El procedimiento administrativo

Significado y origen del procedimiento administrativo

La actividad administrativa se desenvuelve mediante procedimientos diversos, hasta el punto que la actuación a través de un procedimiento es un principio fundamental de Derecho Administrativo que el art. 105.3 CE ha recogido explícitamente. El procedimiento administrativo constituye la forma propia de la función administrativa.

El procedimiento administrativo se podría definir, como aquella “actividad administrativa con eficacia extrema, que se dirige al examen, preparación y emisión de un acto administrativo o a la conclusión de un convenio jurídico público, incluyendo la emisión del acto administrativo o la conclusión de un convenio”.

Sobre las diferencias entre proceso judicial y procedimiento administrativo, el proceso posee el máximo de complejidad formal; por el contrario, en el procedimiento Administrativo hay menor solemnidad en las secuencias de los actos y menor rigor preclusivo, desarrollándose ante una autoridad que es, a la vez, juez y parte. En el procedimiento administrativo se da una menor complejidad o solemnidad y rigidez que el proceso judicial; se ha huido de la ordenación rígida y formalista de un procedimiento unitario en el que se den todas aquellas actuaciones integradas como fases del mismo (carácter formalista).

Hay que resaltar en todo caso el carácter garantista que se evidencia en la moderna regulación del procedimiento administrativo. Ese afán garantista, explicaría aparte de la mención del procedimiento Administrativo en la CE, la incorporación en la LRJAP-PAC de una tabla de derechos de los ciudadanos que van desde el conocer el estado de la tramitación de los procedimientos y acceder a ellos, obtener copias de documentos, etc.

Origen del procedimiento administrativo. La Exposición de Motivos de la primera ley de procedimiento administrativo, de 1889, ya expresaba la necesidad de que la función administrativa se canalizara a través de un procedimiento, de la misma forma que el Poder Judicial (proceso) y el Legislativo (procedimiento) disponían de los suyos.

En cuanto a las diferencias entre proceso judicial, y procedimiento administrativo, se señalan la menor complejidad y rigidez en el procedimiento administrativo. La Exposición de Motivos de la LPA de 1958 expresa la misma idea de al menor rigidez del procedimiento administrativo frente al proceso judicial.

La razón sustancial de las diferencias está en que:

  • El proceso supone siempre la existencia clara de un conflicto entre partes sobre al aplicación del Derecho, una resolución de conflictos jurídicos.

  • En el procedimiento administrativo es cauce necesario de la buena gestión de los intereses públicos, que por estar sometida al principio de legalidad, exige (a diferencia de la gestión privada) el cumplimiento de formalidades que, incorporadas al expediente, permitirán después el control judicial de la actividad administrativa.

  • A resaltar el carácter pretenciosamente garantista en la moderna regulación del procedimiento administrativo:

  • Orientar y vigilar, dejando constancia de la actividad de los funcionarios y autoridades en el ejercicio de sus potestades,

  • Evitar conculcación de los derechos y libertades de los ciudadanos.

La regulación del procedimiento administrativo. Antecedentes, contenidos, ámbito de aplicación y desarrollo reglamentario

La Ley de 1889, la primera en Derecho Español y comparado sobre procedimiento administrativo, estableció las bases a las que habrían de adaptarse los reglamentos de procedimiento de cada Ministerio. A este efecto regulaba el registro de entrada de los documentos, informes, audiencia,…, posteriormente, los diversos departamentos ministeriales fueron dictando los respectivos reglamentos en desarrollo de la Ley de Bases, proceso que se prolongó durante varias décadas. Sin embargo, la diversidad de regulaciones provocó una corriente favorable a la unificación de las reglas de procedimiento, lo que hizo la Ley de 17-10-58.

Esa Ley de Procedimiento Administrativo desbordó la materia estrictamente procedimental, pues, aparte de los aspectos procesales o procedimentales propiamente dichos, reguló el sistema garantizador en vía gubernativa, estableció una ordenación general sobre los órganos administrativos, determinó el régimen jurídico de los actos administrativos. Esta Ley, por la importancia de sus contenidos, ocupó un lugar central en el Derecho Administrativo, pasó a ser norma básica a los efectos del Derecho Autonómico. Por su parte, la LBRL de 1985 confirmó la aplicación de la LPA a las Entidades locales.

A la LPA de 1958 le sucedió la Ley 30/1992, que respetó la mayor parte de sus contenidos, pero que también introdujo algunas novedades desafortunadas, como las referidas a la regulación del silencio administrativo. La Ley 4/99 modifica la 30/92.

