presidente del Gobierno deriva esencialmente de tres razones:

  1. El carácter colegiado del Gobierno exigiría una dirección en su funcionamiento.

  2. El Presidente del Gobierno ostenta la representación de todo el órgano ejecutivo ante el Rey, ante el Parlamento y ante el pueblo.

  3. El éxito o fracaso de un Gobierno dependía en gran medida de la capacidad de dirección de su Presidente.

La posición preeminente y privilegiada del Presidente del Gobierno es perceptible en nuestra Constitución en tres puntos: en el proceso de formación del Gobierno, en algunas causas de su cese y en la naturaleza de las atribuciones específicamente otorgadas al Jefe del Gobierno.

En cuanto al primer punto, el Presidente es el único miembro del Gobierno que recibe expresamente la confianza del Congreso de los Diputados.

En segundo lugar, la posición prevalente el Presidente del Gobierno se manifiesta en dos de las causas de cese del Gobierno que, en principio, sólo afectan a su Presidente: la dimisión y el fallecimiento de éste. El Presidente es, pues, una condición previa para la existencia del Gobierno ya que éste se forma y se extingue a partir de aquél.

Y en tercer lugar, la primacía constitucional dela figura del Presidente se materializa en la naturaleza de algunas de las atribuciones que le son otorgadas constitucionalmente en exclusiva, como, por ejemplo, la facultad de proponer al Rey la disolución de las Cortes Generales.

El nombramiento del Presidente del Gobierno

La CE prevé dos formas en función de la causa de cese. En ambos casos la designación corresponde al Congreso.

Según la previsión constitucional, el nombramiento ordinario del Presidente del Gobierno tiene lugar después de cada renovación del Congreso de los Diputados, del fallecimiento o dimisión del Presidente del Gobierno, o por la perdida de la confianza parlamentaria como consecuencia de rechazar el Congreso una cuestión de confianza.

El nombramiento ordinario: la investidura del Presidente del Gobierno

Una vez que se produce alguno de estos supuestos, el nombramiento del Presidente del Gobierno sigue las siguientes fases:

Fase preparatoria: las consultas del Rey y la propuesta de candidato a la Presidencia del Gobierno

El Rey consultará con los representantes políticos designados por los partidos que hayan obtenido representación en el Congreso de los Diputados, y propondrá un candidato a Presidente del Gobierno.

La finalidad de esta consulta regia estriba en proporcional al Rey el cauce institucional para su conocimiento directo de la nueva situación política, y de la persona que puede concitar el apoyo de la mayoría del Congreso. Nada dice al Constitución sobre el plazo de tiempo en que deberán realizarse las consultas previas, dejando aparentemente este aspecto a la libre dirección del Monarca. Se supone que el Rey sólo empleará el tiempo preciso.

Realizadas las consultas, el Rey propone, con el refrendo del presidente del Congreso, un candidato a la Presidencia del Gobierno.

Fase constitutiva: la investidura del Congreso

Recibida la propuesta del Rey, el Presidente del Congreso de los Diputados, convocará el Pleno en el que el candidato deberá exponer su programa político. Tras un debate se procederá a la votación, siendo elegido Presidente del Gobierno si obtiene mayoría absoluta en primera votación o mayoría simple en segunda, cuarenta y ocho horas después. En el caso de que el candidato propuesto obtuviera la confianza de la Cámara en primera o segunda votación el Rey lo nombrará Presidente del Gobierno, con el refrendo del Presidente del Congreso.

No obstante, si efectuadas las votaciones no se otorgase la confianza parlamentaria para la investidura, se tramitarán sucesivas propuestas regias de la misma forma señalad. Y en el caso de que, transcurridos 2 meses desde la primera votación de investidura ningún candidato hubiera obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso.

La investidura afecta sólo al Presidente del Gobierno y no al Gobierno “que pretenda formar”. Finalizado el debate de investidura, se llevará a efecto la votación –pública por llamamiento- “en la hora fijada por el Presidencia”, mediante la cual en Congreso otorga o deniega su confianza al candidato y a su programa.

