La Administración territorial y local

La Administración territorial

La estructura administrativa territorial, en términos generales, estuvo inspirada en la organización hispanogoda y en la administración del imperio carolingio.

Existen dos tipos esenciales de territorio: de realengo, dependiente de la Corona, y de señorío, dependiente de los señores. Características generales de la ordenación territorial:

  • Las demarcaciones territoriales presentan una gran diversidad, a menudo delimitadas mediante criterios más arbitrarios que racionales, que explican la falta de unidades territoriales, que explican la falta de unidades territoriales que abarquen todo el ámbito del reino, y que la aparición de una nueva demarcación no suponga la desaparición de aquella a la que había de sustituir, significando únicamente su superposición y coexistencia.

  • Se da una tendencia generalizada en todos los reinos peninsulares hacia la unificación de la ordenación del territorio en la Baja Edad Media.

  • La red básica de control espacial aún se asienta en la Baja Edad Media sobre la participación de la nobleza, que implica en ella la conservación de sus intereses particulares de grupo.

El régimen condal primitivo

Los primeros esquemas de organización territorial en los núcleos políticos de la reconquista se redujeron a la creación de pequeños distritos militares a cuyo frente quedaban magnates y señores respecto a los cuales el monarca es (menos en Castilla) un primus inter pares. El proceso de territorialización en todos los reinos fue confuso debido a la existencia de señoríos que tenían su propia organización ya que con frecuencia el nombre de las demarcaciones territoriales no respondía sino al distrito encomendado a un funcionario determinado.

Hasta el S. XII el territorio de la España cristiana se ordenó mediante Condados (comitatus) de extensión variable, con diversas particularidades:

  1. En Galicia Alfonso III dividió el reino en varias Tenencias o Condados menores. Eran demarcaciones estratégicas fronterizas, que a finales del S. XII tendieron ya a concentrarse en pocas manos, apareciendo entonces un Merino general antecedente del Marino mayor de Galicia del S. XIII.

  2. En Asturias –León aparecieron pronto las mandaciones de límites inseguros, coincidentes o no con comarcas naturales. Sus encargados (mandans) actuaban en nombre del rey con títulos variables como juez, potestad, etc. Posteriormente se empezó a hablar de condes que podían regir dos distritos a la vez, o compartir uno solo con otro conde. El término conde suponía una dignidad personal superior, aunque no ligada siempre al gobierno de un condado.

  3. Castilla fue en origen un condado al sur del reino astur-leonés, con numerosas fortalezas. El Conde Fernan González se independizó de León y unificó los diversos condados que se constiturían en reino en 1035. Según Valdeavellano en Castilla no hubo demarcaciones bien delimitadas, pero el Conde de Castilla si tenía sus agentes en cada zona (jueces y vicarios). Una vez convertido en reino su evolución sería similar a la del reino astur – leonés. A fines del S. XIII el rey de Castilla era ya rey de Toledo, de la Extremadura castellana, de Nájera y de Castilla.

  4. En los núcleos del Pirineo oriental, la influencia del Imperio Carolingio y sus esquemas feudales explican la temprana organización del territorio en condados. Allí los condes tenían delegados (vicarios y bayles) pero no se delimitaron claramente distritos en cada condado. En Aragón y Navarra las demarcaciones encomendadas a los magnates fueron conocidas como honores y su gobierno conferido en beneficio. Jueces, potestades y condes, estaban encargados de la defensa y orden público, pero también eran administradores y recaudadores de tributos; dirigían la repoblación y dictaban ordenamientos. Actuaban como agentes de un poder público muy débil. Su función no se transmitía por herencia aunque el rey aceptaba excepciones.

Los gobernadores de distrito iban nombrando sus propios agentes ejecutivos: vicarios, merinos menores, sayones y adelantados de la frontera. Desde finales del siglo X solían aparecer con el nombre de maiorinus (merinos) y eran quienes de hecho ejercían poderes otorgados a los condes y potestades. El rey tenía sus propios merinos en los dominios que se reservaba y al tiempo que los distritos inicialmente confiados a notables iban escapando del control real y su administración se convertía en un beneficio, tenencia u honor.