La Ley se aplica a todas las Administraciones Públicas y a las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia, así como a las Corporaciones Públicas en el ejercicio de potestades administrativas. También se aplica, en defecto de normas expresas, a la actividad administrativa o gubernativa de organizaciones que no tienen formalmente el carácter de Administración Pública, por ser poderes públicos constitucionales (CGPJ o Administración Electoral).

No se aplica a la revisión de actos en materia tributaria.

La Ley ha sido seguida de un amplio desarrollo reglamentario, destacando los Reglamentos de carácter general.

Clases de procedimiento administrativo

Las formas de la actividad administrativa comprenden funciones de limitación de la actividad de los particulares, de prestación de servicios públicos, de fomento de la actividad privada y actividades cuasi-judiciales (como la sancionadora y arbitral). Esto lleva consigo que las formas de intervención sean diferentes, por lo cual hay que hablar de varias clases de procedimientos administrativos.

En Derecho Español, puede hablarse de un procedimiento no formalizado o flexible, y de otros procedimientos formalizados o rígidos., cuya tramitación escalonada se regula de forma preclusiva en otras normas legales y reglamentarias.

Una clasificación importante de los procedimientos administrativos es la que distingue entre procedimiento sea lineal o triangular.

  • El proceso triangular: es aquel en que, como en el proceso civil, el órgano administrativo se sitúa en una posición de independencia e imparcialidad frente a dos o más administrados con intereses contrapuestos. Este tipo de procedimiento se corresponde con la actividad administrativa arbitral.

  • Por el contrario, la mayoría de los procedimientos administrativos responden al modelo lineal, o sumarial en que la Administración es parte y órgano decisor al mismo tiempo.

Por su parte, Giannini formula una tipología de procedimientos administrativos:

  1. Procedimientos declarativos y constitutivos. Los constitutivos se caracterizan por producir un efecto jurídico de nacimiento, modificación o extinción de situaciones subjetivas. Los declarativos sirven, entre otras cosas, para atribuir cualificaciones jurídicas a cosas, personas o relaciones.

  2. Los procedimientos constitutivos se dividen en ablatorios o expropiatorios, concesionales y autorizativos.

  3. Los procedimientos constitutivos en función de los intereses públicos que se gestionan pueden ser simples y complejos. Simple es el procedimiento que persigue un único interés público (licencia de caza). Complejo es el procedimiento que atiende a varios intereses públicos (aprobación de los planes de urbanismos).

  4. Existen también procedimientos organizativos, manifestaciones de esta potestad, como los que tienen por objeto la creación, modificación o extinción de personas jurídicas o de órganos, la actividad de control,...

  5. Los procedimientos sancionadores son aquellos a través de los cuales la Administración ejercita la potestad sancionadora.

  6. Por último, los procedimientos ejecutivos serían aquellos a través de los cuales se materializan los contenidos de los actos administrativos

Los sujetos en el procedimiento administrativo. El titular de la competencia. Abstención y recusación

El protagonista máximo del procedimiento administrativo es la Administración Pública. De otra parte están los sujetos pasivos, interesados o afectados por el procedimiento (particulares u otras Administraciones).

La LRJAP-PAC dedica a los órganos que instruyen y resuelven los procedimientos administrativos diversos preceptos que tratan de:

  • La creación de órganos administrativos

  • Competencia, formas de transferencia

  • Medios para su ejercicio, coordinación y solución de conflictos

  • Régimen y funcionamiento de los órganos colegiados

La Ley regula la abstención y recusación, técnicas que aseguran la imparcialidad del titular del órgano, y que obligan en primer lugar, al titular del mismo a separarse del expediente y permiten al órgano superior ordenar al inferior que se abstenga de intervenir.

Son causas de abstención y recusación:

  1. Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.

  2. Tener parentesco de consanguinidad dentro del 4º grado o de afinidad dentro del 2º con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato.

  3. Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior.

  4. Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.

  5. Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los 2 últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

La no abstención del titular del órgano en los casos en que proceda dará lugar a responsabilidad, pero “no implicará, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan intervenido” (art. 28.3).

Por las mismas causas, los interesados en el procedimiento podrán promover la recusación del titular del órgano en cualquier momento del procedimiento haciéndolo por escrito, en el que se expresará las causas en que se funda.