El nombramiento extraordinario: el candidato alternativo de la moción de censura constructiva

Se produce cuando se aprueba una moción de censura constructiva (ver tema 8).

La estructura del Gobierno

El art 98.1 CE establece: "el Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás que establezca la ley".

La Ley del Gobierno considera exclusivamente al Presidente, a los Vicepresidentes y a los Ministros. Por tanto, los Secretarios de Estado no son miembros del Gobierno sino de la AGE.

Por otra parte la LG, al regular la composición del Gobierno distingue entre órganos individuales (Presidente, Vicepresidente y Ministros) y colegiados (Consejo de Ministros y Comisiones Delegadas del Gobierno).

Órganos individuales

El Presidente

El Presidente del Gobierno ejerce en exclusiva determinadas funciones establecidas en la Constitución y en la Ley del Gobierno:

  • La elaboración del programa de gobierno

  • La formación del Gobierno

  • La dirección y coordinación de la acción del Gobierno

  • En relación con la Corona:

    • Proponer al Rey el resto de miembros del Gobierno

    • Proponer al Rey la disolución del Congreso, del Senado o de las CCGG.

    • Proponerle cualquier otra cosa

    • Refrendar los actos del Rey y someterle las leyes y normas para su sanción

    • Informarle de los asuntos de Estado

  • En relación con las CCGG:

    • Proponer al Congreso la cuestión de confianza.

    • Solicitar autorización para proponer al Rey la convocatoria de referéndum

    • Prestar la información que las Cámaras y Comisiones recaben del Gobierno

  • En relación con el Poder Judicial:

    • Proponer al Rey el nombramiento del Fiscal General

    • Proponer al Rey el derecho de gracia

  • En relación con el TC:

    • Interponer recurso de inconstitucionalidad

Los Vicepresidentes

La existencia de uno o más Vicepresidentes depende exclusivamente de la voluntad del Presidente del Gobierno, que les encomendará las funciones que considere oportunas y podrán asumir o no una determinada cartera ministerial, en el caso de que un Vicepresidente asuma la titularidad de un Departamento Ministerial, ostentará además la condición de Ministro.

Además, la LG atribuye a un Vicepresidente la Presidencia de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, a través de la cual lleva a cabo una función de coordinación interdepartamental, ya que sus sesiones son previas a los Consejos de Ministros.

Los Ministros

Los Ministros ejercerán las competencias propias del departamento ministerial del que sean titulares, conforme a los acuerdos adoptados en Consejo de Ministros o a las directrices del Presidente del Gobierno:

  • Desarrollar la acción del Gobierno

  • Ejercer la potestad reglamentaria de su Departamento

  • Refrendar los actos del Rey en materia de su competencia.

Órganos colegiados

Los miembros del Gobierno se reúnen en:

  1. Consejo de Ministros (integrado por el Presidente, los Vicepresidentes y los Ministros); y

  2. Comisiones Delegadas del Gobierno (creadas por decisión del Consejo de Ministros).

El Consejo de Ministros

El Consejo de Ministros está integrado por el Presidente, los Vicepresidentes en su caso, y los Ministros. Como órgano colegiado del Gobierno, les corresponde entre otras las siguientes funciones:

  • Aprobar los proyectos de ley y su remisión al Congreso

  • Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos del Estado.

  • Aprobar los Reales Decretos-Leyes y los Reales Decretos Legislativos.

  • Acordar la negociación y firma de Tratados internacionales.

  • Declarar los estados de alarma y de excepción, y proponer al Congreso la declaración del estado de sitio.
  • Disponer la emisión de Deuda Pública o contraer crédito cuando haya sido autorizado por Ley.

  • Aprobar los reglamentos para el desarrollo y la ejecución de las leyes.