El sistema a partir del siglo XII. Historia del Derecho español

Castilla y Navarra: tenencias, merindades y adelantamientos

A partir del siglo XII la organización territorial se hizo más compleja en todos los reinos hispánicos debido al ritmo de la reconquista, a la afirmación de las monarquías, de aumento de los señoríos inmunes que se iban sustituyendo a la acción real. En Castilla en la Baja Edad Media, el territorio seguía ordenado en los Condados o Tenencias, a cuyo frente el rey situaba como tenente a un noble. La Tenencia era una concesión del rey a un magnate (en principio revocable, pero de hecho, en la mayoría de los casos, hereditable) sobre unas determinadas tierras o lugares de especial valor estratégico para ejercer funciones gubernativas y jurídico –públicas (como percibir las rentas que correspondían al rey en concepto de tributos).

Antes del siglo XII habían aparecido en Castilla y en Navarra otras circunscripciones territoriales menores que las anteriores llamadas Merindades, a cuyo frente aparecía un merino. Esta figura experimentó un importante incremento de funciones que condujo a que el merino se convirtiera en oficial público. Los merinos de los dominios regios de una misma zona fueron puestas bajo el control general de un merino mayor. En el siglo XIII, concretamente en el reinado de Fernando III, se configuró el merino mayor como oficio de la administración territorial y el solar comprendido por los reinos de León, Castilla y Galicia (unidos por la corona), al que posteriormente se añadió Murcia, quedó ordenado en cuatro grandes circunscripciones territoriales o distritos y al frente de cada uno se encontraba un merino mayor

Alfonso X comenzó a poner al frente de los territorios reconquistados o Adelantamientos un adelantado de la frontera y posteriormente un adelantado mayor. Los adelantados mayores fueron delegados del rey que rigieron los distritos fronterizos con amplias competencias gubernativas, judiciales, militares y económicas. En principio sustituyeron a los merinos mayores, aunque no siempre fue así, sino que se dio una actuación simultánea de ambos.

Sus competencias son deslindables si se aprecia la diferencia existente entre las dos vertientes que contiene la función judicial: la de juzgar propiamente dicha desempeñada por los que juzgan, y la de “facer justicia de fecho” que materializa la acción de juzgar desempeñada por los oficiales que actúan por su mandato.Las funciones de ambos oficiales no se confunden puesto que mientras que los adelantados ejercían competencias judiciales propiamente dichas. Los merinos se limitaban a materializar los efectos de esas sentencias dentro del contenido de “facer justicia de fecho”.

Esta organización territorial se alteró pronto al ser sustituidos los adelantados por los alcaldes mayores y por los corregidores. La nueva organización, que comenzó a ser implantada desde el siglo XIV, tuvo carácter político y grandes repercusiones ya que suponía la posibilidad de administrar el territorio con criterios centralizadores que favorecían los intereses de la Corona.

Las ciudades con voto en Cortes se erigieron como unidades de ordenación territoriales eficaces y manejables. Con sus corregidores podían elegir a los procuradores que las representaban en las reuniones de Cortes sin contar con los alcaldes de su tierra, lo que fue anulado paulatinamente la funcionalidad de todas y cada una de las ordenaciones del territorio que hasta entonces habían sido operativas en favor del eje urbano y de los oficiales que la corona destacaba en ese ámbito.

En el reino de Navarra la administración territorial siguió articulada principalmente por Merindades. Sus corcunscripciones administrativas fueron:

  • Merindades, 5 desde el S. XV, con un Merino al frente de cada una nombrado por el rey.

  • Valles y Bayliazgos. El Valle era una confederación de aldeas y villas bajo la autoridad de uno o varios Bayles menores a las órdenes del Merino.

  • Prebostazgos y Almirantazgos, circunscripciones inferiores a las anteriores. El Preboste o Almirante tenía competencias semejantes a las del Bayle.

  • Señoríos laicos y eclesiásticos.