Los interesados en el procedimiento administrativo. Capacidad, representación y asistencia técnica

La LRJAP-PAC considera interesados tanto quienes instan el procedimiento pretendiendo algún beneficio, como quienes, en general, pueden resultar perjudicados por él. En este sentido, considera interesado:

  • Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.

  • Los que, sin haber iniciado el procedimiento, ostenten derechos que puedan resultar directamente afectados por la decisión que en él se adopte.

  • Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento, en tanto no haya recaído resolución definitiva (art.31).

Es válido a efectos del procedimiento administrativo el concepto de derecho subjetivo que se formula en la teoría general del Derecho, como el poder de exigencia de una prestación frente a otro sujeto, tenga o no la prestación un contenido patrimonial, y cualquiera que sea el título en que tenga su origen (legal, contractual, extracontractual). La titularidad de un derecho subjetivo confiere el grado máximo de legitimación y, por ende, los titulares de derechos son siempre interesados necesarios.

El concepto de interés es aquel, que de llegar a prosperar la acción entablada originaría un beneficio jurídico o material a favor del accionante, sin que sea necesario que ese interés encuentre apoyo en precepto expreso, legal concreto y declarativo de derechos; o bien aquel interés que deriva del eventual perjuicio que pudiera crear al ciudadano el acto combatido en el proceso.

Para estar y actuar en el procedimiento administrativo, además de la condición de interesado, es necesario tener capacidad de obrar, y la tienen no sólo quienes la ostentan con arreglo al Derecho Civil, sino también los menores de edad en el ejercicio y defensa de aquellos derechos e intereses cuya actuación permita el ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ostente las patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate (art.30).

En el procedimiento administrativo, no es necesaria, pero se admite, la representación, en cuyo caso se entenderán con el representante las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en contra del interesado. Se trata en todo caso de una representación voluntaria no profesionalizada (art. 32.2 y 33).

Cualquier persona con capacidad de obrar podrá actuar en representación de otra ante las Administraciones.

La forma de acreditar la representación es variable en función del alcance de la misma. Para las gestiones de mero trámite se presume la representación. Sin embargo, para formular reclamaciones, desistir de instancias y renunciar derechos en nombre de otra persona, deberá acreditarse la representación por cualquier medio válido de derecho que deje constancia fidedigna o mediante declaración en comparecencia personal del interesado (art. 32.3 y 4).

La asistencia de un profesional no es preceptiva por regla general, pero está permitida (art.85.2). Sin embargo, se dan supuestos en que la asistencia técnica se exige para determinadas actuaciones, como cuando se presentan informes técnicos que deben ser avalados por los correspondientes profesionales. Hay que entender que los actos del asesor son actos de la parte a la que asisten.

Principios y cuestiones básicas del procedimiento administrativo

Los principios o cuestiones básicas más significativas en los procedimientos administrativos son: el principio del contradictorio e inquisitivo, el principio de publicidad y la gratuidad del procedimiento.

Los principios del contradictorio e inquisitivo en el procedimiento administrativo

El principio del contradictorio atribuye el protagonismo y la mayor iniciativa en el proceso o en el procedimiento a las partes, de manera que es a instancia de las partes como se va pasando de una a otra fase y practicando las diversas diligencias. Como evidencias de este principio en el procedimiento administrativo español se ha aducido la iniciación del mismo de oficio, pero también a instancia de parte, el derecho a personarse de quienes puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte; o el derecho a formular alegaciones; a tomar vista y audiencia del expediente; y pedir que se practiquen actos de instrucción y proponer pruebas. Asimismo, la contradicción e igualdad entre las partes se impone de forma expresa en aquellos casos en que concurren varios interesados con posiciones enfrentadas (arts. 70, 79, 80, 81, 84 y 85.2).

En los procedimientos administrativos, al contrario que en el proceso civil, el funcionario o autoridad dentro de una mayor flexibilidad, toma toda suerte de iniciativas y configura los trámites según las necesidades propias de cada forma de actividad administrativa que se está formalizando en el procedimiento.

Por ello, sin faltar al principio del contradictorio, el procedimiento se conducirá ordinariamente de acuerdo con el principio inquisitivo y de impulsión de oficio que da libertad al instructor para dirigir las actuaciones, el cual no es incompatible con el derecho de las partes a formular alegaciones y proponer pruebas, que, sin embargo, no vinculan automáticamente al instructor del procedimiento.

