La jurisdicción contencioso-administrativa

La jurisdicción contencioso-administrativa

La Jurisdicción contencioso-administrativa o justicia administrativa es aquella, como ordena la Constitución (arts. 103 y 153), que tiene por objeto controlar la potestad reglamentaria y la legalidad de la actividad administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifiquen. Así lo reitera la actual Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, de 13 de julio de 1998, conforme a la cual los juzgados y tribunales de esta jurisdicción “conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujetas al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación”.

Señala Parada en términos de sociología jurídica hay dos rasgos sobresalientes en la Justicia administrativa:

  • Es una justicia de gran tensión política, porque tiene la dura misión de controlar los actos del poder, lo que en la justicia civil o penal ocurre sólo de forma episódica. Este factor explica que mientras la justicia civil o penal han permanecido inalteradas en sus estructuras y procedimientos desde su diseño decimonónico constitucional, la justicia administrativa ha sufrido verdaderas revoluciones y la doctrina siempre está a la búsqueda de nuevas fórmulas y paradigmas.

  • Es una justicia que no enjuicia a los verdaderos responsables de la actividad administrativa, los políticos o funcionarios, sino a los actos administrativos, y que no condena nunca a aquellos sino al conjunto de la ciudadanía, es decir, al Estado.

Otra notable diferencia de la Justicia administrativa con la civil o penal está en la imputación del reproche jurídico de la condena y en sus consecuencias pecuniarias: mientras en la justicia civil y penal es condenado y paga las consecuencias del fallo adverso el propio autor del acto o conducta inválida o ilícita objeto del proceso, en el proceso contencioso-administrativo, el autor del acto administrativo que se enjuicia, y, en su caso, se anula, resulta indemne, sale “ileso” del trance, en el que nunca comparece personalmente, y en su lugar se condena a la Administración, es decir, al conjunto de los ciudadanos.

¿Será acaso la inmunidad que el político y el funcionario disfrutan en la Justicia administrativa el precio satisfecho para que el poder ejecutivo se haya dejado juzgar hasta el fondo de su actividad por el poder judicial?. Sin duda alguna, como también poca duda ofrece que parte de ese precio ha consistido en los privilegios varios que la Administración mantiene en el proceso y que provocan una desigualdad procedimental que se manifiesta fundamentalmente en el carácter revisor del proceso administrativo.

Los modelos orgánicos de justicia administrativa

Las reticencias del Ejecutivo durante el primer constitucionalismo para dejarse enjuiciar por el poder judicial han determinado una evolución progresiva de la Justicia Administrativa, encarnada en los sucesivos modelos que muestran el lento pero continuado abandono del inicial rechazo a que la Administración fuera controlada por los jueces comunes. Un rechazo que en principio llevó a configurar la Justicia Administrativa como una jurisdicción especial integrada en el poder ejecutivo y servida por funcionarios. La presión política a favor de su traspaso a los jueces civiles dio origen a otros dos sistemas:

  • El sistema armónico español, que consistía en reunir a jueces y funcionarios en unos mismos tribunales.

  • Y el italiano, instaurado en 1856 que reparte la competencia entre la Jurisdicción civil y la Administrativa, asignando a la primera los conflictos sobre los derechos y a la segunda los que versan sobre intereses.

Por último, y en eso estamos ahora, la eliminación de las reticencias al control judicial pleno ha llevado a la creación dentro del sistema judicial de un orden propio de la misma entidad y nivel que los otros órdenes jurisdiccionales (civil, penal o laboral) para los asuntos administrativos.

Muy tempranamente (artículo 58 de la constitución de Bayona) se asumió en España el sistema de jurisdicción especial administrativa, servida por funcionarios. De éste sistema que no llego a estrenarse, las Cortes de Cádiz pasan a encomendar todos los asuntos contenciosos de la Administración a la justicia civil, en la que tampoco durarían mucho por las vicisitudes políticas de la época. Del modelo de justicia civil se retorna de nuevo al modelo francés de justicia administrativa que había previsto la Constitución de Bayona y que efectivamente instauran, en 1845, las Leyes de creación del consejo Real (después de Estado) y los Consejos provinciales.

