La actividad sancionadora

Fundamento constitucional y límites de la potestad sancionadora

La potestad sancionadora de la Administración ha sido convalidada por el art. 25.1 CE que al establecer el principio de legalidad en materia punitiva, se refiere a la penal y a la administrativa: "nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta, o infracción administrativa, según la legislación vigente" y en el párrafo 3 de este artículo dice "la administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad". También el art. 45.3 de la CE reconoce la licitud de las sanciones impuestas por la administración a quienes violen la legislación referente al medio ambiente.

Consecuentemente con estos preceptos el TC ha confirmado la legitimidad de la potestad sancionadora de la Administración en diversos pronunciamientos y sobre todo en las sentencias 77/1983 en la que ha establecido las condiciones y límites para la imposición de sanciones administrativas en los siguientes términos:

  1. Sujeción de la potestad sancionadora al principio de legalidad.

  2. Interdicción de las penas de privación de libertad (éste límite no es aplicable al régimen disciplinario).

  3. El respeto de los derechos de defensa reconocidos en el art. 24 CE.

  4. La subordinación de la potestad sancionadora de la Administración a la autoridad judicial, que consiste en el control posterior de los actos sancionadores por la jurisdicción Contenciosos-Administrativa y la preferencia de la jurisdicción penal para aquellos hechos susceptibles de ser enjuiciados por ambas jurisdicciones.

El TC ha considerado también inexcusable la concurrencia del elemento de la culpabilidad. Sin embargo, dicho tribunal no se ha planteado los límites cuantitativos de la potestad sancionadora, cuestión ineludible si como afirma, la potestad sancionadora de la Administración es “auxiliar de la penal” que corresponde a los tribunales de Justicia. En contra de ese carácter subordinado, la realidad es que las multas administrativas superan en cientos de millones los límites establecidos con carácter general para las penas de multa por delito en el Código penal, que fija entre cien mil y un millón de pesetas la de mayor gravedad.

El principio de legalidad y sus manifestaciones. Reserva de la Ley y tipicidad

Las leyes administrativas precisan de ordinario las sanciones y sus cuantías máximas cuando se trata de multas y definen genéricamente como infracción el incumplimiento de los preceptos legales, remitiendo al reglamento de ejecución de la Ley la enumeración o tabla de conductas sancionables. La LRJAP-PAC ha recogido esta doctrina al establecer la reserva de Ley y la tipicidad para las infracciones, al tiempo que permite la regulación complementaria por reglamentos. La Ley también recoge las reglas complementarias de estos principios sobre irretroactividad. Por último hay que señalar que, aunque el principio de legalidad debiera haberse entendido sin equívocos, al igual que en materia penal, como exigencia de ley estatal, negando, en consecuencia, a los parlamentos autonómicos toda posibilidad de aprobar normas sancionadoras administrativas, ello no ha ocurrido así.

Reserva de Ley. El art. 25 CE se refiere al principio de legalidad en materia penal, estableciendo que “nadie podrá ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente”.

En una interpretación amplia, este precepto implica además de la exigencia de ley habilitante o de reserva de ley, la traslación a la actividad administrativa sancionadora del principio de tipicidad, de irretroactividad de la norma sancionadora y retroactividad de la más favorable, prohibición de analogía y del doble castigo (bis in idem) y en general, la aplicación de los principios condicionantes de la potestad punitiva del Estado.

Desde la perspectiva de reserva legal, el empleo por el constituyente del término “legislación” no ha creado problemas en el derecho penal, porque el TC se ha precipitado a declarar que en éste se da una reserva absoluta de Ley, que debe ser orgánica cuando se limiten derechos fundamentales.

Sin embargo, para el TC este precepto tiene distinto alcance en materia de sanciones administrativas, pues “la reserva de ley establecida en el art. 25.1 CE no puede ser tan estricta en relación con la regulación de las infracciones y sanciones administrativas como por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto”.

Se entiende por ello, que en el ámbito administrativo no es necesario esa reserva absoluta de ley, bastando con una “cobertura legal”.

