La potestad legislativa del Gobierno

El concepto de Decreto-ley

A partir de la Segunda Guerra Mundial, el tradicional poder legislativo, esto es, el Parlamento, deja de tener el monopolio de la legislación para ceder ese parte de ese poder al Gobierno. Así, la C de 1978 reconoce al Gobierno la competencia para elaborar y aprobar normas con fuerza de ley, al disponer en su artículo 86.1 que «en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos leyes…». Dada la importancia de que al Gobierno se le reconozca ejercer esta competencia, sin que en un principio nada tengan que decir las Cámaras Legislativas, es por lo que la Constitución establece los requisitos de extraordinaria y urgente necesidad; ahora bien, se trata de ver si en la práctica los Gobiernos se han limitado a hacer uso de esta potestad en casos extraordinarios y urgentes, o por el contrario si se han extralimitado en sus funciones.

La Constitución de 1978 incluye dos tipos de normas, con rango de ley, que puede ser dictadas por el Gobierno: los decretos-leyes y los decretos legislativos.

Decreto-ley es toda disposición, de carácter provisional, dictada por el Gobierno de la Nación, con rango de ley. La regulación del decreto-ley está contenida en el art. 86 de la Constitución:

Artículo 86

  1. En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general.

  2. Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario.

  3. Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.

A primera vista parece una medida excepcional, de carácter provisional, prevista para afrontar situaciones singulares, con cautelas y restricciones formativas suficientes para no alarmar. Sin embargo, en la práctica los decretos-leyes no han sido una excepción legislativa y los controles y límites inicialmente previstos no han servido de gran cosa.

El decreto-ley es una disposición gubernamental con rango de ley definido por tres notas esenciales:

  • La excepcionalidad (casos de urgente y extraordinaria necesidad)

  • La limitación de su alcance, y

  • La provisionalidad.

El carácter de provisional es lo que se exige, inmediatamente después de su entrada en vigor: una actuación del Congreso, que ejerza un control adecuado en aras a determinar o no su validez, teniendo en cuenta que éste ha tenido efectos desde su publicación. En esta actuación del Congreso se debe resolver sobre su convalidación o derogación.

Como órgano de dirección de la política estatal, el Gobierno goza de una amplia capacidad de iniciativa en la orientación de la actividad estatal, seleccionando e impulsando aquellos aspectos prioritarios para el propio Gobierno. De esta manera en el Estado social y democrático de Derecho se ha permitido una actuación del ejecutivo que vaya más allá de sus productos normativos típicos: los reglamentos. Se ha superado la tradicional consideración de la ley, como máxima expresión de la voluntad general, que debe ser elaborada exclusivamente por las Cámaras legislativas.

El art. 86 CE permite al Gobierno dictar, en casos de extraordinaria y urgente necesidad, disposiciones legislativas provisionales que toman la forma de Decreto-ley, otorgándole un auténtico poder de legislar. Pero le impone, a su vez, determinados límites para que no se rompa el equilibrio constitucional existente, ni se pretenda sustituir la función del Parlamento

El presupuesto de hecho habilitante

El Gobierno, sólo puede dictar decretos-leyes «en caso de extraordinaria y urgente necesidad», con ello el Constituyente quiso restringir al máximo los supuestos de sustracción a las Cortes Generales de la potestad legislativa que les corresponde. Sin embargo desde la entrada en vigor de la Constitución hasta la actualidad, los gobiernos han recurrido de forma habitual a la figura del decreto-ley para regular situaciones que ni eran extraordinarias ni eran urgentes. Y se puede decir, que esa práctica por parte de los gobiernos, encuentra incluso apoyo, en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que desde sus comienzos viene interpretando la extraordinaria y urgente necesidad como un supuesto de discrecionalidad, es decir, de un margen de apreciación de los mismos, incontrolable salvo que se incurra en arbitrariedad.

La condición sine qua non del art. 86 “en caso de extraordinaria y urgente necesidad ...” para que el Gobierno de la Nación pueda legítimamente recurrir a un decreto-ley es que se produzca una situación de tal gravedad que no pueda afrontarse con los medios ordinarios, incluidos los previstos para abreviar el procedimiento legislativo.