Combatido a sangre y fuego desde las trincheras liberales que veían la Justicia administrativa como un fuero o jurisdicción especial, servida por funcionarios y no por jueces, y por ello sospechosa de parcialidad, “gloriosa”Revolución de 1868 y que trajo después la Constitución de 1869. Tras la restauración canovista y la Constitución de 1876, se llega a una solución de compromiso entre el modelo funcionarial y el judicialista con el llamado sistema armónico, consiste en unos Tribunales en los que se integran jueces de carrera y funcionarios.

Un cuarto sistema, judicial especializado, justamente el más liberal y avanzado de justicia administrativa, surge con la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1956. Esta Ley, sustituida sin grandes alteraciones por la Ley vigente de 1998, supone la configuración plena de un sistema judicialista, con la definitiva integración de los Tribunales Contencioso-administrativos en el sistema judicial común, de forma que en estos Tribunales no haya más que jueces, creándose – lo que es una gran novedad en la formación de los jueces españoles – la figura del magistrado especialista de lo contencioso-Administrativo. Este sistema ha sido confirmado por la Constitución y la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985, y sigue vigente con la Ley de 13 de julio de 1998, reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa.

Ámbito de la jurisdicción-administrativa

¿Es garantista o controladora de la legalidad la Justicia administrativa española? La Justicia administrativa ha sido mutante y ahora persigue ambas finalidades. Nacida como un sucedáneo de la protección de derechos que de otra forma conocerían los jueces civiles, desarrolló lentamente una forma de control de la legalidad al margen de que la actividad administrativa encausada lesionara o no derechos subjetivos.

En la actualidad la justicia administrativa española es una Justicia subjetiva o garantista de derechos de una parte y, al tiempo, una justicia de control de la legalidad. Por ello su ámbito competencial se afirma en términos de generalidad sobre todos los conflictos que origina la actividad de las Administraciones Públicas: “Los juzgados y tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujetas al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación” (art. 1 de la Ley Jurisdiccional).

Ámbito inicial y su desarrollo

En los orígenes en nuestro país del sistema de justicia administrativa, a mediados del siglo XIX, la materia contencioso-administrativa, susceptible de enjuiciamiento, se limitaba a determinados conflictos enumerados en las leyes de creación del Consejo Real o de Estado y de los Consejos provinciales, caracterizados por ser conflictos de derechos en los que se esgrimía una petición sustantiva frente a la Administración (reclamaciones tributarias, daños ocasionados por las obras públicas, impago de sueldos etc.), no admitiéndose un recurso de simple anulación contra cualesquiera actos administrativos. El ámbito competencial de la jurisdicción contencioso-administrativa se irá ampliando en la Ley de Santamaría de Paredes de 1888 y en el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1924, hasta que finalmente la Ley de la Jurisdicción de 1956 estableció la competencia jusrisdiccional sobre una amplia cláusula general, en la que se estableció que “la Jurisdicción contencioso-administrativa conocerá de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración Pública sujetos al Derecho administrativo y con las disposiciones de categoría inferior a la ley”.

Se admite así en esta Ley el recurso contra reglamentos, y se incorpora la legitimación por interés, aceptándose asimismo el control de los actos discrecionales de la Administración.

Incidencia de la Constitución de 1978

La Ley de 1956 supuso una notabilísima ampliación de la materia administrativa y de las técnicas de control judicial, pero mantuvo todavía determinadas zonas exentas del control judicial, entre las que se encontraban los actos políticos y una lista de actos excluidos por su artículo 40 (policía sobre prensa, radio, cinematografía y teatro, ascensos y recompensas militares, expedientes gubernativos militares) y este precepto dejaba, a su vez, abierta la puerta para otras exclusiones por leyes especiales.

Estas últimas barreras a un enjuiciamiento pleno de la actividad administrativa son las que hace saltar la Constitución con los artículos 24, que consagra el derecho a la tutela judicial efectiva, y 106, que encomienda sin excepción alguna a los Tribunales el control de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa. Como consecuencia necesaria de esta regulación constitucional han quedado invalidadas por inconstitucionalidad sobrevenida las materias que la Ley de la Jurisdicción de 1956 exceptuaba del control administrativo, y a partir de aquí ya no es posible establecer excepción alguna, legal o reglamentaria, a dicho control.

Consecuentemente con esa desautorización constitucional, la Ley de la Jurisdicción de 1998 no recoge ya aquellas exclusiones y en particular la referencia al acto político, que considera incompatible “con el principio de sometimiento pleno de los poderes públicos al ordenamiento jurídico, verdadera cláusula regia del Estado de Derecho”.