Corona de Aragón: juntas, veguerías, baylías y justiciazgo

Tampoco en la Corona de Aragón la administración territorial fue uniforme. En la Alta Edad Media el territorio se dividía en pequeños Honores o Tenencias vitalicias entregadas por el rey a gentes de confianza, apareciendo posteriormente los Merinatos.

En Aragón, en la Baja Edad Media, las circunscripciones territoriales eran las Honores, las Gobernaciones, las Universidades (municipios), y las Merindades (circunscripciones fiscales). Además los municipios se asociaron para defender el orden público constituyendo juntas con jurisdicción sobre el territorio global de los municipios confederados. La dirección de las juntas estuvo a cargo del sobrejuntero como autoridad de esa circunscripción territorial. Hubo también merinos con funciones análogas a las que en Cataluña tenían los bayles.

La diversidad de los reinos que formaban la Corona de Aragón y la dispersión geográfica de sus territorios impuso que el monarca designara en ellos unos representantes suyos investidos de amplias facultades, sobre todo en el orden judicial, denominados genéricamente procuradores, y procuradores generales o lugartenientes cuando eran el alter ego del monarca.

En Cataluña la articulación y administración del territorio descansó durante mucho tiempo en las estructuras feudales del comienzo, centradas en la existencia de 14 ó 15 condados, algunos de ellos sin conde propio o teniéndolo durante etapas muy cortas. La subdivisión en vizcondados es confusa, aunque para algunos las castellanías tuvieran durante un tiempo un carácter de distrito ya que los castlanes administraban en nombre del monarca en la que se integraban varias parroquias. Algo parecido debió de ocurrir con los batlles o bayles, en principio simples administradores de zona por encargo de los  condes y señores, que en el siglo XII se afianzan ya como oficiales públicos, jueces locales y agentes fiscales, y en general defensores de las regalías del patrimonio real.

Tras la independización del imperio carolingio en el S. XII, en Cataluña aparecen como nuevas demarcaciones territoriales las Baylías. Se produjo en torno a los Bayles una acumulación de competencias locales, lo que permite considerarlos algo mas que meros oficiales territoriales propiamente dichos, acumulando funciones de policía, paz pública, jefatura de tropas, represión de crímenes y recaudación de tributos. La función administrativa propiamente dicha corresponde a las vegerías desde el siglo XII, y a sus titulares los vegueres. Por encima de los Bayles estaba el Bayle general.

Cataluña, Valencia y Mallorca ya formaban en la Baja Edad Media tres Baylías a cuyo frente se encontraban, en cada una, un bayle general que, como administrador del monarca y alto magistrado territorial, recibía de él por delegación toda clase de poderes.

Sometidos a éstos existía en cada lugar un bayle local (competencias delegadas del bayle general) que añadían a las funciones del antiguo veguer otras de tipo administrativo y financiero.

En Valencia, el territorio quedó dividido en distritos o gobernaciones formados sobre la base de una circunscripción territorial denominada Justiciazgo (que fueron en el siglo XIII doce, y cuatro en el XIV). Al frente de cada uno había un justicia cuya autoridad se proyectaba a cuestiones judiciales, de orden público y de recaudación de impuestos.

Además, los jurados junto con las parroquias elegían al bayle, que tenía competencias administrativas pero no jurisdiccionales.

El reino de Mallorca constituyó una Gobernación o Lugartenencia. Existieron en esa época dos veguers, competentes uno en la ciudad y otro en el resto de la isla, con jurisdicción civil y criminal, pudiendo apelarse sus sentencias ante el Gobernador. Además, existía un Bayle con competencias ambiguas.

Administración local

Orígenes del municipio medieval

Según Valdeavellano en Castilla y León, el desarrollo de los municipios como instituciones locales de gobierno fue extraordinario en los siglos XI y XII. Los municipios se configuraban como entidades de derecho público con jurisdicción y autonomía, constituidas por el concepto local y regidas y administradas por sus propios magistrados y oficiales.

