Organización provincial y municipal de Hispania

El régimen provincial

Provincia y Lex provintiae

Etimológicamente el término provincial proviene de pro-vincere (para vencer) y hace referencia al poder que se extiende desde Roma para administrar y gobernar los territorios vencidos fuera de ella, y más concretamente indica el ámbito geográfico donde esa función era ejercida. El territorio de la provincia fue considerado como dominio público del pueblo romano y sus habitantes tuvieron la condición de peregrinos.

Tras la conquisra militar y la sumisión correspondiente, Roma ordenaba jurídicamente el territorio mediante una ley de la provincia en la que contemplaba tanto las atribuciones del magistrado de gobierno como el status legal del territorio y la organización de las ciudades. A este fin el Senado enviaba una comisión de 10 miembros para con la autoridad militar establecer mediante esa ley el régimen jurídico de la circunscripción. Nos encontramos así con la ley provincial de Pompeia. En Hispania, al año siguiente a la rendición de Numancia, vinieron los 10 senadores para organizar los pueblos que Bruto y Escipión habían ya conquistado. El texto de esta ley provincial no es conocido pero para entonces los territorios peninsulares ya estaban divididos en dos provincias (Citerior y Ulterior) por lo que el texto posiblemente fuera para delimitar las fronteras entre las dos provinvias o incluso para dictar leyes distintas para esas dos provincias ya diferenciadas.

División de España en provincias

Período republicano. El mismo año en que se expulsa definitivamente a los cartagineses de la península (205 a.C.) los romanos consideraron a la Península territorio provincial sujeto a los procónsules designados por el Senado. Este era un territorio muy fragmentado desde el punto de vista geográfico, político y social.

La duplicidad de ejércitos que habían empleado en la empresa indujo a Escipión a la división de la Península en dos circunscripciones independientes: la Hispania Citerior y la Hispania Ulterior, cuya línea de demarcación era la frontera natural del Ebro. Esta división fue respetada hasta el 197 a.C. en que el Senado reguló definitivamente la frontera que dividía ambas provincias, estableciendo la delimitación de la competencia del gobernador de cada una de ellas.

Las Reformas de Augusto

A finales de la República la división provincial en dos era ya manifiestamente artificial y por ello en el 27 a.C. Octavio Augusto procedió a una reorganización de las provincias hispánicas, según la cual la Hispania Citerior pasó (añadiéndosele la región de los cántabros) a llamarse Provincia Hispania Citerior Tarraconense, mientras la Hispania Ulterior, al verse también ampliados sus límites, quedó dividida en dos provincias diferentes delimitadas entre si por el río Guadiana:

Provincia Hispania Ulterior Baetica (proyectada hacia Andalucía), y la Provincia Hispania Ulterior Lusitania (comprendiendo territorios de Portugal junto a otros extremeños y salmantinos). Las capitales quedaron establecidas en Emerita Augusta (Lusitania), Corduba (Bética) y Tarraco (Citerior).

Augusto asignó al Senado para su administración las provincias cuyo grado de romanización hacía innecesaria la presencia de tropas (senatoriales) pero reservó todas las de nueva creación, así como las que contaban con cuerpos permanentes del ejército (las que producían mayor beneficio) para que dependieran directamente del emperador.

Desde entonces (a partir del 27 a.C.) la Bética fue una provincia senatorial mientras la Citerior y la Lusitana quedaron como imperiales.

Posteriormente Augusto realizó otro ajuste entre el 7 y el 2 a.C. Con tales medidas Augusto obtuvo el control directo de las riquezas mineras que quedaron custodiadas por su ejercito.

La organización provincial durante los siglos I-II fue produciendo bajo control de emperador, una creciente uniformidad en las diferentes provincias como consecuencia de la extensión a las comunidades urbanas del derecho municipal urbano.

Reformas de Diocleciano y Constantino

La división tripartita de las provincias hispánicas únicamente sufrió un cambio (transitorio) a principios del siglo III (217) en el que el emperador Caracalla creara una nueva provincia formada por las comarcas de galaicos y astures: la Hispania nova Citerior Antoniniana.