Control de la actividad administrativa de los órganos constitucionales

La constitución de 1978 ha traído consigo otras necesidades de control de la actividad administrativa que ya estaban introducidas por otras normas legales, pero que no tenían reflejo explícito en la Ley Jurisdiccional de 1956 y que entran ya en la de 1998 como ámbito ordinario del contencioso-administrativo:

  1. Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial del Congreso de los Diputados y del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas legislativas de las CCAA y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo.

  2. Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa de los órganos de Gobierno de los Juzgados y Tribunales.

  3. La actuación de la Administración electoral.

El contencioso interadministrativo

Una novedad de la Ley Jurisdiccional de 1998 ha sido la plena admisión de los conflictos entre Administraciones Públicas, a los que dedica algunos preceptos específicos, como el que establece que en los litigios entre Administraciones públicas no cabe interponer recurso en vía administrativa, pero la Administración que interponga un recurso contra otra podrá requerirla previamente para que modifique su actuación o actúe en el sentido que lo considere obligado (art. 44), o el que regula el procedimiento aplicable a aquellos casos en que una Administración puede suspender los actos o acuerdos de otra debiendo proceder seguidamente a su impugnación ante la Jurisdicción (art.127).

Lo contencioso-administrativo frente a lo civil, penal, laboral y militar. Materias conexas y cuestiones prejudiciales

La competencia de la Jurisdicción contencioso-administrativa se afirma por consiguiente por la Ley actual en términos de práctica generalidad sobre todas las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los Decretos legislativos cuando excedan de los límites de la delegación (art. 1). Además, la Justicia administrativa conoce también incidentalmente de las cuestiones prejudiciales o incidentales no pertenecientes al orden administrativo, pero directamente relacionadas con un recurso contencioso- administrativo, salvo las de carácter penal que, de plantearse, determinarán la suspensión del procedimiento mientras no sean resueltas por los órganos penales a quienes corresponda (art. 4). La decisión, pues, que se pronuncie sobre una cuestión prejudicial o incidental civil no producirá efecto fuera del proceso en que se dicte, y podrá ser revisada por la Jurisdicción correspondiente.

En cuanto a los límites entre la jurisdicción contencioso-administrativa y la jurisdicción laboral, la primera es competente para los conflictos entre la Administración y los empleados que tienen la condición de funcionarios públicos y la segunda para los que se producen entre la Administración y sus empleados sujetos al Derecho laboral.

En cuanto a la materia disciplinaria militar, pese a ser de naturaleza contencioso- administrativa, la Ley remite su conocimiento a los tribunales militares.

Una competencia no contenciosa. La autorización de entrada al domicilio

Debe señalarse también que la Ley Jurisdiccional de 1998 introduce la novedad de restar de la competencia del juez penal y atribuir al orden contencioso-administrativo y, en concreto, a los Juzgados, la competencia de expedir las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración pública (art. 8.5).

Los órganos jurisdiccionales

Clases

El despliegue territorial de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa ha pivotado siempre sobre una ubicación central (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, Audiencia Nacional), y otra periférica, de asentamiento provincial (Consejos provinciales, Tribunales Provinciales de lo contencioso-Administrativo) o regional desde la Ley Jurisdiccional de 1956 (Salas de lo Contencioso-Administrativo de las Audiencias Territoriales, después de los Tribunales Superiores de Justicia).

En la actualidad, tras la Ley de la Jurisdicción de 1998, el nivel periférico comprende tanto el provincial, con los nuevos juzgados de lo contencioso-administrativo, como el regional o autonómico, con las salas de lo contencioso administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia de las CCAA. Otra novedad es el refuerzo del nivel central con la creación de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo.

En definitiva, el orden judicial contencioso-administrativo se estructura ahora, según la Ley 29/1998, de 13 de julio, sobre cuatro niveles de órganos judiciales:

  1. Los juzgados unipersonales de lo Contencioso- administrativo, de los que habrá uno o más en cada provincia, con jurisdicción en toda ella y sede en su capital.

  2. Las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, pudiendo crearse también Salas con competencia reducida a una o varias provincias de la Comunidad Autónoma.

  3. Los Juzgados Centrales de lo Contencioso- administrativo.

  4. La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.

  5. La Sala Tercera de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo. La revisión de las Sentencias de la Sala Tercera del TS corresponde a la Sala especial de Revisión del Tribunal Supremo.