Según algunos, su origen está en el municipio romano y visigodo, o que provienen del conventus publicus vicinorum o el concilium visigodo. Otros sostienen que surgen producto de las especiales circunstancias de los S. XI y XII, o bien que su germen está en el concilium o concejo altomedieval o asambleas vecinales expresión de la cohesión existente entre los miembros de la comunidad rural que tomaba decisiones sobre aspectos que interesaban a la colectividad. Por encima de estas asambleas estaban los condes en cuyo distrito se ubicaba en el poblado.

El régimen municipal castellano no fue uniforme, diferenciándose los modelos del Fuero de León, Fuero de Cuenca, Fuero Juzgo y Fuero Real, que tenderán a su unificación en la Baja Edad Media, perdiendo autonomía en beneficio de la autoridad real. Los elementos integrantes del municipio son su población y su territorio. En un principio la población municipal se caracterizaba por la igualdad entre sus miembros, con un régimen jurídico privilegiado respecto a los que habitaban bajo el régimen señorial. Posteriormente se va estratificando la población en:

  • Nobles hidalgos y caballeros, exentos de pagar impuestos, intentan acaparar el gobierno municipal.

  • Caballería de alarde, que accedía a los privilegios de los caballeros a través del servicio militar.

  • Pecheros: la generalidad de los vecinos, que pagaban los impuestos.

  • Excusados y paniaguados: no pagaban impuestos por depender de un señor.

  • Moros y judíos: vivían en barrios separados, pagando tributos a cambio de la protección municipal.

En el territorio del municipio cabía diferenciar:

  1. El casco urbano, dividido en barrios, parroquias o collaciones.

  2. Las tierras de cultivo de propiedad individual y las tierras comunales.

  3. El alfoz o territorio en torno al municipio de amplitud variable, sobre el que éste ejercía su jurisdicción, dividido a su vez en sexos.

Tipos de municipio: de señorío, sometidos a un señor que gobierna con el concejo, o de realengo, bajo la autoridad real.

En la Alta Edad Media los municipios castellanos tenían por órgano de gobierno el Concejo abierto o asamblea de todos los vecinos. Acordaba ordenanzas, elegía cargos municipales, fijaba las reglas del mercado y el aprovechamiento de los bienes comunales.

Los cargos de la administración concejil fueron muy variados:

  • La magistratura más importante que emanaba de la asamblea era el Iudex, cabeza visible del concejo y elegido por éste, cuyas funciones era la convocatoria y presidencia de la asamblea y la dirección de la hueste local. Gozaban de soldada y exención de la anubda.

  • Por debajo estaban los alcaldes, con la misión de juzgar, que actuaban  colegiadamente. De elección anual por el Concilium, gozaban de soldada y exención de la  anubda.

  • Los jurados eran funcionarios judiciales con funciones económicas, que en algunos municipios representaban a los vecinos de los barrios.

  • sayones, pregoneros, almotacenes, fieles, escribanos, alguaciles, andadores, portazgueros, etc.: eran funcionarios menores. La elección de estos cargos solía ser por un año, aunque había en este aspecto diferencias entre la organización concejil en tierras de señorío y en tierras de realengo.

El delegado del poder regio en las ciudades era el señor de la villa, cargo que solía ser concedido a personas de las altas capas de la nobleza y que era la principal autoridad del lugar, pudiendo estar auxiliado por un merino. Las funciones militares solían desempeñarlas un alcaide que se hallaba al frente de la fortaleza de la villa. En ocasiones existían los alcaldes del rey o pesquisidores (para hacer averiguaciones). Los asistentes reales tenían funciones parecidas a las del corregidor posterior. En algunas ciudades existió el cargo de Gobernador, semejante al asistente real.

Las villas y ciudades de Castilla y León fueron escenarios en los siglos XI-XII de una lucha por la conquista del poder político en los municipios entre los representantes del poder real integrados en el palacio (palatium), y los del concilium, que aspiraban a lograr una autonomía de gobierno. A medida que ganaba importancia la asamblea de vecinos del concejo se iba desdibujando la importancia de los representantes del poder real.