Sin embargo, desde que entró en vigor la Constitución de 1978, el recurso a la legislación gubernamental de urgencia ha sido una constante, con independencia del partido al frente del Gobierno (entre 1979 y 2001 se ha publicado una media de más de un decreto-ley al mes). Desde entonces los gobiernos han efectuado una interpretación absolutamente laxa del presupuesto habilitante exigido por el art. 86, no existiendo, en la mayoría de los casos, una situación de semejante urgencia y extraordinaria necesidad, siendo así que la eficacia limitativa del precepto constitucional ha sido prácticamente nula.

Se ha producido así, con una responsabilidad compartida por los Gobiernos y el Tribunal Constitucional, una desnaturalización del presupuesto de hecho habilitante, que parecía un límite infranqueable:

  • Una STC de 1982 admitió que “en principio y con el razonable margen de discrecionalidad, es competencia de los órganos políticos determinar cuándo la situación, por consideraciones de extraordinaria y urgente necesidad, requiere el establecimiento de una norma por vía de decreto-ley”.

  • Otras STC, de 1983, consideró que la utilización del decreto-ley es lícita, siempre que respete los límites del art. 86.

El resultado final es que los decretos-leyes se han convertido, en realidad, en una suerte de variante de legislación parlamentaria, con marginación absoluta del Senado.

Hay que delimitar el alcance de los conceptos “extraordinario” y “urgente”. La idea central es la necesidad, pero se debe atender a:

  • Su aspecto cualitativo: extraordinaria

  • Su requerimiento temporal: ha de ser urgente.

No basta con una situación de necesidad, ha de ser extraordinaria y urgente; todos los requisitos simultáneamente. No se dan todos los requisitos en los casos de “ordinaria y urgente necesidad” o de “extraordinaria y no urgente necesidad”, e incluso de “extraordinaria y urgente oportunidad”.

Según el TC, el Decreto-ley es utilizable cuando una necesidad caracterizada por las notas de lo extraordinario y lo urgente reclama una acción normativa que ordinariamente compete al legislador, pero que precisamente por esta necesidad y no poder ser atendida por una ley de Cortes se autoriza al Gobierno a emitir. No debe poder ser satisfecha ni mediante actuaciones legislativas en Comisión, ni por el procedimiento legislativo de urgencia, ni por el procedimiento de lectura única.

Aunque la definición de legislación excepcional debería referirse a datos objetivables, la doctrina y jurisprudencia constitucional no ha elegido dicha opción. La necesidad justificadora, ha dicho el TC, no ha de entenderse como una necesidad absoluta ante un peligro grave para el sistema constitucional o para el orden público, sino con mayor amplitud, como necesidad relativa respecto de situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieren una actuación normativa inmediata, más rápida que la acción legislativa común parlamentaria.

Esta necesidad relativa, deducida por el TC, ha sido criticada por disminuir la situación de necesidad exigible. Excluidas, por tanto, las situaciones de extraordinaria y urgente necesidad para el ejercicio de esta potestad legislativa por el Gobierno, el TC parece haber reconocido la legitimidad del D-ley para la consecución de los objetivos gubernamentales y la realización del programa político del Gobierno.

Así se desvirtúa la función de los programas del Gobierno como plan general previo de la actuación gubernativa, poniendo en manos del Gobierno la capacidad para apreciar la concurrencia de los presupuestos habilitantes que parece desvirtuar la naturaleza del D-ley. Así el TC entiende que la C atribuye al Gobierno la competencia e iniciativa para apreciar con un razonable margen la concurrencia de la situación de “urgente y extraordinaria necesidad”, que no tienen por qué ser los supuestos de excepcional amenaza para la comunidad o el orden constitucional.

Este punto de vista ha dejado en manos del Gobierno la apreciación discrecional de la concurrencia del presupuesto habilitante, reservando en último extremo al TC el control de esta apreciación, cuando sea arbitraria o abusiva.

Materias vedadas al Decreto-ley

Continua el artículo 86.1 de la Constitución estableciendo, que el decreto-ley no podrá afectar al «ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Titulo I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al derecho electoral general». El principal problema que se plantea es qué debe entenderse por el término «afectar», es decir, si se debe realizar una interpretación restrictiva o expansiva del mismo.