La competencia objetiva o por razón de la materia

La regla tradicional de distribución de competencias en el orden contencioso-administrativo consistía en una correlación entre el ámbito de la competencia territorial del órgano administrativo del que proviene el acto recurrido y la del órgano judicial. Sin embargo, en la actualidad esta equiparación sólo se mantiene en el nivel superior de los órganos centrales de la Administración del Estado, pues los conflictos sobre actos y disposiciones de las autoridades centrales inferiores a Ministros y Secretarios de Estado, a falta de atribución legal expresa, corresponden a la competencia de los Tribunales Superiores de Justicia en virtud de la regla residual que atribuye a dichos Tribunales el conocimiento de todas las cuestiones que no hayan sido expresamente atribuidas a otros órganos, con la consiguiente sobrecarga de la competencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

En el nivel superior, la audiencia Nacional fiscaliza los actos de los Ministros y Secretarios de Estado mientras la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo enjuicia los del Consejo de Ministros y Comisiones materialmente administrativos de otros órganos constitucionales (CGPJ, en materia de personal del Congreso y Senado, del TC, del Tribunal de cuentas y del Defensor del Pueblo y de la Junta Electoral Central).

Para la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y sus Juzgados queda sólo una parte de la restante materia contenciosa generada por la Administración del Estado emanada de órganos centrales.

En este sentido es competente para conocer sobre los recursos contra las disposiciones generales y los actos de los Ministros y de los Secretarios de Estado en general, y en materia de personal cuando se refieran al nacimiento o extinción de la relación funcionarial; contra los del Ministerio de Defensa referidos a ascensos, orden y antigüedad en el escalafonamiento y destinos, etc.

A los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo se remiten los recursos contra disposiciones generales y contra actos emanados de los entes institucionales con competencia en todo el territorio nacional, las cuestiones de personal estatal salvo que se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera o a ascensos, orden antigüedad de escalafonamiento y destinos militares, así como los recursos contra los actos de los órganos centrales de la Administración General del Estado en materia sancionadora que excedan de diez millones de pesetas o privación de derechos superior a seis meses.

Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de ámbito provincial asumen la conflictividad, pero no toda, originada por los entes locales (personal salvo nacimiento o extinción de la relación funcionarial, tributos, edificación, etc). La generada por las CCAA, salvo que proceda de sus Consejos de Gobierno, en cuestiones de personal salvo nacimiento o extinción de la relación funcionarial, la sancionadora en determinadas materias, y en fin, conocen de los recursos contra actos de la administración periférica del Estado y Autonómica y de los organismos, entidades y corporaciones cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional.

Tampoco las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ ciñen su competencia básica a la fiscalización de la Administración autonómica, sino que son jueces naturales de ésta, de la Administración local, salvo en la competencia atribuida a los juzgados ya expuesta, y, además, se les atribuye la fiscalización de los actos de los órganos de la administración central inferiores a los Secretarios de estado y cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de otros órganos.

Lo dicho hasta aquí vale para la primera o única instancia. La segunda instancia o apelación esta atribuida, únicamente, a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ y de la audiencia Nacional, competentes respectivamente, para las apelaciones de los autos y sentencias, de los Juzgados provinciales y de los Juzgados centrales de lo Contencioso-Administrativo.

Tribunales de casación los son las Salas del TSJ, limitadamente a la casación por unificación de doctrina y en interés de la Ley, y a la Sala del TS para las diversas modalidades de casación.

Por último, funcionan como Tribunales de revisión de las sentencias de órganos inferiores las Salas de los TSJ, de la audiencia Nacional y de la Sala del TS, correspondiendo la revisión de las sentencias de ésta a la Sala de Revisión del TS.

A tener en cuenta que las referencias que se hacen a la Administración del estado, CCAA y entidades locales comprenden a las Entidades y Corporaciones dependientes o vinculadas a cada una de ellas.

La competencia territorial

La existencia de órganos judiciales con la misma competencia objetiva pero que actúan en ámbitos territoriales distintos (Salas TSJ o Juzgados provinciales) o sobre el mismo territorio (varios Juzgados en la misma provincia o los varios Juzgados centrales) obliga a precisar a cuál de ellos se asigna la competencia.

Para el primer supuesto con carácter general la competencia se atribuye al órgano jurisdiccional en cuya circunscripción tenga su sede el órgano que hubiere dictado la disposición o el acto originario impugnado.