Desde finales del siglo III, Diocleciano lleva a cabo una gran reorganización del Imperio multiplicando el número de provincias, dotadas ahora de menor extensión para reducir así la posibilidad de pronunciamientos y facilitar así un mayor control de su administración. Estas provincias fueron agrupadas en bajo la dependencia de unidades más amplias llamadas diócesis. Así el Imperio queda dividido en 12 diócesis dirigida cada una por un vicario, con un total de 101 provincias. Con Dioceclano desaparece la antigua distinción de provincias senatoriales e imperiales ya que todas dependen del emperador a través del vicario en la diócesis y del gobernador de la provincia.

Sin romper la unidad, Diocleciano dividió el Imperio en dos partes independientes:

Imperio de Occidente e Imperio de Oriente, asociado a otro emperador para el gobierno de la parte oriental.

Probablemente bajo Constantino surgieron las prefecturas como máximas unidades administrativas en las dos zonas de oriente y occidente que se dividieron a su vez en diócesis. Debieron existir 5 prefecturas quedando luego reducidas a 2: Italia y las Galias.

España pasó a ser una de las diócesis en la que se dividía la prefectura de las Galias.

La diócesis de Hispania quedó dividida en 7 provincias, 5 de ellas peninsulares: la Tarraconense, la Bética, la Lusitania, la Cartaginense, y Galicia; una insular: Balearia, y otra africana: la Mauritania Tingitana.

Sistema de gobierno

Los magistrados

Dividida la Península en 2 partes, el gobierno de cada una fue encomendada a un pretor investido de amplios poderes de gobierno provincial. Pero en determinadas épocas, a causa de las sublevaciones, fue necesario encargar un nuevo gobierno a un cónsul que englobaba ocasionalmente la autoridad de los pretores. Con la dictadura de Sila, el gobierno provincial recayó en exmagistrados pasando a actuar en calidad de procónsules y propretores.

La única limitacion que él mismo se imponía era la publicación de un edicto al acceder al cargo, o conjunto de normas a seguir en el ejercicio de su función, que debía acomodarse a la lex provinciae. En teoría cada gobernador podía publicar su edicto, pero progresivamente fueron manteniendo el de su antecesor, o al menos una parte importante.

Los gobernadores estaban obligados a respetar la organización indígena en los términos marcados por la ley provincial, si bien razones de índole política justificaron intervenciones de carácter extraordinario como traslados de poblaciones enteras, etc.

La actuación de los gobernadores romanos no fue de hecho un modelo de honestidad y honradez. Existía la posibilidad de que las comunidades perjudicadas acudieran en protesta al Senado pero esto debió resultar harto complicado por cuanto el acceso al Senado debía contar con la protección de algún patrono o romano influyente ya que estos patronos solían pertenecer al orden senatorial. En raras ocasiones se produjo la condena de algún gobernador.

El cuadro administrativo contaría en esta etapa como primera instancia con un procónsul elegido por el senado entre los antiguos pretores o cónsules, según la importancia de cada una de ellas. A estos correspondía el gobierno y la administración de la provincia (pero no el mando militar) y tenía subordinado un cuestor encargado de la administración financiera. El gobernador de la provincia imperial era un legado pero tampoco durante un gran espacio de tiempo de manera que no pudiera dar lugar a abusos.

La Diócesis de las Hispanias estuvo bajo la autoridad de un Vicario de las Hispanias (Vicarius Hispaniarum) que era lugarteniente del prefecto del pretorio. En cada una de las 7 provincias que integraban las Diócesis de las Españas los procónsules o propretores fueron sustituidos por unos gobernadores sin atribuciones militares llamados Praesides o “presidentes”.

