La Ley orgánica

Configuración de la ley orgánica

La Ley orgánica constituye una de las innovaciones más importantes que introdujo la Constitución de 1978, seguramente con el fin de conseguir el consenso político en la elaboración de normas reguladoras de materias de especial trascendencia, dado que para su aprobación se exige mayoría absoluta del Congreso de los Diputados. Se caracteriza por dos notas fundamentales:

  • Ámbito material predeterminado en la Constitución.

  • Necesidad de una mayoría reforzada en el Congreso para su aprobación, en una votación final sobre su el texto completo.

Se regula en el art. 81 de CE’78:

  1. Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución.25

  2. La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto.

Además de las “previstas” que sí, están las previstas que no:

  • Art. 82.1 Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo anterior (el referente a las leyes orgánicas).

  • Art. 75.3 Quedan exceptuados de lo dispuesto en el apartado anterior (la posibilidad de aprobación de leyes en las Comisiones legislativas) la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado.

  • Art. 87.3 Una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley. En todo caso se exigirán no menos de 500.000 firmas acreditadas. No procederá dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia.

La presencia de la legislación orgánica en la Constitución de 1978 se explica, más que por la influencia de la Constitución francesa, por la voluntad de los constituyentes de que determinadas materias de especial trascendencia se legislaran únicamente cuando hubiera el suficiente consenso.

Además del consenso citado anteriormente, según O. ALZAGA las motivaciones son las siguientes:

  • Dar estabilidad a la legislación sobre derechos fundamentales e instituciones básicas del Estado.

  • Garantizar un consenso mínimo para aquellas materias para las que no fue posible encontrarlo en el proceso constituyente.

  • Prolongar el consenso más allá del proceso constituyente.

  • Asegurar estabilidad al régimen electoral.

  • Garantizar el correcto desarrollo de derechos y libertades fundamentales.

  • Eliminar las materias de posible legislación por parte de las Asambleas autonómicas.

  • Fijar la naturaleza jurídica de los Estatutos de Autonomía.

TORRES DEL MORAL opina, sin embargo, que el elenco es tan heterogéneo que es casi imposible encontrar un hilo conductor. Parece que el único ratio constituyente es que ciertas materias quedaran reforzadas por la exigencia de mayoría absoluta del Congreso: la Cámara preeminente en España.

El concepto de ley orgánica

De acuerdo con art. 81 CE, la ley orgánica viene caracterizada por dos notas fundamentales:
  1. Ámbito material: reservas de ley orgánica tasadas.

  2. Ámbito formal: aprobación por mayoría absoluta del Congreso sobre el conjunto del proyecto.

Concepto material de ley orgánica

El art. 81 reserva a la ley orgánica (LOrg) una serie de materias que pueden agruparse en 3 grandes bloques:

  1. Derechos fundamentales y libertades públicas

  2. Aprobación de los EEAA y del Régimen Electoral General (REG)

  3. Las demás materias “previstas en la Constitución”

Aprobación de los EEAA

No plantea ninguna duda sobre a qué se refiere exactamente la reserva de LOrg. Hay que entender, por lo tanto, que la modificación, ampliación o derogación de los EEAA debe hacerse, además de con el procedimiento previsto en la C y en los respectivos EEAA, mediante LOrg.

Régimen electoral general

Han sido las STC las que han ido definiendo su contenido: está compuesto por las normas electorales válidas para la generalidad de las instituciones representativas del Estado en su conjunto y en el de las entidades territoriales en que se organiza, salvo las excepciones que se hallen establecidas en la Constitución o en los EEAA.

De acuerdo con otra STC para que una ley merezca la calificación de electoral es necesario que contenga por lo menos el núcleo central de la normativa atinente al proceso electoral, materia en al que se comprende lo relativo a quiénes pueden elegir y ser elegidos, y bajo que condiciones, para qué espacio de tiempo y bajo que criterios organizativos desde el punto de vista procedimental y territorial.

El TC ha admitido como regímenes especiales únicamente:

  1. La elección de Senadores por las Asambleas de las CCAA.

  2. La elección de diputados en las elecciones autonómicas, regulada en los propios EEAA.

  3. El régimen electoral de los municipios y provincias del País Vasco, en ciertos aspectos.

Derechos fundamentales y libertades públicas

En la actualidad se supone que estos derechos y libertades son los de la Sección 1.ª del Capítulo II del Título I de la C. El TC ha tenido en cuenta la coincidencia entre el texto del artículo y la rúbrica de la sección citada, y ha negado la procedencia de extender la LOrg para limitar todos los derechos y libertades del Título I de la C, sin que, a estos efectos resulte relevante la posibilidad de recurrir en amparo:

  • La igualdad ante la ley del art. 14

  • La objeción de conciencia del art. 30.2.

El TC arguye que si se interpretara en sentido amplio, que todos los derechos y libertades debieran ser regulados mediante LOrg, todas las leyes deberían ser orgánicas, lo cual, a juicio del TC haría que las Cortes serían un constituyente permanente. (¿?)