En el contencioso-administrativo las partes no pueden someterse voluntariamente a uno u otro órgano jurisdiccional entre los varios objetivamente competentes. De acuerdo con ello, la competencia será apreciada por el órgano jurisdiccional, incluso de oficio, previa audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal.

También tiene aplicación en el contencioso-administrativo la técnica del fuero real, es decir, la atribución del conflicto entre varios órganos competentes por razón de la materia al órgano judicial competente en el lugar donde radican los bienes que motivan el conflicto.

En cuanto a la distribución de asuntos entre las diversas Salas de un mismo Tribunal, o entre las diversas Secciones de una misma Sala, será acordada por la Sala de gobierno del respectivo Tribunal, teniendo en cuenta la naturaleza y homogeneidad de la materia a que se refieren los recursos.

Las partes en el proceso contencioso-administrativo

La condición de demandante y demandado

En el proceso contencioso-administrativo, como en todo proceso, se enfrentan dos partes:

  • Parte demandante, que es la que inicia el recurso o la acción.

  • Parte demandada, aquella frente a la que la acción o recurso se dirige.

La particularidad del proceso contencioso-administrativo radica en que por regla general estos papeles están asignados previamente, de forma que los ciudadanos titulares de los derechos e intereses legítimos lesionados por el acto o actividad administrativa asumen la carga de ser demandantes y la Administración, autora del acto, la posición más cómoda de demandada.

Los particulares, sin embargo, además de recurrentes, pueden estar en la posición de demandados en dos supuestos:

  1. En el proceso de lesividad: La Administración autora del acto lo impugna previa declaración de lesividad en el plazo de cuatro años. La posición de demandado la asumirá entonces el titular de los derechos o intereses legítimos cuya revocación pretende la acción de lesividad.

  2. Cuando los particulares u otros entes públicos entran en el proceso como codemandados, es decir, demandados juntamente con la Administración autora del acto recurrido, porque sus derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por las pretensiones del demandante.

La determinación de la parte demandante y la demandada se separa de estas reglas generales y ofrece problemas en el caso de los contenciosos interadminsitrativos, es decir, enfrentamientos contenciosos entre las Administraciones territoriales. Después de la Constitución de 1978 las relaciones entre éstas se han judicializado de tal manera que caben todas las variantes de conflictos contencioso-administrativos entre unas y otras.

En principio será parte demandante la Administración que toma la iniciativa de formular frente a la otra el requerimiento para que derogue la disposición, anule o revoque el acto. Pero si la parte demandada, al margen de contestar o no al requerimiento, dicta a su vez otro nuevo acto sobre la misma materia se plantea un problema cuya solución más razonable parece la vía que la Ley ofrece de que el primer requirente acumule en su demanda cuantas pretensiones tengan una conexión directa entre sí.

Capacidad para ser parte, capacidad procesal, representación y defensa

Como en el proceso civil también el contencioso-administrativo se distingue entre capacidad para ser parte y capacidad procesal. Por regla general la capacidad para ser parte la ostentan las personas físicas y jurídicas que tienen capacidad con arreglo al Derecho civil y además los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos, entidades todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones al margen de su integración en las estructuras formales de las personas jurídicas, las cuales también tendrán capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo cuando la Ley así lo declare expresamente.

En el orden jurisdiccional contencioso-administrativo tienen capacidad procesal, esto es, aptitud para participar en el juicio, además de que la ostenten con arreglo a la Ley de Enjuiciamiento Civil, los menores de edad para la defensa de aquellos de sus derechos e intereses legítimos cuya actuación les esté permitida por el Ordenamiento Jurídico sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela (art.18) (pensemos por ejemplo, en los mayores de dieciséis años para las cuestiones relacionadas con la conducción de los ciclomotores que les permite el ordenamiento jurídico).

La representación de las partes deberá conferirse a un procurador con poder al efecto y la defensa encomendarse a un abogado. Pero cuando actúen ante los Juzgados provinciales o centrales, las partes pueden otorgar la representación al mismo abogado que lleva la defensa, en cuyo caso será a éste a quien se notifiquen las actuaciones. Para Parada, la imposición de dos profesionales en el proceso contencioso- administrativo, es una regla demasiado rígida, pues debería permitirse la representación y defensa directa ante cualquier Tribunal en asuntos de ínfima cuantía, que de otro modo no serán recurribles en la práctica por lo costoso del proceso.