En el primer caso, mediante un decreto-ley, el Gobierno no podría regular ninguna de las materias a las que hace referencia el art. 86.1 CE en ninguno de sus ámbitos (ni de fondo, ni accesorios); sin embargo, la tesis expansiva de la limitación contenida en dicho artículo, sí permitiría regular mediante decreto-ley algunos aspectos de esas materias.

Los constituyentes quisieron configurar el decreto-ley con carácter restrictivo, por ello, además de limitar su uso, dispusieron en el art. 86.1 que “no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general.”

Ordenamiento de las instituciones básicas del Estado

La STC 60/1986, considera instituciones básicas del Estado a las organizaciones públicas sancionadas en la Constitución cuya regulación reclama una ley. En cuanto a la prohibición de afectar al ordenamiento, los decretos-leyes no pueden alcanzar a los elementos estructurales, esenciales o generales de la organización y funcionamiento de las instituciones básicas del Estado, pero sí a cualesquiera otros aspectos accidentales o singulares de las mismas.

Derechos, deberes y libertades regulados en el Título I (arts. 10 – 55)

La STC 111/1983, considera que una interpretación expansiva de la limitación del art. 86.1 llevaría a una concepción tan restrictiva del decreto-ley que supondría su vaciamiento e inutilidad absoluta, pues es difícil imaginar alguno cuyo contenido no afecte a un derecho del Titulo I. Para nuestro TC, la cláusula restrictiva del art. 86.1, ‘no podrá afectar’, debe ser entendida de modo que ni reduzca a la nada el decreto-ley (un instrumento formativo previsto en la Constitución), ni permita que por decreto-ley se regule el régimen general de los derechos.

Esta interpretación, empero, además de generosa con la potestad legislativa del Gobierno, no suministra un criterio claro y seguro.

Régimen de las Comunidades Autónomas

La STC 29/1986 establece que el decreto-ley no puede regular el objeto propio de aquellas leyes que, de acuerdo con el art. 28.1 de la Ley Orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional, sirven para enjuiciar la constitucionalidad de las demás (el bloque de constitucionalidad).21 En cambio, si es posible acudir al decreto-ley para la adopción de las bases de la legislación básica prevista en el art. 149.1.22

El Derecho electoral general

La doctrina, y posteriormente el propio T.C., asimilaron la expresión “derecho electoral general” con la que se utiliza en el art. 81.1 de la Constitución, objeto de reserva para Ley Orgánica.

La convalidación o la derogación del Decreto-ley

El apartado número 2 del artículo 86 de la Constitución, establece que los decretos-leyes deben «ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad –sin que sea posible la presentación de enmiendas- al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación….». Al tratarse de una norma provisional, el Congreso debe convalidar o derogar el decreto-ley mediante un procedimiento especial y sumario previsto en el Reglamento de la Cámara.

Si el Congreso convalida el decreto-ley, éste no se transforma en ley formal del Parlamento, si no que pasa de ser una norma provisional a ser una norma definitiva. Sin embargo, si el Congreso no convalida el decreto-ley, éste desaparece definitivamente del Ordenamiento Jurídico. El problema que aquí se plantea, es si esta expulsión del Ordenamiento Jurídico produce efectos desde la promulgación misma del decreto-ley por parte del Gobierno, o si por el contrario, se le considera expulsada desde la no convalidación del Congreso lo que supondría que desde la promulgación hasta la derogación el decreto-ley produciría efectos jurídicos.

La Constitución ha previsto en el art. 86.2 un control político de los decretos-leyes, realizable por el Congreso o por su Diputación permanente, excluyendo al Senado. La STC 111/1983 dispuso que al decreto-ley no puede acudirse fuera de las previsiones del art. 86.1 y si se hiciera, corresponderá al Congreso, por vía del art. 86.2 velar porque esto no sea así, sin perjuicio de que como control jurídico pueda residenciarse posteriormente ante el TC.

El procedimiento de convalidación en el Congreso de un decreto-ley está regulado en el artículo 151 del Reglamento del Congreso de los Diputados.

TÍTULO VI (R.C.) Del control sobre las disposiciones del Gobierno con fuerza de ley

Artículo 151.

  1. El debate y votación sobre la convalidación o derogación de un Real Decreto-Ley se realizará en el Pleno de la Cámara o de la Diputación Permanente, antes de transcurrir los treinta días siguientes a su promulgación, de conformidad con lo establecido en el artículo 86.2 de la Constitución. En todo caso la inserción en el orden del día de un Decreto-Ley, para su debate y votación, podrá hacerse tan pronto como hubiere sido objeto de publicación en el Boletín Oficial del Estado .