Principio de tipicidad. En definitiva, la diferencia entre el principio de “reserva absoluta de ley” que opera en materia penal, y de, “cobertura legal” aplicable a las sanciones administrativas, es que en la primera, la ley legitimadora ha de cubrir por entero tanto la previsión de la pena como la descripción de la conducta ilícita (tipicidad) sin posibilidad de completar esa descripción por medio de un Reglamento de aplicación o desarrollo; mientras que el principio de “cobertura legal” de las sanciones administrativas, sólo exige cubrir con ley formal una descripción genérica de las conductas sancionables y las clases y cuantía de las sanciones, con la posibilidad de remitir a la potestad reglamentaria la descripción pormenorizada de las conductas ilícitas, es decir, la tipicidad.

La responsabilidad y la culpabilidad en las infracciones administrativas. La responsabilidad de las personas jurídicas

En la versión penalista más común la culpabilidad es un juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor de un hecho típico y antijurídico.

La LRJAP-PAC, en vez de remitir al Código Penal la solución de estas cuestiones, lo más adecuado dada la identidad de toda potestad punitiva, la ha abordado en términos muy incompletos en su artículo 130, refiriéndose únicamente a la responsabilidad de las personas jurídicas, a la responsabilidad civil derivada de la infracción administrativa y a la autoría múltiple.

A falta de previsión expresa, sólo se puede ser administrativamente incriminado en concepto de autor, no de cómplice o encubridor, y, por el contrario, siempre serán aplicables las normas penales sobre exención de responsabilidad criminal previstas en al art. 8 de Código Penal, como la enajenación penal, etc.

Dentro del precepto referido a la responsabilidad la Ley afronta el reparto de las sanciones en los supuestos de autoría múltiple, es decir, “cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición legal corresponda a varias personas conjuntamente” al que se aplica la discutible regla de imponer la responsabilidad solidaria de las infracciones que en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan.

Otra cuestión que suscita el Derecho administrativo sancionador es la exigencia del elemento de la culpabilidad y si, a diferencia de lo que acontece en el Derecho penal, pueden ser o no sancionadas las personas jurídicas. Sobre la culpabilidad, la LRJAP-PAC parece confusa, pues no contiene referencia alguna a la voluntariedad, a la intencionalidad o a la culpa del autor de los hechos infraccionales. Es más al aludir a la “responsabilidad a título de simple inobservancia” la Ley parece admitir una responsabilidad sin culpa, y lo mismo pudiera inferirse cuando incluye entre los criterios que sirven para graduar la responsabilidad la concurrencia de la intención del sancionado, de lo que parece deducirse que sin esa intencionalidad también es posible la sanción; y, en fin, parece desdeñarse el elemento de la culpabilidad cuando se admite la responsabilidad administrativa de las personas físicas o jurídicas que tienen el deber de prevenir el incumplimiento por otras de las obligaciones impuestas por la Ley. Sin embargo, no puede admitirse, diga lo que diga la Ley citada, que pueda darse infracción alguna, penal o administrativa, sin el elemento subjetiva de la culpabilidad, a título de dolo o negligencia.

Una quiebra de la exigencia de la culpabilidad es, sin embargo, la admisión de la responsabilidad de las personas jurídicas, admisión que ha sido una de las causas del desarrollo de la potestad sancionadora administrativa que permitía castigar a entes que, por no ser personas físicas, no se consideraban culpables ante el Derecho penal y que, además no podían ser condenados a penas privativas de libertad, las ordinarias en aquél derecho.

Concepto, clases y graduación de las sanciones administrativas

La legislación no ofrece una definición de lo que son las sanciones administrativas, aunque se podrían definir estas como “cualquier mal infringido por la administración a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal a resultas de un procedimiento administrativo y con una finalidad puramente represiva”.

Estas notas se cumplen en general en el caso de las multas, pero no en las medidas preventivas dirigidas a impedir una infracción o incumplimiento jurídico, ni en las medidas resarcitorias cuya finalidad es reparadora, ni tampoco en las multas coercitivas que si bien traen causa del incumplimiento previo de una obligación, tratan de vencer ese incumplimiento, lo que no persiguen las sanciones administrativas que parten de su existencia y que consisten simplemente en “la penalidad que al culpable de la situación creada corresponde padecer”.

Por ello las multas coercitivas son independientes de las que pueden imponerse en concepto de sanción y compatibles con ellas. Las multas coercitivas están adscritas a la potestad ejecutiva de la Administración y no a la represiva.

Del ámbito de las sanciones administrativas, y por tener una justificación no sólo represora sino más bien reparadora del incumplimiento, deben excluirse las medidas que con nombre de sanciones o sin él, implican la privación de determinados derechos (ej.- Expropiación-sanción por incumplimiento de la función social de la propiedad, retractos en favor de la administración, etc.).