La legitimación

La parte en un proceso ha de ostentar, además de capacidad procesal, la legitimación adecuada, que consiste en una especial conexión con la pretensión que ha de sustanciarse en el proceso, es decir, que le afecte, que le vaya algo en ello.

De acuerdo con la Ley Jurisdiccional, “Están legitimadas las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o un interés legítimo”.

Como señala el profesor Parada, aunque la ley no lo explicite es preciso el concepto de lesión, es decir, que ese derecho o interés hayan sido agredidos por la disposición, acto, inactividad o vía de hecho de la Administración.

La legitimación por lesión de un derecho es precisa cuando el recurrente pretende, además de la anulación del acto o disposición impugnado, el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y/o además, el resarcimiento de daños y perjuicios. La misma legitimación requiere el recurso contra la inactividad de la Administración, que ha introducido la Ley Jurisdiccional de 1998, porque en este caso lo que se reclama es el derecho a una prestación concreta cuya titularidad deberá acreditarse.

¿Y que se entiende por interés? El TS describe el interés para recurrir como aquél que, de prosperar el recurso, produciría algún beneficio o evitaría un perjuicio de cualquier tipo al accionante. Por su parte el TC ha afirmado que la fórmula de interés legítimo a que se refiere el artículo 24.1 CE es más amplia que la de interés directo de la anterior Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, comprendiendo también los intereses indirectos.

Desde la perspectiva de la legitimación de las personas públicas conviene hacer dos precisiones. La primera es reiterar lo dicho sobre el concepto de parte y que la Ley trata como problemas de legitimación:

  • que no están legitimadas para recurrir los actos y disposiciones de una Administración pública los órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una Ley lo autorice expresamente, ni los particulares cuando obren por delegación o como meros agentes o mandatarios de ella ni las entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las CCAA o las entidades Locales, respecto de la actividad de la administración de la que dependan, salvo aquellas Administraciones a las que por Ley se haya dotado de un estatuto específico de autonomía, como es el caso de la Universidad.

  • Una segunda precisión es que la extensión del concepto de legitimación común al contencioso interadministrativo o contencioso entre Administraciones públicas no deja de ser una distorsionada transposición de conceptos, consecuencia de la judicialización de unos conflictos que deberían resolverse siempre por la Administración superior, para lo que le asiste una superioridad de legitimación político- democrática indudable, salvo que el conflicto tuviere relevancia constitucional.

Objeto del recurso

La Ley Jurisdiccional incluye en la temática del objeto del recurso contencioso- administrativo la delimitación de la actividad administrativa impugnable, de una parte, y las pretensiones de las partes, de otra, regulando después cuestiones menores como la acumulación de pretensiones y la cuantía del recurso.

El proceso contencioso- administrativo puede tener por objeto, como dice la Ley Jurisdiccional, un acto expreso o presunto o una disposición general, una inactividad o una actuación material constitutiva de vía de hecho.

Actividad enjuiciable y pretensiones en la impugnación de actos y reglamentos

El recurso contencioso-administrativo es admisible, en la hipótesis más tradicional y común, contra actos expresos o presuntos que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite. La Ley de 1998 ha extendido el concepto de acto de trámite, antes referido a los que decidían directa o indirectamente el fondo del asunto o determinaban la imposibilidad de continuar el procedimiento, y que ahora comprende también los que producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.

Se admite asimismo, conforme a la tradición impugnativa de lo contencioso-administrativo, el recurso contra las disposiciones de carácter general, que puede ser directa o indirecta de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en este caso en que tales disposiciones no son conformes a Derecho.

Además, la falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto, no impiden la impugnación de los actos de aplicación invocando el mismo fundamento anterior (art. 26). La Ley de 1998 ha introducido la cuestión de la ilegalidad del reglamento, por la que cuando un Juez o Tribunal haya dictado sentencia firme estimatoria del recurso contra un acto administrativo por considerar ilegal el contenido del reglamento aplicado pero no fuera competente para conocer del recurso directo contra éste, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tanto en el caso de la impugnación de actos como de reglamentos, las pretensiones ejercitables son dos:
  • recurso de anulación, en que la pretensión se ciñe a la anulación de un acto o disposición o, como dice la Ley, a la declaración de no ser conforme a derecho.
  • O bien, en el recurso de plena jurisdicción, en el que el recurrente además de la anulación exige, el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnización de daños y perjuicios (art. 31).