La LRJAP-PAC acoge el principio inquisitivo en varios preceptos: como los que establecen la iniciación y la impulsión de oficio del procedimiento en todos sus trámites, el desarrollo, de oficio o a petición de parte, de los actos de instrucción adecuados para la determinación, como conocimiento y comprobación de los datos, la apertura de un periodo de prueba sin necesidad de petición de los interesados (art. 78), y, por último, el órgano competente en aras del interés general puede extender el contenido de su decisión a todas las cuestiones planteadas por el expediente y aquellas otras derivadas del mismo (art. 89), al margen de que hayan sido o no planteadas por los interesados.

El principio inquisitivo y de impulsión de oficio tiene como una de sus finalidades conseguir la mayor celeridad y economía en el procedimiento.

La publicidad en los procedimientos administrativos

La Ley vigente admite que los interesados conozcan en cualquier momento el estado de la tramitación de los procedimientos en que tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en los mismos (art. 35.a), así como el trámite de vista y audiencia.

En cuanto al derecho de los ciudadanos en general a conocer los procedimientos administrativos, la CE lo ampara en su art. 103.b, al consagrar el derecho de los ciudadanos al acceso a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, y a la averiguación de los delitos. Sorprende la regulación de la LRJAP-PAC, que sólo permite acceder a los registros y documentos que forme parte de un expediente ya terminado en la fecha de solicitud.

El derecho de acceso, que no puede ejercitarse, sobre procedimientos o expedientes en tramitación, puede ser denegado, tratándose de expedientes ya terminados, cuando la información pueda afectar a la intimidad de las personas, cuando prevalezcan razones de interés público, o por intereses de terceros más dignos de protección, o, en fin, cuando así lo disponga una ley, debiendo, en estos casos, el órgano competente dictar resolución motivada. Además, el derecho de acceso no puede ser ejercido en ningún caso respecto de los expedientes que contengan información sobre las actuaciones del Gobierno del Estado o de las CCAA en el ejercicio de sus competencias constitucionales no sujetas al Derecho Administrativo, los que contengan información sobre la Defensa Nacional o la Seguridad del Estado, los tramitados para la investigación de los delitos cuando pudieran ponerse en peligro los derechos y las libertades de terceros o las necesidades de las investigaciones que se estén realizando, los relativos a las materias protegidas por el secreto comercial o industrial, y los relativos a actuaciones administrativas derivadas de la política monetaria. En todo caso, el derecho de acceso (que conlleva el de obtener copias o certificados de los documentos cuyo examen sea autorizado por la Administración), deberá ser ejercitado por los particulares de forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios públicos, debiéndose, a tal fin, formular petición individualizada de los documentos que se desee consultar, sin que quepa, formular solicitud genérica sobre una materia o conjunto de materias.

Además de las limitaciones y excepciones ya señaladas, hay que tener en cuenta las que puedan derivarse de otras regulaciones específicas a las que la Ley se remite: materias clasificadas, datos sanitarios personales, Registro Civil y Central de Penados y Rebeldes, de los Diputados y Senadores de las Cortes Generales y de los miembros de las Asambleas Legislativas de las CCAA o de las Corporaciones Locales y, en fin, sobre la consulta de los fondos documentales existentes en los Archivos Históricos.

Otra grave limitación al derecho de acceso a la información afecta al derecho de los contribuyentes a conocer los datos que la Administración tributaria tiene sobre ellos mismos.

La gratuidad del procedimiento

La Ley no dice nada sobre la gratuidad del procedimiento administrativo. Ésta se desprende, en principio, y como regla general, del carácter inquisitivo del procedimiento. Únicamente, el art. 81 LRJAP-PAC impone el pago de los gastos que ocasionen las pruebas propuestas por el interesado, cuyo abono podrá serle exigido, incluso anticipadamente, a reserva de la liquidación definitiva.

La iniciación del procedimiento

El procedimiento administrativo, se inicia de oficio, o a petición o denuncia de un particular o de otra Administración pública (art. 68).

Lo decisivo en la iniciación de oficio es, ante todo, el acuerdo del órgano competente, que actúa “motu proprio”o que puede ser excitado para ello “por orden superior, moción razonada de los subordinados o por denuncia”.

El acuerdo de iniciación del expediente es, claramente, un acto de trámite y, por ello, en principio, no susceptible de recurso independiente del acto final resolutorio.

La Ley admite que como cautela, antes de la iniciación de un procedimiento, que el órgano competente instruya unas diligencias previas, que se describen como “un periodo de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar expediente” (art. 69.2).