Clases. Además de la multa, que es el supuesto más frecuente, las sanciones administrativas consisten habitualmente en la pérdida de derechos que el propio ordenamiento administrativo reconoce y reglamenta y de los que priva justamente por su infracción (privación carnet de conducir, etc).

Las sanciones administrativas pueden clasificarse en función de la relación que une al sancionado con la Administración en:

  • Sanciones de policía general o de orden público: competencia de las autoridades gubernativas generales (Gobierno, Alcaldes, etc.) reguladas en la ley 1/92 de seguridad ciudadana.

  • Sanciones sectoriales: A cargo de la Administración especializada (tributaria, sanidad, caza, tráfico, etc.).

  • Sanciones que traen causa en una relación supremacía especial: concepto del que se ha abusado para burlar las garantías a que debe estar condicionado todo poder represivo (destacan las sanciones funcionariales y corporativas: sanciones disciplinarias).

Graduación. Como las sanciones administrativas pueden llegar a ser extraordinariamente graves, la jurisprudencia ha impuesto la vigencia del principio de proporcionalidad para limitar la inadmisible discrecionalidad de la Administración en la aplicación de las sanciones.

La Ley 30/92, recogiendo esta tendencia, obliga a las Administraciones públicas a guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, e impone los siguientes criterios de proporcionalidad:

  • La existencia de intencionalidad o reiteración.

  • La naturaleza de los perjuicios causados.

  • La reincidencia por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza.

Esta Regulación del principio de proporcionalidad incluye asimismo la norma constitucional sobre la imposibilidad de que las sanciones administrativas pecuniarias en ningún caso impliquen, directa o indirectamente, la privación de libertad y, en fin, sale al paso de las sanciones rentables, es decir, aquellas cuya comisión proporciona al infractor un beneficio todavía superior, una vez descontado el importe de la multa. Esto se consigue mediante la confiscación por vía sancionatoria de ese beneficio.

La responsabilidad civil derivada de las infracciones administrativas

La responsabilidad administrativa abarca, como la penal, la responsabilidad civil por las consecuencias dañosas del hecho infraccional. La LRJAP-PAC prescribe “las responsabilidades administrativas que se deriven del procedimiento sancionador serán compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo, a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados que podrán ser determinados por el órgano competente, debiendo, en este caso, comunicarse al infractor para su satisfacción en el plazo que al efecto se determine, y quedando, de no hacerse así, expedita la vía judicial correspondiente”.

Parece, pues, que el órgano competente lo es para determinar el alcance de lo que debe ser repuesto a su primitivo estado o restituido por vía de indemnización de daños y perjuicios, pero que no puede imponer ni lo uno ni lo otro por vía de ejecución administrativa. Esta solución de impotencia administrativa en la ejecución de la resolución por la que se declara la responsabilidad civil del infractor puede estar justificada en casos en que el damnificado es otro particular, lo que explica la remisión a la vía jurisdiccional civil, sin embargo, cuando se trata de daños causados al dominio público o a los bienes públicos por los particulares parece que debería haberse reconocido explícitmante esta facultad decisorio-ejecutoria como aparejada a la imposición de la sanción.

La extinción de las infracciones y las sanciones administrativas

Según el art. 112 del Código penal la responsabilidad criminal se extingue: por la muerte del reo, el cumplimento de la condena, la amnistía, el indulto, el perdón del ofendido en los delitos perseguibles a instancia de parte, la prescripción del delito o de la pena.

Todas estas formas de extinción de la responsabilidad se aplicarán a las infracciones y sanciones punitivas.

La LRJAP-PAD sólo trata de la prescripción de las infracciones y de las sanciones, además de esta forma de extinción, trataremos de aquellas otras que de forma análoga o no al derecho penal, producen un efecto extintivo de la responsabilidad administrativa sancionadora.

Se consideran en primer lugar:

  • Muerte del infractor: en principio, la personalidad de la sanción propia de toda materia punitiva, implica que la pena o sanción no se transmite a los herederos.

    • La cuestión es más compleja cuando se trata de disolución de personas jurídicas. Parece que la solución más justa es que el patrimonio social, no obstante de la disolución quede afecto al pago de las sanciones impuestas. Si quedan obligaciones pendientes se transmiten a los socios en proporción a su participación.