  2. Un miembro del Gobierno expondrá ante la Cámara las razones que han obligado a su promulgación y el debate subsiguiente se realizará conforme a lo establecido para los de totalidad.

  3. Concluido el debate, se procederá a la votación, en la que los votos afirmativos se entenderán favorables a la convalidación y los negativos favorables a la derogación.

  4. Convalidado un Real Decreto-Ley, el Presidente preguntará si algún Grupo Parlamentario desea que se tramite como proyecto de Ley. En caso afirmativo, la solicitud será sometida a decisión de la Cámara. Si ésta se pronunciase a favor, se tramitará como proyecto de Ley por el procedimiento de urgencia, sin que sean admisibles las enmiendas de totalidad de devolución.

  5. La Diputación Permanente podrá en su caso tramitar como proyectos de Ley por el Procedimiento de urgencia los Decretos-leyes que el Gobierno dicte durante los períodos entre legislaturas.

  6. El acuerdo de convalidación o derogación de un Real Decreto-Ley se publicará en el Boletín Oficial del Estado.

El procedimiento de control parlamentario se inicia con la publicación en el BOE del Real Decreto-ley correspondiente; a partir de ahí se inserta en el orden del día del Congreso, siguiendo los siguientes pasos:

  1. Intervención de un miembro del Gobierno de la Nación que expondrá los motivos de su promulgación.

  2. Debate, conforme a lo establecido para los de totalidad.

  3. Votación, con mayoría simple se convalida, en otro caso se deroga.

  4. Si se convalida, un grupo parlamentario puede pedir su tramitación como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia.

  5. Publicación en el BOE del acuerdo de convalidación o derogación.

En caso de voto afirmativo el decreto-ley deja de ser provisional y sus disposiciones se integran en el ordenamiento jurídico de manera indefinida, pero sigue siendo un decreto-ley (STC 29/1982), pues la convalidación no lo convierte en una ley formal del Congreso y únicamente cumple con el requisito constitucional del que dependía su pervivencia en el tiempo con fuerza y valor de ley.

En el caso de voto negativo el decreto-ley cesa en su vigor y desaparece del universo jurídico. Como durante su limitada vigencia ha surtido efectos jurídicos hay que plantearse (no hay acuerdo en la doctrina) el alcance de su derogación que podría ser:

  • Ex nunc. A partir del acuerdo parlamentario.

  • Ex tunc. Desde la promulgación del decreto-ley, de modo que la derogación tendría efectos retroactivos.

En el caso de que el Congreso no se pronunciase en forma y plazo (durante los 30 días siguientes a su promulgación), el decreto-ley perderá su vigencia.

La conversión en Ley

Tras la convalidación de un decreto-ley, el Congreso puede iniciar la tramitación del mismo como proyecto de ley, aunque por parte de la Doctrina se tienen serias dudas sobre el sentido de tal tramitación.

Los constituyentes diseñaron dos tipos de actuación parlamentaria ante el decreto-ley: la convalidación (o derogación), y la tramitación en Cortes como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia.

Dado que en un plazo tan breve de 30 días no es factible tramitar un proyecto de ley, aunque sea por el trámite de urgencia, dada la necesaria intervención del Senado, esta solución se ha sustituido por la alternativa de una actuación parlamentaria sucesiva.

Véase el art. 151.4 del RC: si la votación es de convalidación cualquier grupo puede pedir su tramitación urgente como proyecto de ley, lo que decidirá en votación la Cámara, no siendo posibles enmiendas de totalidad de devolución. Si el Congreso no lo convalida no se puede pedir la tramitación por parte de un grupo parlamentario (aunque sí lo podría hacer el Gobierno, claro)

Los Decretos-Legislativos: concepto y tipos

Los decretos legislativos suponen una excepción al Principio general de que no se puede delegar lo delegado, pues se trata de una norma dada por el Gobierno en base a una delegación previa del Parlamento (que es titular de la potestad de legislar y que le ha sido delegada por el pueblo). Así, la Constitución prevé la posibilidad de que las Cortes Generales deleguen en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre determinadas materias, que en ningún caso podrán ser las reservadas a Ley Orgánica.