En cuanto a su funcionamiento interno, hay que señalar, que el Presidente del Gobierno fija el orden del día, preside y convoca las reuniones, actuando como secretario el Ministro de la Presidencia. Las deliberaciones son secretas. No obstante por la trascendencia jurídica que pudieran tener frente a terceros, la LG dispone que de las sesiones el Consejo de Ministros: “se levantará acta en la que figurarán exclusivamente, las circunstancias relativas al tiempo y lugar de su celebración, la relación de asistentes, los acuerdos adoptados y los informes presentados”.

Las Comisiones Delegadas del Gobierno

La LG dispone que su creación, modificación y supresión será acordada en Consejo de Ministros mediante Real Decreto, a propuesta del Presidente del Gobierno. El Real Decreto de creación de un Comisión Delegada del Gobierno debe especificar, en todo caso, el miembro del Gobierno que asume la presidencia de la Comisión los miembros del Gobierno, y en su caso, Secretarios e Estado que la integran ; las funciones que se atribuyen a la Comisión; y el miembro de la Comisión que actuará de Secretario de la misma.

No obstante la reuniones de las Comisiones Delegadas del Gobierno pueden ser convocadas los titulares de aquellos otros órganos superiores y directivos de la Administración General del Estado que se estime conveniente.

A las Comisiones Delegadas del Gobierno, como órganos colegiados del Gobierno, les corresponde:

  • Examinar las cuestiones que abarquen varios Departamentos Ministeriales
  • Resolver los asuntos que afecten a varios Ministerios y no requieran ser elevados al Consejo de Ministros.

Las deliberaciones de las Comisiones Delegadas del Gobierno son secretas.

El Estatuto jurídico de los miembros del Gobierno

El Estatuto jurídico de los miembros del Gobierno recoge los requisitos para ser miembro del Gobierno, el régimen de incompatibilidades, la exigencia de responsabilidad criminal, y la suplencia entre ellos.

Además, existe un Estatuto específico para los Ex Presidentes del Gobierno.

El Estatuto jurídico de los miembros del Gobierno

Requisitos

  • ser español

  • mayor de edad

  • disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo

  • no estar inhabilitado para ejercer empleo público

Incompatibilidades

  • no podrán ejercer otras funciones representativas

  • ni cualquier otra función pública

  • ni actividad profesional o mercantil alguna

Responsabilidad criminal

  • será exigible ante la Sala de lo Penal del TS.

Si la acusación fuera por traición o por cualquier delito contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones, sólo podrá ser plantada por iniciativa de la cuarta parte de los Miembros del Congreso, y con la aprobación de la mayoría absoluta del mismo. En estos supuestos no será aplicable la prerrogativa real de gracia.

Suplencia

Orden de prelación:
  1. Presidente
  2. Vicepresidentes

  3. Ministros

Por lo que se refiere a la suplencia de los Ministros, la LG prevé qué para el despacho ordinario de los asuntos de su competencia, el Presidente determinará mediante Real Decreto que miembro del Gobierno lo sustituirá.

El Estatuto de los Ex Presidentes del Gobierno

Desde el momento de su cese tendrá el tratamiento de "Presidente", gozará de honores protocolarios y podrá disponer de los siguientes medios:

  • se adscribirán a su servicio dos puestos de trabajo.

  • dispondrá de una dotación para gastos de oficina y alquileres

  • se pondrá a su disposición un automóvil con conductor de la Admon del Estado.

  • gozara de la seguridad necesaria

  • disfrutará de libre pase en las compañías de transportes terrestres marítimos y aéreos.

Los Ex Presidentes adquieren la condición de consejeros natos de Estado con carácter vitalicio.

Las funciones del Gobierno

El art 97 CE establece: "el Gobierno dirige la política interior y exterior, la Admon civil y militar, y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la CE y las leyes".