  • Cumplimento de sanción o pago de multa. Es el supuesto más frecuente de la extinción de la responsabilidad administrativa. Una modalidad es el pago voluntario en medida reducida. Esta técnica que se introduce en los procesos penales para permitir, ante la masificación de las infracciones menores incriminadas con penas pecuniarias, una condena sin proceso cuando el infractor admite su responsabilidad, constituyendo su ausencia en nuestro proceso penal, una de las causas del anormal desarrollo de la potestad sancionada de la Administración. La ley de bases 19/1988 sobre el Tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, hace aplicación del pago en medida reducida, cuando el infractor en el acto de notificación ante el agente (vía breve) o ante el órgano administrativo encargado de la denuncia (vía ordinaria) y dentro de los diez días siguientes a la formulación de la misma, haga efectivo el importe de la multa, reduciéndose la cuantía en un 20 %. Según Lozano, esta forma de extinción tiene el peligro de suponer una presión sobre el presunto infractor, que ante el riesgo de sufrir un castigo mayor, acepta el pago incluso cuando se considera inocente.

  • Arrepentimiento espontáneo. Es otra forma de pago que origina la extinción de las infracciones tributarias encuentra su aplicación en el pago con intereses de demora de la deuda tributaria antes del requerimiento previo. También en el pago, en el plazo de 5 días del cheque en descubierto.

  • Derecho de gracia: Es otra forma de extinción de las sanciones administrativas, es decir a través de la amnistía o el indulto. Si el indulto actúa sobre la reducción o extinción de la pena, la amnistía opera sobre el delito mismo, como un olvido, entendiéndose que la infracción nunca se ha producido. La CE prohíbe los indultos generales pero se admite la amnistía porque ésta equivale a una legislación derogatoria. El indulto particular se admite aunque produce desigualdad, perdonando a unos y no a otros, y supone modificar los efectos de una sentencia judicial por un acto administrativo.

    • En derecho administrativo no hay una regulación análoga a la establecida en materia penal por la ley de indulto de 1870, que suponga la condonación de una singular sanción administrativa. Se admiten las amnistías fiscales, art. 10 Ley General Tributaria que prevé la concesión, mediante ley, de perdones, rebajas, condonaciones o moratorias", por razones prácticas ante la imposibilidad de la hacienda para luchar contra el fraude fiscal.

  • Prescripción: Las infracciones y sanciones administrativas se extinguen, en fin, por el transcurso del tiempo, regulado en las leyes que establezcan las respectivas infracciones y sanciones y en su defecto por la LRJAPyPAC. Según esta ley, las infracciones muy graves prescriben a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses. El plazo de prescripción empezará a contarse desde el día en que la infracción se hubiere cometido, interrumpiéndose ésta cuando se inicia el expediente sancionador con conocimiento del interesado. Se admite la reanudación de la prescripción cuando el expediente estuviere paralizado más de un mes por causa no imputable al interesado. En este caso, el tiempo ya ganado se suma al que se gane tras la reanudación.

    • En términos similares se regula la prescripción de las sanciones ya impuestas por no ejecutarlas durante un cierto tiempo. Los plazos se corresponden, según su gravedad, con los establecidos para las infracciones, si bien el tiempo se cuenta a partir del momento en que se adquiere firmeza la resolución por la que se impone la sanción. La prescripción de la sanción se interrumpe por la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución y se reanuda si este se paraliza más de un mes, por causa no imputable al infractor.

El principio non bis in idem y la subordinación de la potestad sancionadora administrativa a la jurisdicción penal

De la tradicional consideración de la potestad sancionadora de la Administración como una manifestación más del poder punitivo del Estado se había extraído la consecuencia de su independencia de la Jurisdicción penal y, por ello mismo, la compatibilidad de la sanción administrativa con la penal.

En la CE de 1978 no se recogió la regla del non bis in idem. No obstante, la doctrina ha defendido su vigencia por entender que la formulación de la doble sanción está implícita en el principio de legalidad del artículo 25 que vetaría una tipificación simultánea de iguales conductas con diferentes efectos sancionadores, o en el principio de exigencia de racionalidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos establecida en el artículo 9.3 CE. Por su parte el TC ha calificado el principio non bis in idem como principio general del derecho, y asimismo determina una interdicción de la duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto de unos mismos hechos.

