La reforma constitucional

La reforma constitucional: evolución histórica

Aunque en un principio las Constituciones nacen con vocación de inmutabilidad, las Constituciones son hijas de su tiempo; es decir, la Constitución perdurable no existe, ni ha existido, ya que las Constituciones deben adecuarse a la cambiante realidad de cada momento histórico. Por ello, se hace necesario prever en la propia Constitución los mecanismos de su reforma y evitar así una ruptura fuera de control dejada al azar y a la violencia.

Los primeros constitucionalistas del siglo XVIII pensaban que trabajaban para la eternidad y los primeros textos nacieron con vocación de inmutabilidad, como mejor garantía contra la opresión y el poder absoluto.

Las primeras ideas de reforma constitucional se plasman en la Constitución federal de EE UU, de 1787, y en las francesas de 1791 y de 1793. Las constituciones empezaron a prever en su propio texto la reforma, y su procedimiento.

El mecanismo de reforma protege a la Constitución de una ruptura fuera de control, dejada al azar y la violencia.

Históricamente el problema de la reforma está ligado al de Constitución escrita y rígida; es una de las garantías constitucionales para asegurar la supremacía de la Constitución como norma suprema del ordenamiento jurídico.

La fijación en el propio texto de un procedimiento especial de reforma, distinto del legislativo ordinario, subraya la vocación de permanencia y estabilidad en el tiempo y la solemnidad que debe revestir la modificación de la norma suprema; se evita además que quede a merced de mayorías coyunturales.

La tradición americana

Aunque el artículo V de la Constitución Federal de 1787 prevé el mecanismo para la reforma de la Constitución, ésta se viene adaptando a la realidad social cambiante, no tanto por dicho mecanismo de reforma, si no como por el control judicial de constitucionalidad de las leyes.

La Constitución federal de 1787 prevé su propio mecanismo de reforma; fue el primer texto constitucional escrito y rígido. La Supreme Law of the Land distingue, por lo tanto, la ley ordinaria y el texto constitucional. En los EE UU se desarrolló además casi inmediatamente, en 1803, otro mecanismo de garantía constitucional: el control de constitucionalidad difuso, de todos los jueces, que inaplican las leyes que consideran inconstitucionales.

La adaptación de este texto a la realidad cambiante se ha producido mediante la interpretación judicial del texto constitucional. Las posibilidades de reforma se ven también perjudicadas por el tiempo necesario para llevarla a cabo de acuerdo con el procedimiento fijado.

La tradición europea

Se distinguen cuatro etapas:
  1. Constitucionalismo revolucionario del siglo XVIII: con cláusulas de reforma complejas y abstractas, que dotan al texto constitucional de una rigidez casi absoluta.

  2. Monarquías limitadas del siglo XIX: las Constituciones se basaban en una pacto entre le Rey y el Parlamento, por lo que podrían modificarse simplemente con el acuerdo de ambas partes.

  3. Período de entreguerras: muchas Constituciones contenían artículos que nunca podrían reformarse.

  4. A partir de la Segunda Guerra Mundial: el constitucionalismo europeo se asienta sobre dos pilares: el reconocimiento del carácter supremo de la Constitución y el establecimiento de la Jurisdicción constitucional.

Los hitos fundamentales en la evolución histórica de la reforma han sido, de acuerdo con J. PÉREZ ROYO14:

Se pueden distinguir cuatro etapas:

  1. Constitucionalismo revolucionario del siglo XVIII. Con cláusulas de reforma complejas, abstractas y prácticamente inviables. Era una muestra de la desconfianza ante el Rey y la propia Nación. La Constitución de Cádiz es un ejemplo, que además preveía un período de ocho años en los que no podía ser modificada.

  2. Monarquías limitadas o constitucionales del siglo XIX. Los textos son un pacto entre el Rey y el Parlamento, sobre los que se basa la Constitución interna, anterior y superior a los textos escritos. Esta tesis, la de nuestras constituciones doctrinarias de 1837, 1845 y 1876, hacían innecesario un procedimiento especial de reforma. En cualquier momento, de cualquier manera, el Rey conjuntamente con el Parlamento, y mediante el poder legislativo, se procediera a la reforma.