Sobre la anterior materia impugnable opera la inadmisibilidad del recurso de los llamados actos consentidos, es decir, “los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma”.

De esta forma, como ya vimos, el cierre de la vía judicial se produce en cualquier momento en que un acto administrativo no ha sido recurrido en vía administrativa, dejando transcurrir el plazo previsto, o por no haberlo sido en la vía judicial si dicho acto pone fin a la vía administrativa.

El recurso contra la inactividad de la Administración

La Ley Jurisdiccional de 1998 ha introducido el recurso contra la inactividad de la Administración, con la que se abre la posibilidad de que el juez condene a la Administración a dictar un acto o realizar una determinada actividad, una acción muy distinta de la acción de anulación por la que se persigue la simple declaración de invalidez.

Este recurso contra la inactividad de la Administración se admite en dos supuestos:

  1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas.

  2. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes.

En ambos casos, “el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos que estén establecidas”.

A juicio del profesor Parada, la ampliación de las garantías frente a la Administración que aporta esta regulación no es tan amplia como parece porque, por un lado, esta vía está sujeta a minuciosas cautelas, como la limitación de esta acción a “prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción” o la prohibición a los órganos judiciales de “sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el Derecho, incluida la discrecionalidad (...)”.

Por otro lado, hay que tener en cuenta que en la anterior regulación el particular no estaba inerme ante la inactividad administrativa, pues podía hacer una solicitud a la Administración y esperar a que por el transcurso del plazo se entendiera desestimada su petición para después recurrir contra ella en vía judicial pidiendo la anulación de la desestimación presunta y la condena de la Administración a satisfacer la pretensión solicitada. En la nueva regulación, la situación no es muy diferente, pues quienes tienen derecho a la prestación concreta “pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación y si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración”.

El recurso contra la vía de hecho

La Ley de 1998 ha introducido también como materia administrativa recurrible la vía de hecho. Con esta modalidad de recurso contencioso-administrativo se pueden combatir aquellas “actuaciones materiales de la Administración que carecen de la necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos o intereses legítimos de cualquier clase”.

Se trata por tanto de actuaciones de carácter material, en las que no hay resolución formal administrativa ni apoyatura jurídica alguna.

En la vía de hecho, a diferencia de los supuestos anteriores, no es necesario preparar la acción siguiendo una previa fase “gubernativa” aunque potestativamente el interesado podrá formular un requerimiento a la Administración actuante, intimando la cesación de la actividad administrativa perturbadora. Si dicha intimación no hubiera sido formulada o no hubiere sido atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, el interesado podrá deducir directamente recurso contencioso- administrativo.

El régimen de las pretensiones

Las pretensiones del proceso contencioso son: limitadoras de los poderes del juez, acumulables, ampliables, y cuantificables.

  • Limitadoras de los poderes del órgano jurisdiccional, pues éste deberá juzgar dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición.

    • No obstante, el Juez puede provocar una clarificación de las posiciones de las partes si al dictar sentencia estimare que la cuestión sometida a su conocimiento pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes, por existir en apariencia otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición.

  • La acumulación de diversas pretensiones en un mismo proceso es posible siempre que se deduzcan en relación con un mismo acto, disposición o actuación, o bien cuando se refieran a varios actos, disposiciones o actuaciones cuando unos sean reproducción, confirmación o ejecución de otros o exista entre ellos cualquier otra conexión directa. La acumulación puede ser pedida por las partes o acordada de oficio por el órgano jurisdiccional previa audiencia de éstas.

  • Es posible también, antes de que se dicte sentencia, solicitar la ampliación del recurso a cualquier acto, disposición o actuación que guarde con el que sea objeto del recurso en tramitación la relación antes dicha para la acumulación, así como cuando en los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra los actos presuntos de la Administración se dictare durante su tramitación resolución expresa respecto de la pretensión inicialmente deducida (y esta fuera, obviamente, desfavorable para el recurrente, pues en otro caso podrá desistir del recurso interpuesto).

  • En cuanto a la cuantificación de las pretensiones, la cuantía del recurso contencioso- administrativo vendrá determinada por el valor económico de la pretensión objeto del mismo teniendo en cuenta las normas de la legislación procesal civil, con determinadas especialidades (art. 40), y será fijada por el órgano jurisdiccional una vez formulados los escritos de demanda y contestación, en los que las partes podrán exponer, por medio de otrosí, su parecer al respecto.