El procedimiento que se inicia a instancia del interesado, a través de un escrito, solicitud o instancia en el que deben constar:

  1. Nombre, apellidos y domicilio del interesado, y, en su caso, la persona que le represente, así como la identificación del medio preferente o del lugar que se señale a efectos de notificaciones.

  2. Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.

  3. Lugar y fecha

  4. Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad.

  5. Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.

La solicitud puede ser colectiva cuando es formulada en un solo escrito por varias personas con pretensiones que tengan un contenido idéntico o sustancialmente similar. También se admite que las Administraciones establezcan modelos o sistemas normalizados.

Del escrito de solicitud y de los demás escritos que presenten los interesados podrán exigir copias selladas y la devolución de los documentos originales.

En cuanto al lugar de presentación de las solicitudes, lo normal es presentar las instancias ante el órgano que ha de resolverla. Al tiempo, la Ley facilita la recepción de las instancias en los registros de cualesquiera Administraciones Públicas. En caso de Administraciones locales, se debe haber suscrito el correspondiente convenio. También se pueden presentar ante las oficinas de correos, representaciones diplomáticas o consulares españolas (art. 38). También por correo electrónico cuando se creen los registros telemáticos para la recepción o salida de solicitudes, escritos y comunicaciones que se transmitan por medios telemáticos. Los registros telemáticos permitirán la presentación de solicitudes, escritos o comunicaciones todos los días del año durante las veinticuatro horas. La recepción en un día inhábil para el órgano o entidad se entenderá efectuada en el primer día hábil siguiente.

Recibida la instancia, el órgano competente puede, si el escrito de iniciación no reuniera los datos necesarios, (y, además, el número de D.N.I., exigible por RD 357/1962) requerir a quien lo hubiese firmado para que en 10 días subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con apercibimiento de que si así no lo hiciere, se archivará el expediente (art. 71).

Además, el órgano competente adoptará las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, siempre y cuando existieren suficientes elementos de juicio para ello y dichas medidas no causen perjuicios irreparables a los interesados, o impliquen violación de derechos amparados por las leyes (art. 72).

Tramitación e instrucción

Iniciado el procedimiento, la Administración desarrollará los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos, en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución. Estos actos se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos (art. 78).

Loa actos de instrucción constituyen, los más importantes del procedimiento, por cuanto tienden a proporcionar al órgano decisorio los elementos de juicio necesarios para una adecuada resolución. Ello no implica que en todo procedimiento se den todos los actos de instrucción regulados por la Ley, pues en muchos casos bastarán las alegaciones aducidas por el interesado en su escrito inicial para que la Administración, sin más trámites, dicte la resolución procedente.

La constatación de hechos y datos, que es la función primordial de esta fase del procedimiento, se lleva a cabo mediante las alegaciones de los interesados, el trámite de información pública, los informes, las pruebas y el trámite de audiencia.

Alegaciones escritas y aportación de documentos, vista oral y trámite de información pública

Las alegaciones son afirmaciones de conocimientos de hechos y razonamientos jurídicos, en su caso, que formulan los interesados “en cualquier momento del procedimiento, y siempre con anterioridad al trámite de audiencia”.

Asimismo, podrán aportar documentos y otros elementos de juicio, a tener en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución (art. 79).

Vista oral y trámite de información pública. El trámite de vista oral, para el caso de alegaciones conjuntas, aún sin estar recogido en la LRJAP-PAC, no impide al órgano instructor del expediente, configurarlo; y a este efecto reunir a los interesados en un solo acto, a la manera judicial, contrastar sus puntos de vista sobre los hechos, las pruebas practicadas y los fundamentos jurídicos que han de servir de soporte a la resolución. Al margen de esta regulación general, la vista oral está contemplada en el procedimiento de las reclamaciones económico-administrativas.

De la misma naturaleza que el trámite de Alegaciones puede considerarse el de información pública.

Mediante este trámite se llama públicamente a opinar sobre cuestiones de hecho, de ciencia o de derecho a cualquier persona, sea o no interesada en el procedimiento La información pública se abre cuando la naturaleza del procedimiento así lo requiere. Además, no es infrecuente que las regulaciones administrativas sectoriales impongan este trámite con carácter imperativo.

El trámite de información pública se anunciará en el BOE, de la CCAA, en el de la provincia respectiva, o en ambas.

La comparecencia en el trámite de información pública no otorga por sí misma la condición de interesado, no obstante quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonable (art. 86.3).