  3. Período de entreguerras. Se vuelve a textos rígidos, como garantía jurídica de los Estados democráticos. Algunos textos declaran la irreformabilidad de los preceptos que contenían su principios esenciales.

  4. Segunda posguerra. El constitucionalismo europeo se asienta sobre dos pilares: la afirmación de la Constitución como norma suprema y la creación de la jurisdicción constitucional (ya creada en algunas constituciones anteriores, por ejemplo, la segundorrepublicana española) como garante de esa juridicidad del texto constitucional.

La interpretación de los Tribunales Constitucionales en esta última etapa hace que las necesidades de reforma se vean muy disminuidas, permitiendo una evolución constante y mantenida.

En algunos países, en la época de la posguerra se han impuesto límites materiales a la reforma. Por ejemplo, mantener la república o la forma federal. Nuestra Constitución actual no tiene ningún límite (material, si temporal) a su reforma.

Concepto y funciones de la reforma constitucional

Existen diversas concepciones de la reforma constitucional:

  • En sentido formal: los procedimientos previstos en la propia Constitución para su revisión.

  • En sentido material: Las materias que pueden ser objeto de reforma.

Además desde una perspectiva funcional se alude a las funciones que persigue la reforma ( adaptar la realidad jurídica a la realidad política; colmar lagunas; preservar la continuidad del Estado).

En sentido técnico la reforma supondrá añadir, suprimir o cambiar algo de la Constitución.

La Constitución ideal de LOEWENSTEIN es aquella que prevea todos los desarrollos futuros de la comunidad, en los órdenes político, económico, social y cultural. Esto naturalmente es imposible. La reforma permite adaptar los textos a su tiempo, a la realidad cambiante.

La modificación de un texto constitucional tiene dos vertientes:

  1. En sentido formal: las técnicas y procedimientos previstos en el propio texto para su reforma.

  2. En sentido material: las materias que pueden ser modificadas.

Funcionalmente también se puede definir la reforma, atendiendo a las funciones que cumpla:

  • Adaptación. De la realidad jurídica (la norma suprema) a la realidad política, sin romper la continuidad del ordenamiento jurídico.

  • Llenado de lagunas. Regulación de aquellas materias que el constituyente, aunque conscientemente, no reguló por determinadas razones (lagunas descubiertas) o que no se previó en el momento constituyente (lagunas ocultas).

  • Garantía de la continuidad jurídica del Estado. Diferenciando el poder legislativo ordinario del constituyente, y garantizando la supremacía de la Constitución.

  • Evitación de rupturas violentas. Y de la propia destrucción de la Constitución, si no ser prevén otras vías de escape.

Técnicamente, la reforma consiste en añadir, suprimir o modificar algo en una Constitución siguiendo el procedimiento establecido en ella, afectando a palabras, artículos, y que puede llegar a la reforma total. Por ejemplo en la reforma del art. 13.2 de la Constitución española en 1992 se añadieron únicamente dos palabras “y pasivo”.

En cuanto a la frecuencia de las reformas, no está relacionada con la antigüedad del texto. La Constitución de EE UU no ha sido apenas modificada, pero ha sido muy interpretada. Pero el procedimiento de reforma debe utilizarse sólo cuando sea estrictamente necesario, ya que un uso abusivo de la misma puede erosionar su eficacia normativa.

La reforma de la Constitución española de 1978

Dedica el Título X a la reforma, con dos procedimientos, atendiendo a la materia.

Título X De la reforma constitucional

Artículo 166

La iniciativa de reforma constitucional se ejercerá en los términos previstos en los apartados 1 y 2 del Artículo 87.

(La iniciativa es del Gobierno, de las Cortes o de las Asambleas legislativas de las CC.AA.)