En términos generales las atribuciones del municipio en la Baja Edad Media fueron: promover todo lo concerniente al bien público del lugar; elaborar ordenanzas de gobierno y de policía; ejercer ciertas funciones jurisdiccionales en determinadas esferas; llamar al apellido y levantar huestes.

La organización municipal

Castilla. El regimiento y la fiscalización del Monarca: corregidores, asistentes y gobernadores

La organización municipal castellana de la Baja Edad Media debido a la progresiva complejidad que fue adquiriendo el municipio como institución, asistió a la sustitución del concejo abierto por un concejo cerrado que absorbió definitivamente las competencias de aquel y se hizo representar por una corporación llamada cabildo o ayuntamiento cuyo control fue objeto de las competencias de los monarcas, de los nobles y de las propias oligarquías urbanas.

A lo largo de la Baja Edad Media se produjo en las ciudades españolas de cierta importancia la sustitución del concejo general de vecinos o concejo abierto por el concejo cerrado (o reducido) que representaba a la comunidad de vecinos. Estaba formado por una junta de magistrados (iudex y alcaldes) y por algunos hombres elegidos por los vecinos y entendía de los asuntos ordinarios de gobierno y la administración de la ciudad, contando con alguna actividad de tipo judicial. En las ciudades castellano –leonesas a partir del XIV surgieron los regimientos o forma específica de concejo cerrado de carácter representativo, formado por un número variable de regidores o consellers.

La relativa autonomía de que disfrutaban los municipios castellanos de realengo desde principios del XI no impidió que el fiscal tratara de fiscalizarlos para beneficiarse de la economía de muchos de ellos a través del señor de la ciudad, del merino y de los jueces – alcaldes del rey. Así a mediados del XIV los municipios castellanos habían quedado intervenidos por la acción de los monarcas con la consiguiente destrucción de la autonomía municipal, en aras de la centralización. Alfonso XI ordenó en 1345 la sustitución la sustitución del concejo abierto por juntas nombradas directamente por él y denominados regimientos, compuestas por regidores nombrados por el propio rey (aunque a veces las ciudades podían proponerlos), quienes a su vez, elegían los cargos del concejo. Aseguró además el rey su control sobre el regimiento mediante el nombramiento de tres tipos de oficiales que los fiscalizaba: corregidores, en el siglo XIV los asistentes, gobernadores.

La figura del corregidor nació con Alfonso XI, se consolidó con Enrique III, en el tránsito del XIV al XV y quedó definitivamente institucionalizado con los Reyes Católicos, elegido entre las personas de clase media con preparación jurídica. Destinados en principio a corregir las deficiencias, las funciones de los corregidores fueron esencialmente judiciales, actuando como jueces ordinarios en determinadas causas, y sobre todo (simultáneamente) como jueces de alzada en las apelaciones delas sentencias de los alcaldes ordinarios. A parte, en el ámbito municipal, el corregidor participaba con voz y voto en las reuniones del concejo ejercitando a menudo ordenanzas, cuidando el orden público y ocupándose de los problemas de abastecimiento y de la hacienda municipal.

El asistente real fue una figura creada en las Cortes de Valladolid de 1447. su naturaleza fue análoga a la del corregidor, aunque en el ámbito de sus competencias era más limitado. Actuaba en la vida concejil como portavoz y defensor de los intereses del monarca, al que informaba de todo lo que acontecía en la vida del municipio.

La figura del gobernador se muestra como un conjunto institucional ambiguo. Fue creada en el reinado de Enrique IV para solventar una coyuntura conflictiva, pero tuvo una vigencia efímera ya que desapareció al ser sus funciones absorbidas por los corregidores a finales del XV. La tarea principal de los gobernadores fue defender y garantizar el orden público.

Cataluña, Valencia y Mallorca: los Consells

El régimen municipal aragonés fue similar al castellano. Ya desarrollado en el siglo XII, difundió sus elementos fundamentales a Cataluña y a Valencia. Su característica principal en este sistema jurídico fue que estuvo a cargo de los oficiales del rey y de autoridades populares. En general los municipios aragoneses existieron además de los oficiales aportellados, los jurados encargados de supervisar la actividad económica.

