Evolución del Estado en la actualidad

El Estado de partidos

Los partidos políticos como expresión del pluralismo

Es usual referir a los partidos el pluralismo político en sentido estricto. Sin embargo otras asociaciones y organizaciones son igualmente manifestaciones de dicho pluralismo. (Por ejemplo clubes políticos, grupos parlamentarios.) Hay otras manifestaciones de lo que podríamos llamar pluralismo social, como el lingüístico, el étnico, el sindical y el religioso. Por no hablar del pluralismo de regiones y nacionalidades que integran un Estado. De todos ellos hay reflejo en España y se encuentra reconocimiento y un principio de regulación en la Constitución vigente. La Constitución española centra fundamentalmente en los partidos el pluralismo político, estableciendo la libertad de su creación. El pluralismo se ha hecho, en general, sinónimo de la democracia, pero parece que un partido no puede tener una estructura democrática sin admitir el pluralismo interno.

Los partidos, como organizaciones para la lucha política, tienden a configurarse como unidades de acción y de funcionamiento; si están permanentemente divididos, no son propiamente partidos ni serán considerados como tales por los electores. El partido profesa una ideología, que puede ser flexible, pero unitaria. Tiene un programa flexible y abierto, pero uno, no tantos como corrientes internas. De manera que, si a los partidos se les exige pluralismo interno, también se les debe dejar suficiente autonomía para cuidar su carácter unitario.

Constitucionalización de los partidos políticos

Etapas de la institucionalización jurídica de los partidos

El reconocimiento constitucional de los partidos políticos es un hecho relativamente reciente, de mediados de nuestro siglo. Los partidos tuvieron su origen en comités electorales, que a veces prolongaban su actuación en el Parlamento.

La plena incorporación jurídica de los partidos a las funciones estatales se produjo precisamente en los regímenes totalitarios, que institucionalizaron el partido único. El repudio de las experiencias totalitarias propició un replanteamiento doctrinal sobre la función de los partidos en la democracia, replanteamiento que dio paso a su valoración positiva y acabó con la general aceptación de que la democracia representativa liberal es una democracia de partidos. En España, el reconocimiento expreso de los partidos políticos por una Constitución no ha tenido lugar hasta la vigente. La de 1931 guardaba silencio sobre ellos, aunque hablaba de los grupos parlamentarios. El régimen franquista los prohibía y consagraba el Movimiento Nacional como única organización política. La Constitución vigente reconoce a los partidos en su artículo 6º como instrumentos fundamentales de funcionamiento del régimen que instaura.

Las fórmulas de institucionalización jurídica de los partidos políticos que depara el Derecho comparado presentan tres niveles de incorporación de éstos al aparato estatal. En palabras de G. Lombarda, este nivel es máximo en Alemania, donde al partido se le ha dado relevancia casi de órgano constitucional; notable en España, donde a los partidos se les reconoce personalidad jurídica; y fragmentario en Italia, donde sólo su financiación es objeto de regulación jurídica, quedando fuera de ésta su organización interna. A este mismo respecto son de destacar, de un lado, la parquedad de la referencia a los partidos políticos en la Constitución francesa, y, de otro, la profusión de menciones que de ellos hace la Constitución portuguesa.

En fin, dentro del régimen de libertad de partidos, puede señalarse la prohibición constitucional italiana de reorganización del partido fascista y la disolución de los partidos neonazi y comunista en Alemania. La fórmula española de constitucionalización se asemeja a la francesa en que ambas la insertan en los preceptos dedicados a los principios políticos fundamentales, pero la española es mucho más compleja y contiene más precisiones de su estatuto jurídico. Y se diferencia de la italiana en que ésta alude a los partidos en el marco del derecho de asociación, no en el de los principios políticos.

El régimen demoliberal como Estado de partidos

Transformación de la democracia actual por los partidos

El Parlamento fue en su inicio una agencia representativa que presentaba ante el Rey demandas, peticiones y quejas. En él estaban presentes los estamentos. Poder no había más que el del Rey. Evolución de esta institución: la época clave de la transición fue, en Inglaterra, de siglo y medio; en el Continente, un instante revolucionario: 1789. El Parlamento pasó de ser ariete que golpeaba la puerta del poder del Estado a situarse en su seno. El Estado ya no era el Rey, sino el Rey en Parlamento.

El paso siguiente se dio enseguida: durante más de un siglo, en los Estados demoliberales.