En cuanto al alcance de la regulación como LOrg, el TC ha indicado que debe reducirse su aplicación a las normas que establecen restricciones de esos derechos y libertades o que los desarrollen de modo directo (sus aspectos consustanciales) pero no a aquellas leyes que simplemente afecten a elementos no necesarios, sin incidir directamente sobre su ámbito y límites.

Demás leyes orgánicas previstas en la Constitución

Todos los Títulos de la C, salvo el X, están sembrados de reservas de LOrg, incluyendo algunas de las que se justifica difícilmente su carácter y omitiendo otras (Ley del Gobierno) que bien podían haber sido incluidas. La C prevé las siguientes materias:

      Artículo      Materia

  • 8.2          Bases de la organización militar
  • 54           Defensor del Pueblo

  • 55.2        Suspensión individual de determinados derechos fundamentales

  • 57.5        Abdicaciones y renuncias, y cualquier duda de hecho o de derecho que ocurra en el orden de sucesión a la Corona

  • 87.3        Iniciativa legislativa popular

  • 92.3        Modalidades de referéndum

  • 93           Autorización de celebración de Tratados por los que se atribuye a organizaciones o instituciones internacionales el ejercicio de competencias derivadas de la C

  • 104.2      Funciones, principios básicos de actuación y Estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de la Seguridad del Estado.

  • 107         Consejo de Estado

  • 116          Estados de alarma, excepción y sitio

  • 122.1       Poder judicial

  • 136.4       Tribunal de Cuentas

  • 141.1       Alteración de los límites provinciales

  • 144          Autorización de la constitución de una Comunidad Autónoma y sustitución de la iniciativa de las Corporaciones Locales

  • 149.1.29ª Policía de las CCAA

  • 151.1       Referéndum para ratificar la iniciativa autonómica

  • 157.3       Ejercicio de las competencias financieras de las CCAA

  • 165          Tribunal Constitucional

El TC también ha establecido que así como las materias que tienen esta reserva sólo se pueden regular por LOrg, no se pueden regular mediante LOrg las materias para las que no existe dicha reserva, lo que sería disconforme con la C.

El concepto formal de la ley orgánica

Mayoría cualificada en el Congreso

De acuerdo con el art. 81.2, “la aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto.”

Esta limitación para la aprobación de las LOrg es una excepción, para las materias tasadas, del principio general de legislar con la mayoría relativa del órgano legislador, que es lo característico de los regímenes democráticos.

Lo contrario, ha advertido el TC, podría producir en el OJ una petrificación abusiva en beneficio de quienes en un momento dado gocen de la mayoría absoluta o de apoyos suficientes en detrimento del carácter democrático de nuestra C, que ha implantado una democracia basada en el juego de las mayorías, previendo la necesidad de mayorías cualificas o reforzadas sólo en casos tasados (que van más allá de las LOrg: la reforma, reglamento cámaras, leyes de armonización).

Esta interpretación que parece ser una protección de las minorías, puede volverse en contra, los Gobiernos con mayoría absoluta en el Congreso pueden hacer o cambiar todas las leyes orgánicas a su antojo (el de la mayoría, el rodillo).

Procedimiento de elaboración de las leyes orgánicas

El Reglamento del Congreso de los Diputados establece que se tramitarán como proyectos o proposiciones de ley a los que la Mesa del CD, oída la Junta de Portavoces, otorgue dicha calificación, de acuerdo con el art. 81.1 de la C, y a la vista del criterio razonado que al respecto exponga el Gobierno, el proponente o la correspondiente

Ponencia en trámite de informe.

Si la calificación como LOrg no se produce en el momento anterior, la Comisión correspondiente podrá solicitar de la Mesa de la Cámara que ésta estudie si se reviste tal carácter. Las enmiendas que pudieran contener materias reservadas a LOrg, presentadas a un proyecto de ley ordinaria, podrán ser admitidas a trámite por la Mesa, retrotrayéndose el procedimiento al momento inicial de debate de la Comisión.

Por lo demás el RCD establece que el procedimiento será el de la ley ordinaria con determinadas especialidades. Así la aprobación requerirá el voto favorable de la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados en una votación final sobre el conjunto del texto.

En dicho caso se remitirá al Senado, en otro caso se devuelve a la Comisión que emitirá nuevo dictamen en un mes.

El debate sobre el nuevo dictamen se ajustará a las reglas de los de totalidad. Si se consigue mayoría absoluta se enviará al Senado, entendiéndose rechazado en caso contrario.

En caso de veto o enmiendas del Senado el procedimiento es como el ordinario, con dos especialidades:

  1. La ratificación del texto inicial y levantamiento del veto requerirá en todo caso el voto favorable de la mayoría absoluta del Congreso.

  2. Si el texto devuelto por el Senado contuviera enmiendas entonces se considerará aprobado si lo vota la mayoría del Congreso, y en caso contrario, quedaría aprobado el texto anterior y rechazadas todas las enmiendas del Senado.

El rango normativo de la LOrg en el ordenamiento jurídico

¿Son las leyes orgánicas de mayor rango por su ámbito material o especificidad de su procedimiento? Según una parte de la doctrina están entre la C y las leyes ordinarias, según otra son de igual rango que las leyes ordinarias.