Informes

Son actuaciones administrativas a cargo, normalmente, de órganos especializados que sirven para ilustrar al órgano decisor. Se trata, sustancialmente, de manifestaciones de juicio, jurídicas o técnicas, pero nunca de voluntad, y por ello, no se consideran actos administrativos impugnables; únicamente podrán ser valorados como uno más de los presupuestos de la resolución final del procedimiento (art. 82).

En principio, el titular de la competencia decide libremente sin tener que atenerse a los términos del dictamen, salvo que la Ley lo califique de vinculante. Pero el informe tiene, sin embargo, una configuración diversa cuando es vinculante, pues entonces la voluntad del órgano decisor resulta hipotecada por la del emisor del informe, produciéndose un supuesto de competencia compartida, pero sin que el informe adquiera en este caso, la virtualidad propia de los actos administrativos, es decir, la presunción de la validez y la recurrabilidad.

Aparte de la distinción entre los informes vinculantes y no vinculantes, la LRJAP-PAC los clasifica en preceptivos y no preceptivos, estableciendo, además, la presunción de que salvo disposición expresa, los informes serán facultativos y no vinculantes (art. 83.1). La validez del acto podrá depender de que el informe preceptivo sea, según la distinción legal, determinante o no para la resolución del procedimiento (art. 83.3).

Los informes serán evacuados en el plazo que tengan señalados o en el de 10 días, pero de no emitirse en el plazo señalado, se podrán proseguir las actuaciones, cualesquiera que sea el carácter del informe solicitado, excepto cuando sean preceptivos y determinantes para la resolución del procedimiento.

Prueba

Es aquella actividad que se desarrolla durante el procedimiento para acreditar la realidad de los hechos, y, en su caso, la vigencia y existencia de las normas aplicables, cuando lo uno y lo otro constituyen presupuestos ineludibles de la resolución que ha de dictarse.

Objeto de prueba son los hechos controvertidos (sobre los que no hay acuerdo entre los interesados [particular o Administración]) no siendo necesario probar la existencia y vigencia de las normas jurídicas aplicables, pues se presume que el funcionario o juez las conocen.

En cuanto a la carga de la prueba, no hay reglas específicas. La LRJAP-PAC prescribe, únicamente, la obligatoriedad de la apertura de un período probatorio, pero no resuelve a quien corresponde la carga de la probanza.

En los Procedimientos sancionadores, la regla de la presunción de inocencia hace que la carga de la prueba pese exclusivamente sobre quien acusa. Por analogía en todos los procedimientos de privación o limitación de derechos.

En Procedimientos arbitrales o triangulares, la carga de la prueba debe repartirse en términos análogos al proceso civil, de forma que, el actor debe probar los hechos constitutivos del derecho que reclama, mientras el demandado debe probar los hechos impeditivos o extintivos.

En cuanto a los medios de prueba, la Ley no establece limitación alguna, pudiéndose acreditar por cualquier medio de prueba admitido en derecho (art. 88.1).

El instructor del procedimiento deberá acordar por sí mismo la práctica de las pruebas que crea oportunas, así como las que propongan los interesados, que sólo podrá rechazar cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada.

Un medio de prueba muy generalizado lo constituyen las inspecciones a cargo de funcionarios. Al respecto, la LPA impone con rigor el principio de legalidad. A los efectos de la práctica de prueba u otras diligencias, los ciudadanos sólo están obligados a comparecer ante las oficinas públicas cuando así esté previsto en una norma con rango de ley (art. 40).

En Derecho Administrativo tampoco hay una respuesta genuina a la cuestión de la valoración de la prueba, por lo que resultan aplicables los criterios generales que se han impuesto en nuestro derecho, que es el criterio de libertad de apreciación, más propio de los procesos penales. Este criterio se conoce como el de “apreciación conjunta de la prueba”.

El trámite de vista y audiencia

Una vez instruidos los Procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, el instructor habrá de poner el expediente de manifiesto a los interesados para que éstos puedan alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.

Es éste un trámite obligado del procedimiento administrativo, tradicionalmente configurado como “esencialísimo y hasta sagrado”por reiterada jurisprudencia, ya que su omisión es considerada como causa de nulidad en cuanto produce la indefensión para los interesados. Sólo se puede prescindir del trámite de audiencia “cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.

La finalidad de este trámite, es facilitar al interesado el conocimiento de la totalidad del expediente para que pueda realizar una defensa eficaz y completa de sus intereses. Por ello, la vista o puesta de manifiesto de lo actuado tiene lugar al término del periodo de instrucción, inmediatamente antes de que se redacte la propuesta de resolución.