De la doctrina del TC se desprende que las autoridades administrativas no pueden, sancionar unos hechos que el Tribunal de lo penal ha declarado inexistente o simplemente no probados. Sin embargo, no parece admitirse la hipótesis inversa, es decir, que la fijación de los hechos sancionables por un acto administrativo (incluso confirmado por una posterior sentencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa) vincule a la Jurisdicción penal, por cuanto es doctrina constitucional “la imposibilidad de que los órganos de la Administración lleven a acabo actuaciones o procedimientos sancionadores en aquellos casos en que los hechos pueden ser constitutivos de delito o falta según el Código penal o las leyes penales especiales, mientras la autoridad judicial no se haya pronunciado sobre ellos”.

La LRJAP-PAC recoge la preferencia procesal de la Jurisdicción penal en la averiguación de los hechos, en su determinación o fijación definitiva, al prescribir que “los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales vincularán a las administraciones públicas respecto de los procedimientos sancionadores que sustancien”.

El derecho constitucional a las garantías procesales y la actividad administrativa sancionadora

La CE condiciona el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración a la observancia de determinados procedimientos y garantías judiciales posteriores. Así el art. 105 impone a la administración la necesidad de actuar y, por ello, de sancionar a través de un procedimiento administrativo con un trámite de audiencia, y el art. 106 reconoce el derecho a revisar los actos sancionadores ante una instancia judicial.

El TC ha declarado aplicable el artículo 24 CE que garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva.

Además la potestad sancionadora de la Administración debe ejercerse de acuerdo con las garantías establecidas en los art. 6 y 7 del Convenio Europeo de Derechos y Libertades Fundamentales y consiguiente jurisprudencia del Tribunal Europeo.

La primera garantía en el ejercicio de la potestad sancionadora es, sin duda, la de la exigencia de un procedimiento sancionador La LRJAP-PAC establece que en los procedimientos sancionadores debe estar separada la fase instructora y la sancionadora, encomendándose a órganos distintos.

El TC además de afirmar la inexcusabilidad del procedimiento sancionador, se ha pronunciado sobre la esencialidad de algunos principios insitos en al tutela judicial efectiva.

Entre los principios de rigurosa observancia está el derecho de audiencia y defensa, al que expresamente alude el artículo 24 CE, derecho que el TC concreta en el trámite de audiencia y el derecho a aportar pruebas de descargo frente a la acusación.. Este derecho ha sido desarrollado por la LRJAP-PAC que integra en ellos siguientes derechos:

  1. A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que en su caso pudieran imponerse, así como la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya la competencia.

  2. A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico que resulten procedentes.

El procedimiento sancionador debe asegurar el respeto a la presunción de inocencia que la Sentencia del TC 13/1982 de 1 de abril, afirma ser un derecho fundamental frente a todos los poderes públicos y por ello vigente en el ámbito sancionador administrativo. La LRJAP-PAC recoge que los procedimientos sancionadores respetarán la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario (art. 137.1). La regla de presunción de inocencia cede, sin embargo, cuando se parte de hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes, las cuales vincularán a las administraciones públicas respecto de los procedimientos sancionadores que sustancien.

En cuanto al derecho a no declarar contra sí mismo y a no declararse culpables (a que también se refiere el art. 24 CE), si impide a los jueces en los procesos penales coaccionar a los inculpados para que declaren sobre los hechos que se le imputan, respetando su derecho al silencio, debe impedir igualmente en los procedimientos sancionadores que los funcionarios fuercen a declarar a los administrados o les obliguen a presentar documentos o pruebas para documentar los procedimientos que instruyen contra ellos bajo amenaza de nuevas sanciones.

El principio de separación entre la fase instructora y sancionadora, encomendándolas a órganos distintos, constituye otro de los principios esenciales y sagrados de todo procedimiento punitivo.

Por último hay que considerar el derecho a la asistencia letrada, que también recoge al art. 24 CE. El TC ha reconocido este derecho únicamente para los procesos penales por delito, limitación que justifica en función de la menor entidad tanto de las faltas penales como de las infracciones administrativas.

El procedimiento sancionador

La ley 30/92 no contiene una regulación del procedimiento sancionador, limitándose a establecer unos principios a los que deben sujetarse estos, y el Reglamento de Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora (RD 1398/93) sólo tiene aplicación supletoria: “en defecto total o parcial de procedimientos específicos previstos en las correspondientes normas”.