Los decretos legislativos podrán regular ex novo una materia determinada, o limitarse a refundir normas preexistentes; en todo caso, el Gobierno deberá seguir las pautas dadas por las Cortes en la correspondiente ley de delegación.

Historia del decreto legislativo

La práctica de la delegación legislativa es tradicional en Europa occidental y se justifica en la sobrecarga de los órganos legislativos y en la dificultad de deliberar en las Cámaras, en detalle, una materia técnicamente compleja. Ha evolucionado desde la forma de autorizaciones amplísimas, casi en blanco, al ejecutivo, hasta las leyes de bases o de delegación, que fijan criterios u objetivos concretos.

En España es una técnica que, aunque se opone a la regla general de indelegabilidad de lo delegado (el pueblo delega en las Cortes la potestad legislativa), está contemplada en la C. La C, para evitar el peligro de habilitaciones en blanco, que llevaría al abuso o la

corrupción24, ha previsto una serie de precauciones y cautelas, sin contar con las materias que la C ya excluye de la posibilidad de legislación delegada.

Definición de decreto legislativo

El decreto legislativo, en España, es una labor normativa conjunta de las Cortes y del Gobierno; las primeras elaborarán una ley previa de delegación, el segundo lo perfeccionará como decreto legislativo. Si falta la primera no tendrá efectos en el OJ.

La C regula el DLeg en sus arts. 82 a 85:

Artículo 82

  1. Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo anterior (leyes orgánicas).

  2. La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo.

  3. La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno.

  4. Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio.

  5. La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos.

  6. Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control.

Artículo 83

Las leyes de bases no podrán en ningún caso:

  • a) Autorizar la modificación de la propia ley de bases.

  • b) Facultar para dictar normas con carácter retroactivo.

Artículo 84

Cuando una proposición de ley o una enmienda fuere contraria a una delegación legislativa en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. En tal supuesto, podrá presentarse una proposición de ley para la derogación total o parcial de la ley de delegación.

Artículo 85

Las disposiciones del Gobierno que contengan legislación delegada recibirán el título de Decretos Legislativos.

El art. 82 permite a las Cortes delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley en materias que no estén reservadas a ley orgánica. Por lo tanto un Decreto legislativo es:

Una norma con rango de ley, dictada por el Gobierno, en virtud de una delegación expresa de las Cortes, y sujeta a los límites derivados de la C y de la norma habilitante, que deberá ser una ley de Pleno, y no una ley de Comisión.

Hay dos tipos de delegación legislativa, de acuerdo con el art. 82.2:

1) Textos articulados: leyes de bases

Para la producción de textos articulados las Cortes dictan una ley de bases. Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio.

El objeto es aliviar de trabajo al legislativo y evitar discusiones interminables en materias de gran amplitud o complejidad. En España se ha venido utilizando la técnica de la ley de bases desde antiguo, por ejemplo, para el Código Civil (aunque el Real Decreto que lo dictó finalmente no fuera “Legislativo”).

El TC ha subrayado que el concepto de ley de bases para legislación delegada no tiene nada que ver con las bases o legislación básica del art. 149.1 CE.

2) Textos refundidos: leyes ordinarias de delegación

Para la producción de textos refundidos las Cortes dictan una ley ordinaria. La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos.

La función de estos textos refundidos es recopilar y ordenar múltiples normas sobre una misma materia de manera que intérpretes y aplicadores conozcan de manera precisa el Dº aplicable y su vigencia y se salven posibles incoherencias.

Límites

La legislación delegada presenta límites, tanto respecto de las leyes de delegación (la delegación debe ser expresa, otorgarse al Gobierno, sobre materia concreta, etc), como de los decretos legislativos (el Gobierno no puede delegar en otros órganos, debe legislas en un plazo determinado, etc).

Los límites que se imponen a la legislación delegada se pueden agrupar en:

  1. Límites que se imponen a las Cortes sobre las leyes de delegación y las materias que se pueden delegar.

  2. Límites que se imponen al Gobierno tanto por la C como por las propias leyes de delegación.

1) Límites sobre las leyes de delegación

Límites comunes a las leyes de bases y leyes de delegación

  • La delegación se hace en el Gobierno, no en su Presidente o en un Ministro.