Se pueden agrupar en tres apartados:

La función de dirección política

Al ejercer la función de dirección política al Gobierno le corresponden distintas funciones en las que tiene un amplio margen de discrecionalidad en la toma de decisiones, si bien su actuación está sujeta al control y a la exigencia de responsabilidad política por parte del Congreso de los Diputados:

  • dirigir la política interior y exterior
  • dirigir la Defensa del Estado

  • decidir sobre la oportunidad de la declaración de los estados de alarma y excepción

  • decidir la convocatoria de las Cámaras en sesión extraordinaria

  • elaborar los Presupuestos del Estado

  • dirigir la política económica y elaborar los proyectos de planificación

  • proponer el nombramiento de los altos cargos de la Admon del Estado.

  • iniciar la reforma constitucional

  • intervenir en el control de la actividad de las CCAA.

Para desarrollar estas funciones la CE atribuye al Gobierno iniciativa legislativa y la posibilidad de dictar normas con rango de ley.

La función ejecutiva del Gobierno

Aunque el Gobierno se sirve de la Administración para desarrollar su política, las funciones del Gobierno no se agotan en la dimensión administrativa, por lo que no se debe identificar Administración con Gobierno.

Sin embargo, esta distinción no significa separación absoluta. La función ejecutiva constituye el campo común a uno y otra . en el cumplimiento de esta función, al Gobierno le corresponde la actividad directiva y a la Administración la actividad así dirigida. Pero no debe confundirse ambas realidades. Si la Administración es siempre actividad administrativa sometida plenamente a la Ley y al Derecho y al servicio objetivo del interés general no puede decirse lo mismo del Gobierno. Las funciones de éste no se agotan en la dimensión administrativa que comparte con la Administración. El Gobierno también dirige la política interior y exterior, y la defensa del Estado.

En el ejercicio de la función ejecutiva, corresponde al Gobierno:

  • adoptar las medidas oportunas para dar cumplimiento a los mandatos legales.

  • dirigir la Admon civil y la Admon militar

La potestad reglamentaria

El Gobierno puede dictar:

  • Reglamentos que desarrollen una Ley; o

  • Reglamentos independientes que no son de mera ejecución de una Ley.

El cese del Gobierno: el Gobierno en funciones

El gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de confianza parlamentaria o por dimisión o fallecimiento de su Presidente. Esta enumeración de causas de cese del Gobierno es taxativa, de tal manera que no pueden admitirse otras causas que las mencionadas.

El gobierno cesante permanece como gobierno en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno, limitándose al despacho ordinario de los asuntos públicos.

Esta situación del Gobierno cesante se fundamenta en el principio institucional de la prorrogatio, que deriva e la exigencia de continuidad del Estado y de sus instituciones. Ahora bien, la cesantía sólo afecta al Gobierno, no a la Administración. Así pues, el Gobierno cesante que permanece como Gobierno en funciones aparece vinculado al cumplimiento del principio y deber de lealtad constitucional, entendiendo que el objetivo último de toda su actuación radica en la consecución de un normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno.

El art. 31.3 de la Ley del Gobierno delimita claramente la posición constitucional el Gobierno en funciones al disponer que: “El Gobierno en funciones facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas”. Esto se ajusta a lo dispuesto con carácter general en el Derecho Comparado, al limitar las actuaciones del Gobierno en funciones al “despacho ordinario de los asuntos públicos”.

Además la LG impone una seria de límites expresos en su actuación al Gobierno en funciones y a su Presidente. En este sentido, el Presidente del Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes facultades:

  1. Proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras, o de las Cortes Generales.

  2. Plantear la cuestión de confianza.

  3. Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo.

Por su parte el Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes facultades:

  • Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.

  • Presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado

Pues bien, la LG impone con carácter general idénticos límites a todo el Gobierno en funciones, cualquiera que sea el origen de dicha situación, con una excepción: “Las delegaciones legislativas otorgadas por las CCGG quedarán en suspenso durante todo el tiempo que el Gobierno esté en funciones como consecuencia de la celebración de elecciones generales”.