El reglamento de procedimiento (RD 1398/93), establece dos modalidades procedimentales: el procedimiento general u ordinario y el simplificado. Los trámites son los mismos para ambos, pero en el simplificado se reducen los plazos de tramitación y se concentran algunos actos con el fin de lograr una mayor celeridad procedimental en las infracciones administrativas leves.

De acuerdo con el reglamento de procedimiento, la iniciación de los procedimientos sancionadores se produce por acuerdo del órgano competente en cada caso, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia. A tal efecto, al recibir comunicación o denuncia sobre una supuesta infracción administrativa, el órgano competente podrá acordar la realización de unas “actuaciones previas” con el objeto de “determinar con carácter preliminar si concurren circunstancias que justifiquen tal iniciación”.

Será competente para realizar estas actuaciones, el órgano o unidad que tenga atribuidas las funciones de investigación, averiguación o inspección de las infracciones administrativas, o la persona u órgano designado al efecto por el órgano competente. Estas actuaciones previas no forman parte del expediente sancionador y su omisión no constituye un vicio de procedimiento.

El acuerdo de iniciación habrá de precisar, como contenido mínimo lo siguiente:

  • Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.

  • Hechos que motivan la incoación, su posible calificación y sanción correspondiente.

  • Determinación de los órganos instructor y decisor.

  • Medidas de carácter provisional que el órgano competente para iniciar el procedimiento haya podido acordar a fin de asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer.

  • Indicación del derecho a formular alegaciones, audiencia en el procedimiento y plazos para su ejercicio (art. 13.1).

La formulación del acuerdo de iniciación con este contenido mínimo, es un trámite esencial del procedimiento y constituye el presupuesto formal básico de su existencia.

El acuerdo de iniciación se comunica al instructor, con traslado de las actuaciones que existan y se notifica al denunciante, en su caso, y a los interesados entendiéndose por tal al inculpado. Los interesados, recibido el acuerdo, tienen un plazo de 15 días para ejecutar alegaciones en relación a los extremos contenidos en dicho acuerdo. Si los interesados no formulan alegaciones en dicho plazo, la iniciación podrá considerarse como propuesta de resolución (si contiene un pronunciamiento preciso de la responsabilidad imputada, obviándose toda fase instructora previa). Otra posibilidad de eliminar trámites y obtener una pronta resolución, es el pago voluntario que algunas normas sectoriales admiten (seguridad vial, control de cambio) y que requieren que el infractor reconozca su responsabilidad, o que proceda al pago de la sanción, voluntariamente, en los plazos y términos establecidos).

El Reglamento establece la posibilidad de adoptar en cualquier momento del procedimiento, “las medidas de carácter provisional que resulten necesarias para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer… ”.

El instructor del procedimiento realizará de oficio cuantas actuaciones resulten necesarias para el examen de los hechos, recabando los datos e informaciones que sean relevantes para determinar, en su caso, la existencia de responsabilidades susceptibles de sanción, y podrá acordar, una vez recibidas las alegaciones o transcurrido el plazo para efectuarlas, la apertura de un periodo de prueba, por un plazo entre 10 y 30 días: “se practicarán de oficio o se admitirán a propuesta del presunto responsable cuantas pruebas sean adecuadas para la determinación de los hechos y posibles responsabilidades” (art. 137). La carga de la prueba corresponde a la Administración. En aplicación del principio de presunción de inocencia, el interesado no tiene que probar la no comisión de los hechos que se le imputan.

Acreditados los hechos se procede a la formalización de la propuesta de resolución, en la que se fijarán, de forma motivada los hechos, especificándose los probados y su exacta calificación jurídica; se determinará la infracción y las personas que resulten responsables, especificándose la sanción que se propone o declarando la no existencia de infracción.

La propuesta de resolución se notificará a los interesados, indicándoles la puesta de manifiesto del procedimiento y concediéndoles un plazo de 15 días para formular alegaciones y para presentar los documentos e informaciones que estimen pertinentes ante el instructor del procedimiento. Se abre así un trámite de audiencia del que sólo se puede prescindir cuando, en la propuesta de resolución, no se tomen en cuenta otros hechos ni otras alegaciones que las incorporadas al acuerdo de iniciación.

Presentados los escritos de alegaciones, o transcurrido el plazo para ello, el instructor cursará inmediatamente su propuesta de resolución al órgano competente para resolver, junto con todos los documentos, alegaciones e informaciones que obren en el mismo. El órgano decisor podrá, antes de dictar resolución, decidir, mediante acuerdo motivado, la realización de actuaciones complementarias indispensables para resolver el procedimiento, que él mismo llevará a cabo.