  • No puede afectar a materias reservadas a LOrg.

  • Debe ser de forma expresa, no puede entenderse concedida de modo implícito.

  • Se otorga para materia concreta.

  • Se da un plazo para su ejecución, no puede entenderse concedida por tiempo ilimitado.

Límites a las leyes de bases

  • Delimitarán con precisión el objetivo y el alcance de la delegación legislativa.

  • Delimitarán los principios y criterios que deben seguirse en su ejercicio.

  • No pueden autorizar la modificación de la propia ley de bases.

  • No pueden facultar al Gobierno para dictar normas con carácter retroactivo.

Límites a las leyes de delegación para refundición de textos legales

  • Determinarán el ámbito normativo que se quiere refundir.

  • Especificarán si se circunscribe a la mera formulación de un texto único, o si incluye la de regularización, aclaración y armonización de los textos a refundir.

Límites sobre las leyes de delegación

La C apenas se ocupa de la legislación delegada como tal, pero aun así es posible apuntar algunos límites comunes y específicos de los decretos legislativos:

Límites comunes a los decretos legislativos

  • Recibirán el título de Decretos legislativos, para clarificar su rango de ley.

  • Deben ser sometidos a dictamen del Consejo de Estado (LOCE).

  • “Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno.”

  • Se da un plazo para su ejecución, si se publica posteriormente carece de validez.

  • La delegación se agota por su uso. Pueden ser varios Decretos legislativos, si así está previsto en la ley de delegación, pero cuando se publican la delegación termina.

Límites a los textos articulados

  • Contendrán todas las normas necesarias para la regulación de la materia.

  • Establecerán una regulación coherente con la ley de bases.

  • Tendrán un grado de detalle similar al de las leyes ordinarias.

Límites a los textos refundidos

  • Contendrán todas las normas que se preveían refundir.

  • Si se permitía “regularizar, aclarar y armonizar”, lograr la mayor calidad normativa en cuanto a unidad y coherencia. Pueden introducirse normas adicionales (STC) y complementarias siempre que sea necesario para colmar lagunas y lograr coherencia.

El control de la legislación delegada

Los controles a los que se someten los decretos legislativos son varios: (a) Control previo: Dictamen del Consejo de Estado respecto al proyecto elaborado por el Gobierno. (b) Control posterior: que puede ser llevado a cabo tanto por el Congreso, por los Tribunales ordinarios, como por el TC; pudiendo además establecer las Cortes en la ley de delegación fórmulas adicionales de control.

Existen tres tipos de control.

  • 1. Control previo a la aprobación del decreto legislativo

Es el dictamen del Consejo de Estado, preceptivo, pero no vinculante, de acuerdo a la LOrg de este órgano.

  • 2. Control posterior de las Cortes

Tan pronto como haya hecho uso de la delegación, el Gobierno tiene que remitir el texto refundido o articulado a las Cortes, que lo publican en su Boletín.

La ley de delegación podría haber previsto además algún tipo de control adicional por el Congreso, para lo que se abrirá un plazo de un mes, desde la publicación en el Boletín de las Cortes, para que Diputados y Grupos Parlamentarios formulen objeciones y si no las

hicieren se entenderá que el Gobierno ha hecho un uso correcto de la delegación legislativa. De hacerlas las remitirá a la Mesa del Congreso, que las enviará a la Comisión correspondiente, para que emita un dictamen que será debatido en el Pleno de la Cámara. Los efectos jurídicos del control serán los previstos en la Ley de delegación.

  • 3. Control jurisdiccional

CE 82.6. Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control.

La frase “sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales” fue objeto de polémica, sobre su alcance. Los controles que hay sobre la legislación delegada actualmente son los siguientes:

  • Decretos legislativos anteriores a la entrada en vigor de la C. Por los tribunales ordinarios. Se interpretan o no aplican teniendo en cuenta la C. Si se duda se plantea la cuestion de constitucionalidad ante el TC.

  • Decretos legislativos posteriores a la entrada en vigor de la C.

    • Pueden ser objeto de recurso C-A; de acuerdo con la LJCA, los decretos legislativos son atacables en esta sede, pero sólo en cuanto se aparte de los límites de la delegación.

    • Pueden ser objeto de recurso inconstitucional ante el TC, como cualquier norma con rango de ley.