Ahora el Parlamento era el Estado; los demás órganos no pasaban de ser sus delegados; él era el único que decidía al legislar. Pero ello no ocurrió sin que el Parlamento dejara a sus espaldas la articulación de las demandas sociales y su presentación ante el poder. Y como en política no pueden darse los vacíos, esa zona pasó a cubrirla un ente político nuevo, el partido, encargado de llevar esas demandadas precisamente ante el Parlamento.

Así, pues, los partidos políticos recogieron aquella función sociopolítica de agencia de demandas que el Parlamento dejó. Y los grupos parlamentarios hicieron lo mismo dentro del Parlamento. Las relaciones entre el partido político y su grupo parlamentario revisten una gran importancia. Aunque se da hoy una tendencia al predominio de los dirigentes del partido sobre los del grupo parlamentario, no es infrecuente la interpenetración de las dos estructuras con un equilibrio entre ellas.

Actualmente, hemos pasado de una concepción individualista a otra comunitaria, según la cual los electores se identifican no con los candidatos, sino con el partido que los encuadra. La representación proporcional ha favorecido este proceso. En los actuales sistemas parlamentarios, el pueblo está políticamente organizado de dos formas: el Estado y los partidos políticos.

El Estado de hoy es un Estado de partidos. La democracia actual es democracia de partidos.

Por eso, atentar contra la existencia o el libre funcionamiento de los partidos es atentar contra la democracia. En fin, la imbricación entre el componente partidario del Estado y su naturaleza social permite hablar de Estado social de partidos.

Transformación de los partidos en la democracia actual

Los partidos políticos están en la cumbre de su trayectoria. Su constitucionalización ha comportado la exigencia de legalidad y constitucionalidad de sus estatutos, y de democracia en su estructura y funcionamiento; y su financiación pública ha determinado el establecimiento de un sistema de control.

La abrumadora financiación pública de los partidos presenta una cara positiva y otra negativa. La positiva consiste en que el sistema político asume, defiende y sostiene decididamente el pluralismo. La negativa reside en que, de esta manera, los partidos están cada vez más dentro del aparato estatal y más lejos de la sociedad civil, son más maquinarias de poder que agentes de socialización política, están más atentos a los medios de comunicación que a sus bases y militantes.

Si la democracia actual es democracia de partidos, también es mediocracia, gobierno de los medios de comunicación. Y ello es así porque en la democracia de partidos se vive en campaña electoral permanente. Los partidos, han de velar por sus representados y, al mismo tiempo, por la suerte del Estado. Y esto sólo puede hacerse dejando a sus espaldas una ancha zona política donde hierven los problemas, del hombre concreto. Estas demandas empiezan a ser atendidas por otras agencias:

  • asociaciones de vecinos;

  • ligas de marginados sociales;

  • movimientos feministas;

  • organizaciones ecologistas;

  • y, sobre todo, los sindicatos.

Todavía estas agencias se dirigen a los partidos políticos, como intermediarios que son entre la sociedad y el Estado para que incorporen demandas en sus programas. Los partidos están, pues, en la misma evolución que siguió el Parlamento, a medio camino de constituirse en aparato del Estado y dejar de llegar a su puerta con problemas. Si logran atender los dos frentes, habrán ganado su batalla más decisiva: les va en ello su supervivencia.

El Estado internacionalmente integrado

La apertura del Estado a organizaciones supranacionales

Sociedad y política transnacionales

Ya desde el siglo XVIII se especuló sobre el federalismo internacional, sobre la necesidad de una civitas gentium. Los intereses egoístas nacionales llevan al conflicto si no se organiza una federación de naciones, una asociación de Estados, mediante la cual éstos se sometan a una ley general.

Hoy no puede abordarse la solución de muchos problemas desde el aislamiento estatal porque la realidad política, militar y económica es supranacional. Asistimos a una mundialización de los problemas que requiere soluciones a nivel planetario o, cuando menos, supranacional. Es en la actualidad cuando ha cobrado verdadera consistencia la sociedad transnacional, constituida por agentes que rebasan las fronteras: empresas multinacionales, iglesias, sindicatos, internacionalización de partidos políticos.

La sociedad transnacional tiene un doble efecto sobre la política de los Estados: de un lado, les abre posibilidades puesto que participan en decisiones comunes; de otro, les dificulta el control sobre elementos de su propia sociedad nacional. Quedan lejos los caracteres del Estado absoluto. La independencia estatal ha sido sustituida por todo un sistema de interdependencias.