Artículo 167

  1. Los proyectos de reforma constitucional deberán ser aprobados por una mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras. Si no hubiera acuerdo entre ambas, se intentará obtenerlo mediante la creación de una Comisión de composición paritaria de Diputados y Senadores, que presentará un texto que será votado por el Congreso y el Senado.

  2. De no lograrse la aprobación mediante el procedimiento del apartado anterior, y siempre que el texto hubiere obtenido el voto favorable de la mayoría absoluta del Senado, el Congreso, por mayoría de dos tercios, podrá aprobar la reforma.

  3. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación cuando así lo soliciten, dentro de los quince días siguientes a su aprobación, una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras.

Artículo 168

  1. Cuando se propusiere la revisión total de la Constitución o una parcial que afecte al Titulo preliminar, al Capítulo segundo, Sección primera del Título I, o al Título II, se procederá a la aprobación del principio por mayoría de dos tercios de cada Cámara, y a la disolución inmediata de las Cortes.

  2. Las Cámaras elegidas deberán ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto constitucional, que deberá ser aprobado por mayoría de dos tercios de ambas Cámaras.

  3. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación.

Artículo 169

No podrá iniciarse la reforma constitucional en tiempo de guerra o de vigencia de alguno de los estados previstos en el Artículo 116.

(Se refiere a los estados de alarma, excepción y sitio. No podrá iniciarse, pero se podrá continuar.)

La iniciativa

Límite temporal a la iniciativa de reforma.

El art. 166 remite a los dos primeros apartados del art. 87 que establecen quiénes tienen iniciativa legislativa. El art. 87.3 que regula la iniciativa legislativa popular no se contempla por lo tanto. Están, por lo tanto habilitados para llevar la iniciativa de una reforma el Gobierno, el Congreso o el Senado, y los Parlamentos autonómicos.

Iniciativa de reforma promovida por el Gobierno

No existe diferencia sustancial con la iniciativa legislativa ordinaria. De acuerdo con el art. 88 de la Constitución (se abreviará CE a menudo), los proyectos de reforma deberán ser aprobados en Consejo de Ministros y remitidos al Congreso de los Diputados, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos.

De acuerdo el art. 146 del Reglamento del Congreso (RC, en lo que sigue), los proyectos de reforma se tramitarán conforme a las normas de dicho R.C. para los proyectos de ley, por lo que podrán ser objeto de enmienda a la totalidad y, por lo tanto, de un debate a la totalidad en el Pleno del Congreso, que podría terminar con la devolución al Gobierno (art. 112 RC).

Iniciativa de reforma promovida por el Congreso de los Diputados o el Senado

Tiene algunas peculiaridades respecto a la iniciativa legislativa ordinaria exigidas por los Reglamentos de las Cámaras.

La proposición de reforma en el Congreso debe ser suscrita por dos grupos parlamentarios (en vez de uno) o por 1/5 de los Diputados (70, en vez de 15 que se exigen para una ley).

En el Senado deben ser 50 Senadores de más de un grupo parlamentario (frente a un solo grupo o 25 Senadores para una ley).

En todo caso las proposiciones de reforma han de superar el trámite de su toma en consideración por la Cámara respectiva.

Iniciativa de reforma promovida por las Asambleas Legislativas de las CC.AA.

De acuerdo con el art. 87.2 CE podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de reforma, o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de reforma, que deberá ser tomada en consideración por la Cámara Baja.

Sobre el límite temporal a la iniciativa de la reforma del art. 169

Este artículo establece que no podrá iniciarse una reforma en tiempo de guerra o de vigencia de alguno de los estados previstos en el art. 116 (los estados de alarma, excepción o sitio). Lo lógico es pensar que si el Congreso decide sobre la declaración de dichos estados, no decida iniciar la reforma de la Constitución. Por eso, este artículo ha sido tildado de improcedente e inútil.

El procedimiento simple u ordinario de reforma

Aparece regulado en el art. 167 CE, y es de aplicación cuando la reforma no afecta a las siguientes partes:

  • Título preliminar.