A partir del siglo XIII cuando los municipios aragoneses derivan hacia una mayor complejidad, estos jurados comenzaron a hacerse aconsejar por un cuerpo restringido de consejeros denominado consell, mientras que el concejo, o asamblea general, se reunía sólo en casos extraordinarios, una vez al año para elegir oficiales de manera que sus atribuciones originarias pronto quedaron absorbidas por el consell.

En Aragón los jueces municipales eran los zalmedinas que ejercían sus funciones asistidos por la curia municipal y que a partir del siglo XIII eran nombrados por el rey a propuesta de la ciudad y después directamente.

De igual manera en los tres territorios de la Corona de Aragón la antiguo asamblea de vecinos fue sustituida por un consell sin que llegara a desaparecer aquella que perdió virtualmente su importancia de concejo abierto. Esas asambleas podían ser muy numerosas en las grandes ciudades, como en Barcelona, donde fue llamada Consell de Cent (consejo del ciento) en alusión al número de componentes. En estos consejos estaban representados todos los estamentos.

En Valencia el consell quedó establecido a raíz de la conquista de Jaime I de Aragón, siendo su función principal la de asesorar a los consejeros locales llamados allí jurats. Administraba justicia el bayle local con el concurso de los potentados de la ciudad, y ostentando un ámbito jurisdiccional que se puede confundir con el del veguer.

En Mallorca existieron desde mediados del XIII el Gran i General Consell, compuesto por los jurats dela ciudad y el consell compuesto por los representantes de la por la población no urbana. Además había diversos consells parroquiales a los que acudían los jurados de cada villa. La fundación judicial corría a cargo del veguer del rey, asesorado por la asamblea de consellers de la ciudad.

En Cataluña, en la cúspide del municipio medieval se hallaba el bayle o battle y el veguer (en las ciudades con cabeza de veguería) que se perfila como jefe del municipio sin perder su carácter originario de funcionario real o señorial, asegurando la dependencia del lugar o de sus órganos populares a este poder superior del que es representante o delegado. En realidad las autoridades municipales de la ciudad (consellers, jurats, consols) reunirse con su autorización y bajo su presidencia. El bayle, o el veguer sancionaban los acuerdos y cuidaban de su ejecución.

Las autoridades municipales eran en principio elegidas por el vecindario, pero pronto su designación pasó a ser potestad de los salientes del cargo por medio de compromisarios. En el siglo XIV se fue introduciendo el sistema de insaculación, en las grandes ciudades sobre todo, y la elección popular fue perdiendo terreno para dejar más atribuciones en este sentido al soberano y a sus oficiales.

Aragón y navarra

La administración municipal aragonesa no era uniforme:

Existían por un lado Universidades o concejos a cuyo frente estaba una ciudad gobernada por un Consistorio de jurados, elegidos por insaculación, incluido el Zalmedina, magistrado local con prerrogativas gubernativas y judiciales que hacía las veces de jefe político y judicial del concejo.

Por otro lado había asociaciones de villas y ciudades de realengo, mas extensas que los concejos y bajo patrocinio de una ciudad principal. Zaragora gozaba de un régimen especial como capital del reino. El principal funcionario de la administración local era el Zalmendina, que estaba investido de jurisdicción sobre una población y un territorio determinado y administraba personalmente justicia como juez ordinario, rodeado de una curia o tribunal.

En Navarra la administración municipal fue semejante a la castellana, con peculiaridades:

  1. Población: muchas localidades importantes conservaron números población musulmana, que conservaban sus bienes, derecho y religión a cambio de un tributo y residir extramuros. Los aparceros musulmanes cambiaron al señor musulmán por el cristiano. Por otro lado, los francos formaron grupo aparte sin mezclarse con los navarros. Eran mercaderes y artesanos con fueros propios o derechos de francos.

  2. Las instituciones concejiles fueron semejantes a las castellanas, asociándose las poblaciones pequeñas para formar la villa como unidad administrativa.

  3. La capital, Pamplona, se componía de 4 burgos diferenciados, cada uno con sus alcaldes, jurados, etc.