El plazo para examinar el expediente y formular alegaciones no puede ser inferior a 10 días ni superior a 15, pudiendo darse por realizado el trámite si antes del vencimiento los interesados manifiesten su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones.

Los plazos

En la instrucción del procedimiento administrativo, como en los procesos judiciales, resulta fundamental la regulación de los plazos dentro de los cuales han de llevarse a efecto las actuaciones. La regla general es que “los términos y plazos obligan tanto a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones públicas competentes para la tramitación de los asuntos, como a los interesados en los mismos”.

No obstante, los interesados podrán solicitar, y serles otorgado, una ampliación de los plazos que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y no hay perjuicio de tercero. Asimismo, la Administración puede acordar excepcionalmente la ampliación del plazo establecido para la resolución del procedimiento mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes.

Los plazos vienen expresados en las leyes por días, meses y años, lo que exige unas reglas para su cómputo: días hábiles e inhábiles, día inicial y final. Si el plazo se expresa en días:
  1. Se entiende referido a días hábiles, salvo que en la notificaciones exprese que son días naturales. Inhábiles son los domingos y días festivos declarados.

  2. El cómputo se inicia a partir del siguiente a aquél en que tenga lugar la notificación o publicación del acto o desde el siguiente a aquél en que se entienda producida la estimación o desestimación por silencio administrativo.

  3. Si el último día del plazo es inhábil se entiende prorrogado al primer día hábil siguiente.

Si el plazo se expresa en meses o años, se computan a partir del día siguiente a la notificación o publicación, y si termina en día inhábil debe prorrogarse al siguiente hábil. De otra parte, el cómputo debe hacerse de fecha a fecha, con independencia del número de días que tenga cada mes o año. Pero si el mes del vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comenzó el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes.

La terminación del procedimiento

La LRJAP-PAC regula modos o causas de terminación del procedimiento. Mientras unas formas suponen precisamente su no terminación, es decir, la desaparición jurídica del procedimiento mismo sin dar una respuesta a lo en él tratado (desistimiento, renuncia, caducidad), otras implican que ha cumplido la finalidad para la que fue iniciado (resolución expresa o presunta, terminación convencional).

El desistimiento y la renuncia

El desistimiento significa que el interesado “desiste de su petición o instancia” lo que viene a significar el apartamiento del procedimiento, pero no la renuncia del derecho ejercitado a través de él.

La renuncia va más allá e implica la declaración de abandono del derecho, pretensión o interés en el procedimiento que se había ejercitado, por razón de la cual el procedimiento mismo deja de tener sentido.

El régimen del desistimiento y la renuncia tienen los siguientes elementos comunes:

  1. Todo interesado podrá desistir de su solicitud, o cuando no está prohibido por el Ordenamiento Jurídico, renunciar a sus derechos.

  2. Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por varios interesados, el desistimiento o la renuncia sólo afectará a aquellos que la hubieran formulado.

  3. Podrán hacerse por cualquier medio que permita su constancia (art. 90).

  4. La Administración aceptará de pleno el desistimiento o la renuncia, y declarará concluso el procedimiento, salvo que habiéndose personado en el mismo terceros interesados, instasen éstos su continuación en el plazo de 10 días desde que fueron notificados del desistimiento. También continuará el procedimiento si la cuestión suscitada por al incoación entrañase interés general, o fuera conveniente suscitarla para su definición y esclarecimiento, en cuyo caso la Administración podrá limitar los efectos de desistimiento al interesado, siguiéndose el procedimiento.

La caducidad

Es una causa de terminación del procedimiento por falta de actividad en éste. La regulación básica de la caducidad tiene cierta connotación sancionadora, pues está referida a los procedimientos instados a solicitud del interesado y que se paralizan por causa de éste. En este caso la Administración le advertirá que transcurridos 3 meses, se producirá la caducidad del mismo, con archivo de las actuaciones (art. 92). No obstante, el procedimiento puede seguir, al igual que acontece en el desistimiento o la renuncia, si hubiere terceros interesados o la cuestión objeto del procedimiento afectase al interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento (art. 92.4).

La especial gravedad que la caducidad lleva a considerar que no toda pasividad u omisión del interesado lleva a la caducidad, sino solamente aquellas especialmente calificadas, que determinen la paralización del procedimiento por imposibilidad material de continuarlo. Cualquier otra omisión sólo justifica la pérdida del trámite, salvo que dicho trámite sea indispensable para dictar resolución.