Las asambleas populares

Los habitantes de las ciudades llegaron a tener alguna intervención en su gobierno a través de las Asambleas provinciales o reuniones de representantes de todas las ciudades de la provincia en la capital de la misma. En un principio estas asambleas no fueron reconocidas e incluso se llegó a decretar su disolución en territorios como Grecia, Macedonia y Sicilia. Más tarde esas mismas asambleas adquirieron significación política al estableciese en ellas la costumbre de elogiar la labor del gobernador provincial cuando este terminaba su mandato; de dirigir peticiones y reclamaciones al Emperador o al    Senado mediante el envío a Roma de un legado, o la de acusar al gobernador por su mala administración o sus abusos de poder. Estas asambleas tuvieron su origen en el culto que se rendía al emperador y, sus sacerdotes, tras los oficiales romanos, eran los personajes más influyentes de las provincias. El sumo sacerdote era elegido por los delegados de las diferentes ciudades y la duración del cargo era anual. Al prodigarse el culto a las emperatrices nos encontramos en las provincias Tarraconense y en Lusitania con sacerdotisas que desempeñaron su oficio incluso con carácter vitalicio.

Llegaron a constituir un órgano importante en la administración de las provincias y pronto figuró entre sus atribuciones la de promover voto de censura o de aprobación para la labor del gobernador saliente.

Al estar formada por los representantes de las ciudades de la provincia supuso un anticipo histórico de las futuras asambleas representativas. También, según Sánchez Albornoz, estas desempeñaron un papel importante en el proceso global de la unificación superadora del fragmentarismo reinante.

El régimen municipal

Clases de ciudades

La administración hispanorromana se fundamentó sobre todo en las ciudades, como unidades territoriales, jurídicas, económicas y religiosas, que constan de un centro urbano circundado de un territorio que le pertenecía.

Sí que hubo territorios que vivieron un tanto al margen de ese espíritu ciudadano como Egipto, Siria, La Tracia, etc., pero ello mismo condicionó su menor romanización. El estatuto de las ciudades dependió de la condición jurídica de sus habitantes, por lo que existieron ciudades romanas, latinas y peregrinas y respondió al trato otorgado a los establecimientos indígenas en razón de su actitud durante el proceso de conquista. Las diferencias entre colonias y municipios no es clara. Se suele decir que las colonias fueron establecimientos de nueva planta, mientras que los municipios presuponían una comunidad indígena que recibió un régimen organizativo similar al romano. No todas las colonias fueron creadas de nuevas, formándose algunas al establecerse un grupo de romanos en una ciudad indígena. Los ciudadanos de colonias y municipios se asemejaban más a los meramente latinos que a los ciudadanos de Roma e Italia, por cuanto aquéllos ,los colonos, pagaban el tributum soli del cual estaban exentos los ciudadanos de Italia en tanto titulares de la propiedad.

Ciudades indígenas o peregrinas

Las ciudades indígenas subsisten de ordinario como peregrinas si es que no han sido destruidas, como Numancia, por opner resistencia.

Los núcleos de población indígena existentes en las provincias hispánicas se relacionaron con Roma a través de diversas formas de vinculación, de las que resultarán diferentes tipos de ciudades:

Ciudades federadas. Las vinculadas mediante la celebración con Roma de un tratado de igualdad (foedus aequum), resultaban ser ciudades federadas (federatae).

Muy reducidas en número, disfrutaron de los privilegios de quedar fuera de la jurisdicción de los gobernadores provinciales y magistrados romanos; de no estar obligados a pagar tributos ordinarios a Roma, y de conservar derechos propios siempre que esta conservación no perjudicase los intereses romanos. Debido a que Roma ejerció una gran atracción sobre ellas, muchas pretendieron convertirse en municipios romanos como Sagunto, Málaga, Cadiz.

Ciudades libres o inmunes. Estas se diferencian de las anteriores en que su libertad y autonomía no estaba asegurada por ningún tratado sino por la mera y revocable concesión unilateral de Roma. Fueron exoneradas de tributos y de la jurisdicción del gobernador provincial, si bien, al igual que aquellas, dependían en última instancia de las supremas disposiciones del Senado.

Ciudades estipendiarias. Las vinculadas mediante la celebración con Roma de un tratado desigual (foedus iniquum), resultaban ser ciudades estipendiarias, pagando un tributo anual, con la obligación de proporcionar tropas auxiliares al ejército romano. Son las más numerosas. Generalmente Roma no intervenía en los asuntos internos, pero estaban sometidas a cargas fiscales.