  • Título I, Capítulo II, Sección 1.ª (Derechos fundamentales y libertades públicas)

  • Título II (La Corona)

Se ha dicho que este procedimiento simple es el único posible, dada la complejidad del procedimiento agravado, y es el único que se ha utilizado hasta ahora para reformar el art. 13.2.15

La tramitación parlamentaria se desarrollará de acuerdo con lo dispuesto en el art. 167 y los Reglamentos de las Cámaras para el procedimiento legislativo ordinario:

Los proyectos de reforma constitucional deberán ser aprobados por una mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras. Si no hubiera acuerdo entre ambas, se intentará obtenerlo mediante la creación de una Comisión de composición paritaria de Diputados y Senadores, que presentará un texto que será votado por el Congreso y el Senado.

De no lograrse la aprobación mediante el procedimiento del apartado anterior, y siempre que el texto hubiere obtenido el voto favorable de la mayoría absoluta del Senado, el Congreso, por mayoría de dos tercios, podrá aprobar la reforma.

Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación cuando así lo soliciten, dentro de los quince días siguientes a su aprobación, una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras.

El procedimiento para la celebración del referéndum del art. 167.3 se regula en la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre Regulación de las Distintas Modalidades de Referéndum, según la cual el referéndum será convocado en el plazo de 30 días y celebrarse dentro de los 60 días siguientes a su convocatoria.

El texto no podrá ser sometido a sanción Real sino después de los 15 días siguientes a su aprobación, de acuerdo con el art. 167.3, permitiéndose la posible solicitud de referéndum. Si se celebra éste la sanción será posterior a la convalidación de la reforma por el cuerpo electoral.

El procedimiento agravado de reforma

Aparece regulado en el art. 168 CE, y es de aplicación cuando se pretende la “revisión total de la Constitución” o la reforma afecta a las siguientes partes:

  • Título preliminar.

  • Título I, Capítulo II, Sección 1.ª (Derechos fundamentales y libertades públicas)

  • Título II (La Corona)

La interpretación del sentido de revisión total de la Constitución no está definido en dicho artículo. Podemos entender, siguiendo a Pérez Royo que puede por razones cualitativas o cuantitativas. En cualquier caso si la revisión total afecta a su contenido esencial, a su núcleo identificativo, la reforma supondría un caso de fraude a la Constitución.

La tramitación parlamentaria se desarrollará de acuerdo con lo dispuesto en el art. 168 y los Reglamentos de las Cámaras:

Se inicia en el Congreso con un debate a la totalidad que decide la conveniencia u oportunidad de la reforma. El debate termina con una votación, que será favorable a la reforma si se obtiene una mayoría de dos tercios de los Diputados.

Después de la comunicación del Presidente del Congreso al del Senado, se vota en ésta Cámara, necesitando el apoyo de las dos terceras partes de los Senadores.

El Presidente del Congreso los comunicará entonces al Presidente del Gobierno, para que someta a sanción real el Decreto por el que se disuelven las Cortes.

Las nuevas Cortes deberán ratificar la decisión tomada por las disueltas y proceder al estudio del nuevo texto constitucional, tramitándolo por el procedimiento legislativo ordinario, y que deberá ser aprobado de nuevo por mayorías de dos terceras partes en ambas Cámaras.

Aprobada la reforma por las Cortes, el Presidente del Congreso lo comunicará al Presidente del Gobierno, y será sometido preceptivamente a un referéndum para su ratificación.

La propuesta de reforma de la Constitución de 1978

La evolución del Estado democrático en España ha puesto de manifiesto la necesidad de reformar la Constitución de 1978 en algunos aspectos concretos.

Una especial referencia a la reforma del artículo 57.1 de la Constitución

Límites de la reforma constitucional

Salvo la limitación establecida en el artículo 169 de la Constitución que impide la reforma de la misma en tiempo de guerra o durante la vigencia de los Estados de alarma, excepción o sitio, la Constitución de 1978 podrá reformarse en cualquier momento y en su totalidad, ya que no contiene cláusulas de intangibilidad explícitas.