Otro supuesto de caducidad que la Ley regula, es el de los procedimientos iniciados de oficio en que la administración ejerce potestades sancionadoras o, en general de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen. La caducidad del procedimiento se produce entonces cuando no se dicte resolución expresa en el plazo previsto.

En cuanto a los efectos de la caducidad, no implica siempre la pérdida o extinción del derecho que en dicho procedimiento se estaba ejercitando o pretendiendo, pues “la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción”.

En cualquier caso, la caducidad no produce efecto alguno en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general o cuando fuere conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento.

La resolución expresa o presunta (por silencio administrativo)

La resolución expresa es el acto administrativo, propiamente dicho, que implica una manifestación de voluntad que decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo. Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas.

Se prohíbe la “reformatio in peius”, es decir, que con motivo de una petición se pueda agravar la situación inicial del interesado, sin perjuicio de que la Administración pueda incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.

Las resoluciones contendrán la decisión que será motivada en los casos a que se refiere el art. 54 de la Ley, y expresarán los recursos que contra la misma procedan, el órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen pertinente.

La Ley asimila la resolución expresa a la no resolución en los plazos establecidos y le atribuye determinado sentido, positivo o negativo.

La terminación convencional

Consiste en terminación del procedimiento por acuerdos, pactos, convenios o contratos, con personas tanto de Derecho Público como privado (art. 88).

El Derecho administrativo moderno tiende en lo posible a sustituir el acto unilateral por el negocio jurídico bilateral.

Sin embargo, los convenios, acuerdos o pactos no tendrán más alcance, efectos régimen jurídico que el que “en cada caso prevea la disposición que lo regule”.

Es decir, que se trata de una norma en blanco, por lo que no basta para la celebración de un convenio acogerse a lo que dice la LRJAP-PAC; es preciso además una regulación sustantiva que previamente haya aceptado esta forma de acabar el procedimiento.

La Administración electrónica

Partiendo del derecho de los ciudadanos a relacionarse con las AAPP por medios electrónicos, la Ley 11/2007 recoge un régimen jurídico específico de la Administración electrónica y una serie de disposiciones encaminadas a permitir la gestión electrónica de los procedimientos administrativos.

La Ley explicita una serie de derechos que se derivan del anterior: elegir el canal a través del cual relacionarse por medios electrónicos con las AAPP; no aportar los datos y documentos que obren en poder de las AAPP, las cuales utilizarán medios electrónicos para recabar dicha información; conocer por medios electrónicos el estado de tramitación de los procedimientos en los que sean interesados; obtener copias electrónicas de los documentos electrónicos que formen parte de procedimientos en los que tengan la condición de interesado; o el derecho a la conservación en formato electrónico por las AAPP de los documentos electrónicos que formen parte de un expediente.

El régimen jurídico aborda, en primer lugar, la sede electrónica, en cuanto dirección electrónica de una Administración o de cualquiera de sus órganos o entidades y que permite, entre otras actuaciones, la publicación electrónica de boletines oficiales y del tablón de anuncios o edictos; en segundo lugar, la cuestión de la identificación y autenticación de los ciudadanos, para el ejercicio de sus derechos, y de las AAPP, para el ejercicio de sus competencias, a través de diferentes sistemas de firma electrónica; en tercer lugar, la creación de registros electrónicos y la válida creación y utilización de documentos administrativos electrónicos, de la emisión de copias electrónicas de estos, del archivo electrónico de documentos y de la regulación del expediente; y en cuarto lugar, la Ley ampara que las reuniones de órganos colegiados se puedan efectuar por medios electrónicos.

Los ciudadanos podrán elegir en todo momento la manera de comunicarse con las AAPP, sea o no por medios electrónicos, excepto aquellos casos en que una norma establezca la utilización de medios no electrónicos.

En lo que respecta a las notificaciones, se requerirá que el interesado haya señalado dicho medio como preferente o haya consentido su utilización, pudiendo el interesado en cualquier momento requerir que las notificaciones sucesivas no se practiquen por medios electrónicos. El sistema permitirá acreditar la fecha y hora de puesta a disposición del interesado, así como la de acceso a su contenido, momento a partir del cual la notificación se entenderá practicada a efectos legales. Se prevé que tras 10 días sin que el interesado acceda a su contenido, se entenderá que la notificación ha sido rechazada, con los efectos previstos en el art. 59.4 LRJyPAC