Las ciudades dediticias, que en principio opusieron resistencia a la dominación romana, aunque luego se rindieron sin condiciones. Suponen un tercio del total. El régimen jurídico de estas ciudades y sus habitantes quedaba en manos de Roma, que podía aniquilarlos, esclavizarlos o respetarlos.

Colonias y municipios romanos

Hubo tres clases de ciudades: municipios , colonias y prefecturas. Las que nos interesan son las dos primeras, cuya diferencia es escasa, ya que se establece a partir de la diferencia jurídica de sus habitantes: latinos, romanos, peregrinos y extranjeros.

Las colonias fueron fundadas de nueva planta para el asentamiento de los ciudadanos de Roma, se regían con arreglo a una ley especial y su constitución político-administrativa se asemejaba a la de Roma, diferenciándose por su origen, no por su funcionamiento. La mayor parte procedía de asentamientos de los ciudadanos desde el siglo I a.C., así como de veteranos legionarios tras su licenciamiento en el territorio provincial. Pero también procedía de población civil proletaria (las llamadas colonias propiamente dichas por estar formadas por colonos de Roma) que mediante estos asentamientos elevaban su status social y económico al convertirse en propietarios agrarios. Ya se tratara de la fundación de una colonia militar o civil, se incluía el reparto de tierras para los asentados.

La fundación de nueva planta de la colonia se realiza mediante la visita de una comisión romana al sitio elegido. Esta comisión realiza un trazado de dos líneas perpendiculares, de norte a sur y de este a oeste cuya intersección sitúa el forum o plaza central con las correspondientes calles paralelas.

Como en el caso de las colonias, la concesión del estatuto municipal a una población conllevaba la promulgación de una ley de acuerdo con el gobernador.

En un principio, municipios fueron las ciudades itálicas relacionadas con Roma pero carentes de derechos políticos. Tras las reformas de César, Augusto potenció la conversión en municipios de muchas ciudades indígenas del Imperio y entre ellas varias ciudades españolas de la provincia Tarraconense.

Leyes de colonias y municipios

Las leyes ordenadoras de colonias y municipios fueron leges datae, es decir, dadas directamente por un magistrado autorizado a ello por los comicios en virtud de una ley comicial.

Los textos hallados en la Península constituyen una fuente básica para el conocimiento de ese vasto fenómeno que fue la romanización jurídica provincial.

Podemos entender de la existencia de un modelo común.

Alvaro d´Ors nos ofrece un conocimiento riguroso de esa legislación colonial y municipal.

Ley de Urso (44 a.C.)

Es la más antigua, promulgada por Marco Antonio para la colonia de Urso (Osuna), que había sido fundada por César tras su lucha con Pompeyo.

Hay que distinguir la redacción del proyecto por César, la promulgación de la ley por Marco Antonio, y la incisión del texto en la tablas de bronce realizada hacia fines del S.I de nuestra era. Tratan de diversos temas locales: magistraturas, ingresos, policía, defensa, etc. Los llamados Bronces de El Rubio,(11 fragmentos descubiertos en el S.XX) podrían formar parte de la ley de Urso(bronces de Osuna).

Ley Flavia Municipal

Leyes de Salpensa y Málaga (81-84) concedidas por Domiciano para organizar como municipios latinos ambas ciudades, dando así aplicación a la concesión de la latinidad de Vespasiano. Son copiadas todas ellas de un modelo principal.

La ley salpensana fue promulgada para la ciudad latina de Salpensa, junto a la actual Utrera. Se conserva una tabla de bronce aparecida en 1851 cerca de Málaga enterrada junto a la ley de esa ciudad. Regula la adquisición de la ciudadanía por los que desempeñan magistraturas municipales, el juramento y el derecho a veto de los magistrados.

La ley de Málaga recoge el acceso a las magistraturas, la administración del tesoro público, etc.