El órgano competente dictará resolución en el plazo de 10 días desde la recepción de la propuesta de resolución (salvo suspensión por actuaciones complementarias). La resolución ha de ser motivada y ha de decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados o derivadas del procedimiento, y en ella no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en la fase de instrucción (salvo los que resulten de actuaciones complementarias). Se reconoce así, el principio de congruencia, la vulneración de éste es causa de nulidad de pleno derecho de la resolución, porque afecta al derecho de defensa del administrado y así lo ha declarado el TC "la resolución deberá fundarse únicamente en los hechos que hubieren sido notificados por el instructor al interesado. En otro caso, la resolución podrá recurrirse de nulidad por indefensión" sentencia 44/1983.

El principio nulla poena sine iudicio y la ejecutoriedad de los actos sancionadores de la Administración

Un problema de procedimiento especialmente grave y mal resuelto por el Derecho español, es el de si la interposición de recursos judiciales, es decir, el contencioso-administrativo, o en su caso el de amparo constitucional, contra los actos sancionadores suspende o no su ejecutoriedad.

Los principios afectados por esta cuestión son los recogidos en el artículo 24 CE, de presunción de inocencia y el de la efectividad misma de la tutela judicial.

A favor de la suspensión automática de la sanción por la interposición de un recurso opera también el argumento analógico de que los recursos contra las sentencias penales suspenden siempre la ejecución de la pena, regla capital porque el principio nulla poene sine indicio obliga a respetar la situación previa a la sentencia de primera instancia y la misma presunción de inocencia hasta el agotamiento de todas las restantes instancias judiciales.

En nuestro Derecho, el arbitrismo del legislador es manifiesto, pues mientras la mayoría de las leyes que regulan la potestad sancionadora nada dicen sobre la ejecutoriedad inmediata de las sanciones, otras imponen la suspensión, y no han faltado tampoco supuestos de prohibición de cualquier medida suspensiva. Al contradictorio panorama legislativo, hay que sumar las vacilaciones de la jurisprudencia constitucional.

En definitiva, pues, para no entender infringido el principio nuulla poena sine indicio es forzoso aceptar el carácter automático de la suspensión con motivo de la interposición de los recursos administrativos y jurisdiccionales, sin condicionarla tampoco, como ocurre en materia fiscal, a costosos o imposibles avales a costa de los recurrentes. De lo contrario seguirá vigente la contradicción, no explicada ni justificada por el alto Tribunal, de que la ejecución de las penas impuestas por los jueces y tribunales penales se suspenda por al simple interposición de los recursos procedentes y que ese mismo efecto garantizador no se produzca cuando la potestad punitiva del estado se actúa a través de las autoridades o funcionarios administrativos, cuya fiabilidad, desde el punto de vista de la independencia y objetividad, la Constitución presume que es menor que la de aquellos jueces. A menor fiabilidad jurídica en los agentes sancionadores y menores garantías procedimentales, menores garantías también en el trámite del recurso judicial. Ésa es, en fin, la “peculiar” conclusión a que conduce esa restrictiva doctrina del TC en la interpretación del art. 24 CE que recogió, más o menos, después la LRJAP-PAC, que reduce la suspensión de efectos del acto sancionador, en caso de que proceda, hasta el momento de la resolución de un recurso ordinario administrativo (art. 138.3; la resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa).

Ahora bien, las consideraciones expuestas parece que han dado algún fruto sobre la más reciente jurisprudencia constitucional y así la STC 78/1996 de 20 de mayo, afirma que vulnera el derecho constitucional a la garantía judicial efectiva la ejecución de una sanción que no ha ganado firmeza y también cuando los tribunales no han resuelto o decidido todavía sobre la correcta petición (pretensión) de suspensión de la ejecución, pues entonces la Administraciones habría convertido en el Juez de dicha suspensión. La novedad de la doctrina de esta sentencia está en que acentúa el concepto de daño irremediable que pudiera producirse a los derechos e intereses de l que acciona si no se adopta la medida cautelar de suspender la ejecución de la sanción, reafirmando que lo que lesiona el derecho a la tutela judicial es la imposibilidad de que los Tribunales conozcan y decidan sobre la concreta pretensión de la suspensión de la ejecución de la sanción antes de que se ejecute realmente aquélla.