Sin embargo, ha de entenderse que existe un límite material implícito: no podría suprimirse la democracia misma.

Por otra parte, el Tribunal constitucional podría controlar la reforma constitucional desde el punto de vista formal pero no desde el punto de vista material.

Nuestra Constitución no tiene ninguna cláusula de intangibilidad, no hay límite material en su reforma. Sólo tiene el límite temporal que se indica en el art. 169, de no inicio de reforma estando en vigor alguno de los estados excepcionales.

Aunque pueda pensarse en un principio que se podrían alterar los principios mismos del régimen democrático existe el límite material implícito. Es irreformable el principio democrático, no se puede suprimir la democracia, ni siquiera empleando un procedimiento democrático: sería una violación pura y simple de la legalidad constitucional.

La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional no contempla explícitamente vías procesales para la inconstitucionalidad de una reforma cuando no se respeten los mecanismos formales previstos o cuando se utilizara el procedimiento simple para modificar aspectos sujetos al procedimiento agravado, ha de entenderse que compete al este órgano el control de la constitucionalidad de la reforma. No es competencia suya, sin embargo, los límites materiales, al no haber límites a los mismos en nuestro texto constitucional.

El control de la reforma deberá ser, en todo caso, preventivo, ya que una vez reformada la Constitución no puede ser objeto de enjuiciamiento por parte del Tribunal Constitucional.

La mutación constitucional

La mutación constitucional supone la adaptación de la Constitución a la realidad política cambiante sin hacer uso de los cauces previstos para su reforma, y manteniéndose inalterada la letra del texto constitucional.

Una mutación constitucional es otro mecanismo por el que las constituciones se adaptan a la cambiante realidad. Es una modificación no formal de la Constitución, un cambio sustancial de la estructura constitucional que no sigue los cauces previstos para la reforma, manteniendo inalterable el texto constitucional.

El concepto preciso fue elaborado por GEORG JELLINEK16 a principios del siglo XX: “una modificación que deja indemne el texto constitucional formalmente. Se produce por hechos que no tienen que ir acompañados por la intención, o consciencia de tal mutación”.

Destáquese que las mutaciones no se dan en el campo de la normatividad, no cambia la Constitución, no es por ley, que de ser contraria a la Constitución sería inconstitucional, sino que se dan en el campo de la realidad y la práctica políticas.

Clases de mutación constitucional

GEORG JELLINEK clasifico las mutaciones constitucionales atendiendo a los factores que daban lugar a la misma: la práctica parlamentaria, la actividad de la Administración, la interpretación judicial, la necesidad, las prácticas convencionales, y el no ejercicio de una competencia constitucional.

En la Alemania de los años 30, HSÜ DAU-LIN completó la clasificación anterior, distinguiendo las siguientes clases de mutación constitucional:

  • Destrucción de la Constitución.

  • Supresión de la Constitución.

  • Suspensión de la Constitución.

  • Quebrantamiento de la Constitución.

  • Mediante práctica política que no vulnera formalmente la Constitución escrita. Por ejemplo, en los EE UU, donde los Secretarios del Gobierno no pueden asistir al Congreso, por prohibirlo la Constitución, pero proponen proyectos de ley en los Comités Permanentes Parlamentarios, donde si asisten. Esto permite una relación Gobierno-Legislativo.

  • El no ejercicio de una competencia constitucional (desuetudo) o de la imposibilidad misma de su ejercicio. Los monarcas actuales en los países democráticos occidentales tienen derecho al veto en muchos países todavía, pero ninguno lo ejerce.

  • Por práctica política que contradice la Constitución. Como el mandato imperativo

  • Por interpretación judicial. La interpretación judicial de la Constitución va mutando los preceptos constitucionales, adaptándolos a la realidad del momento.

Otros conceptos derivados del de Constitución

Junto a los conceptos de reforma y mutación constitucional, aparecen otros como la suspensión o el quebrantamiento de la Constitución.