Ley de Irni

Fue el último hallazgo arqueológico cerca de Sevilla, en donde se encontraron 6 tablas de 10. En ellas se regulan las magistraturas, la jurisdicción, el nombramiento de jueces, etc. La propia ley menciona a las personas encargadas de velar porsu publicación en el municipio. Sus coincidencias con las leyes anteriores confirman la existencia de una ley municipal general. Por su mayor extensión, la ley de Irni aparece como el texto principal relegando a las leyes de Salpensa y de Málaga a un segundo plano.

El gobierno local

El gobierno de las ciudades corresponde al pueblo reunido en los comicios, al senado o curia municipal, y a los magistrados elegidos en principio directamente por el pueblo y luego a través de la curia.

Los magistrados

A imagen del sistema consular romano, las supremas magistraturas municipales recaen en los dunviros: dos magistrados municipales con facultades judiciales, que reunían poderes jurisdiccionales y atribuciones coercitivas (imposición de multas), funciones religiosas, defensa militar de la ciudad, etc. Elegidos por un año, tenían la potestad suprema efectiva de la ciudad.

El cuidado de la ciudad corresponde a los ediles. Dunviros y ediles forman corporaciones distintas o bien quedan agrupados en un solo colegio de cuatro personas.

Las magistraturas se completaban con dos cuestores que se ocupaban de la administración financiera, los cuales tienen a su disposición una serie de oficiales subalternos. El acceso a la magistratura, a partir de los 25 años, exigió una posición social desahogada ya que debían hacer frente a cargas importantes (suma honoraria) para sufragar los gastos públicos.

En ausencia de un dunviro, el otro asumía su representación. Cuando se daban circunstancias especiales, existía un magistrado extraordinario, el prefecto municipal.

En el Bajo Imperio la dirección de las ciudades quedó en manos de los curatores.

Estos funcionarios fueron de dos tipos: los designados para misiones especiales a elección de los comicios y los que en realidad eran agentes representativos de los emperadores para intervenir la vida municipal en casos conflictivos. En tal proceso, oprimido el pueblo por los tributos, hace acto de presencia el defensor de la ciudad para proteger de injusticias y excesos.

El defensor de la ciudad comenzó a ser nombrado por el prefecto siendo posteriormente elegido por el pueblo a quien debía defender.

La Curia municipal

El consejo municipal era una asamblea compuesta normalmente de cien personas(decuriones) que ostentaba los máximos poderes legisltivos, políticos, judiciales y militares en cada ciudad. Sus resoluciones eran vinculantes para los dunviros.

Los decuriones disfrutaban de un importante reconocimiento, exención de penas infamantes y privilegios en el reparto de los donativos públicos. La elección era quinquenal y se exigía la ciudadanía municipal y una edad mínima de 30 años que después fue rebajada y una potente solvencia económica. Normalmente los exmagistrados pasaban a formar parte de la curia por lo que, en principio, la voluntad popular se reflejó tanto en la asamblea como en los agentes ejecutivos. Posteriormente ese espíritu democrático quedó cautivo de las oligarquías familiares.

Los acuerdos en el senado municipal se adoptaban por mayoría simple y a veces los votos por escrito. Era variable el número mínimo de decuriones requerido para celebrar las sesiones, no exigiéndose número especial en los casos de urgencia por “tumulto”. Los acuerdos quedaban registrados en acta. Con la crisis económica del Bajo Imperio, la misma curia fue encargada de la recaudación de los tributos en el territorio municipal con lo que ser decurión o curial se convirtió de hecho en un cargo de enojosas responsabilidades financieras puesto que ante el impago de impuestos, ellos mismos tenían que responder solidariamente con la cantidad global que se debía obtener. Como en estas condiciones nadie quería pertenecer al senado municipal, los emperadores tuvieron que aplicar medidas de extrema dureza, disponiendo por ejemplo que los bienes del curial muerto ab intestato sin descendencia pasaran a la curia o estableciendo definitivamente la adscripción forzosa a esos oficios que así pasaron a ser hereditarios.

Textos del Código Teodosiano nos dicen que la condición de curial era un verdadero castigo.