La recepción del Derecho internacional en los ordenamientos jurídicos estatales

Desde hace dos siglos y medio, por lo menos, los tribunales ingleses aplican el Derecho internacional como Derecho de Inglaterra. En otros países europeos se ha venido siguiendo un comportamiento parecido, teniendo lugar su constitucionalización en 1919 con la Constitución de Weimar. En España, el problema es silenciado por los textos fundamentales hasta el de 1931, el cual obligaba al Estado español a acatar las normas universales del Derecho internacional incorporándolas a su Derecho positivo.

Las constituciones de nuestro siglo suelen contener normas acerca de la incorporación de los tratados al Derecho interno. Normas que siguen uno de los dos modelos hasta ahora desenvueltos: el de la recepción automática del tratado desde que es internacionalmente obligatorio, o el de la incorporación mediata, a través de su previa conversión en Derecho interno por un acto normativo del órgano constitucional competente. En los regímenes demoliberales, por lo común, los Gobiernos tienen la iniciativa en la negociación y en la ultimación del texto, en tanto los Parlamentos intervienen en la fase de conclusión, bien prestando ellos mismos el consentimiento estatal, bien autorizando al Gobierno o al Jefe del Estado a hacerlo. Esto último es lo que dispone la Constitución española.

Tras su publicación, los tratados deben ser ejecutados. La Constitución española asigna a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de los tratados en los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución, así como también la garantía del cumplimiento de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales que sean titulares de dicha cesión.

El problema del rango normativo de los tratados presenta una doble cara. En el plano internacional, es indudable la prevalencia del tratado sobre las normas internas de los Estados Partes, pero en el orden interno, tampoco cabe duda de su subordinación a la Constitución, salvo, acaso, en Holanda. Así es, desde luego, en España, donde los tratados son impugnables por inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional y tienen, por tanto, el nivel jerárquico de la ley.

Ahora bien, si el Estado español incumple o denuncia un trato por inconstitucionalidad, puede incurrir en responsabilidad internacional. Por eso, lo normal será negociar de nuevo su texto o reformar la Constitución si lo primero entraña mayores dificultades.

La pertenencia española a la Comunidad Europea

España había seguido a lo largo del siglo una política de aislamiento y relativa neutralidad, que le permitió soslayar los horrores de las dos guerras mundiales, pero que le impidió beneficiarse del Plan Marshall y participar en la reconstrucción y despegue europeos.

La transición a la democracia ha marcado el comienzo de su integración supranacional. En 1977 ingresó en el Consejo de Europa, si bien el Convenio de Roma no fue ratificado hasta 1979. En 1981 se integró en la OTAN. En 1986, en la Comunidad Europea. Posteriormente, en la UEO y en el Grupo Schengen. Y, dentro de la Comunidad Europea, es uno de los miembros que más decididamente apuesta por la unión política. La propia Constitución ha facilitado jurídicamente esta política de integración:

  1. El art. 93 prevé y regula la eventual cesión de ciertos aspectos del ejercicio de la soberanía a organismos internacionales.

  2. El art. 96.1 dispone que los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, forman parte del Ordenamiento interno y no se pueden derogar, modificar ni suspender sino por la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales de Derecho internacional. Este tratamiento constitucional integra los tratados en el Ordenamiento jurídico interno: son Derecho español y, por tanto, de aplicación obligatoria por parte e la Administración y de los órganos jurisdiccionales.

Más aún: como la Comunidad Europea crea Derecho este Derecho comunitario es Derecho español. Los reglamentos son directamente aplicables por los órganos españoles; las directivas obligan al Estado español a acomodar a ellas su legislación. En caso de colisión entre un reglamento comunitario y el Derecho interno prevalece aquél, y el incumplimiento de una directiva faculta a la Comisión de las Comunidades Europeas para emplazar al Estado español ante el Tribunal de Justicia en virtud del art. 169 del Tratado de la CE.

No es el principio de jerarquía el que rige las relaciones entre el Derecho comunitario y el de creación estatal, sino el principio de competencia; al menos, en el caso español. El Derecho comunitario se aplica con preferencia porque el Estado le ha cedido a la Comunidad la regulación de determinadas materias; dicha aplicación preferente se circunscribe a esas materias tasadas y no permite una expansión no consentida de las competencias comunitarias a costa de las estatales.