El principio de competencia

La mayor parte de la doctrina entiende que la relación entre unas y otras no es a través del principio de jerarquía, sino del principio de competencia. Los argumentos son:

  • El principio de jerarquía necesita que los sujetos productores sean órganos distintos.

  • Que además la regulación sea sobre la misma materia.

  • No se puede admitir el principio de jerarquía sólo por el distinto procedimiento de producción y elaboración, dada la multiplicidad de normas con rango de ley que establece nuestra C.

Así pues, las LOrg se caracterizan por:

  • Versar sobre un conjunto de materias diferenciado en relación con el resto de normas con fuerza de ley, lo que alude al principio de competencia.

  • Por ser aprobadas por mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto, de manera que sus relaciones con el resto de las demás leyes no es en virtud de su fuerza o valor, sino por su contenido y procedimiento.

Leyes subordinadas a otras leyes

Las leyes tienen todas el mismo rango, siendo las únicas excepciones a este principio de paridad, según TORRES DEL MORAL, las siguientes:

  • Las leyes autonómicas, subordinadas a sus EEAA.

  • Las leyes autonómicas que desarrollan las bases y principios de la legislación estatal sobre una materia, conforme al art. 149.1, subordinadas a dicha legislación básica.

  • Las leyes autonómicas que desarrollan una ley marco de las Cortes Generales.

  • Las leyes autonómicas que desarrollan una materia de titularidad estatal transferida o delegada mediante una ley orgánica, que se sujetan a los términos que esta LOrg delega o transfiere.

  • Los decretos legislativos a su ley de delegación de las Cortes Generales.

Inconstitucionalidad de normas con rango de ley que invaden las materias de LOrg

Asimismo, el art. 28.2 LOTC establece que el TC podrá declarar inconstitucional una ley por infracción al art. 81 CE los preceptos de un Decreto-ley, Decreto legislativo, o Ley que no haya sido aprobada como orgánica, o norma legislativa de una CA, en el caso de que dichas disposiciones hubiesen regulado materias reservadas a una LOrg, o impliquen modificaciones o derogación de una LOrg, cualquiera que sea su contenido.

El “cualquiera que sea su contenido” ha provocado discusiones doctrinales. Para algunos parece indicar que las LOrg pueden regular cualquier materia. Para otros sólo quiere indicar aquellos contenidos que se refieran a las materias tasadas en el art. 81.1 CE.

El principio de prevalencia

El TC también ha confirmado en varias sentencias al principio de competencia como criterio para resolver con carácter definitivo los conflictos entre las leyes ordinarias y las LOrg. No obstante el mismo TC ha reconocido que a veces hay que acudir además al principio de prevalencia. Esto es, cuando una materia esté regulada simultáneamente por ley ordinaria y orgánica, prevalecerá esta última, cuando por el principio de competencia no se pueda determinar cual es exactamente la que deba aplicarse.

LOrg que se excede de sus materias

En este mismo sentido se ha indicado que siempre que la LOrg se mueve dentro de su ámbito de competencias debe aplicarse con preferencia a la ley ordinaria. Sin embargo, cuando el aplicador de Dº no considere que la LOrg se mueva dentro de sus competencias, invadiendo las de la ley ordinaria, tendrá que tener en cuenta el orden de entrada en vigor de las normas:

  • Si la LOrg es posterior deberá aplicarse ésta.

  • Si la LOrg es anterior, el aplicador no podrá resolver el conflicto, debiendo plantear la cuestión de inconstitucionalidad. Si el TC considera que la LOrg no se mueve en su ámbito de competencias declarará la naturaleza ordinaria de la misma, con lo que quedaría derogada por la ley ordinaria posterior.

En definitiva, no existe un rango distinto entre las leyes ordinarias y orgánicas: ambas son normas con rango de ley.

Desarrollo de ley orgánica mediante ley ordinaria: colaboración internormativa

Cuando solo algunos aspectos de una materia deben ser regulados por ley orgánica, como ocurre en el caso de las bases de la organización militar o las bases de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, es posible que se produzca una colaboración internormativa entre un tipo y otro de normas, remitiendo la LOrg el desarrollo o la integración de algunos de sus preceptos.

El TC ha admitido este principio de colaboración internormativa. Las leyes ordinarias pueden regular aspectos no orgánicos de materias reservadas a ley orgánica.

La C sólo prohíbe regular mediante decretos legislativos materias de ley orgánica, pero no mediante leyes ordinarias.

Habrá que reputar como ilegítimo, no obstante, cualquier remisión o reenvío en blanco o con condiciones tan laxas que defrauden la reserva constitucional de ley orgánica.

Regulación de materias de ley ordinaria mediante ley orgánica

El TC admite, por otra parte, que el legislador, al elaborar una ley orgánica incluya en ella normas ajenas a la reserva (regulables por ley ordinaria), que por razones de conexión temática o sistematicidad o buena práctica legislativa, considere oportuno incluir junto a las materias reservadas a LOrg.

Pero el TC considera que, salvo que el legislador especifique este último caso, se produciría una congelación de rango de dicha normativa. Este es el caso de las leyes parcialmente orgánicas. Estas leyes deben incluir cláusulas de deslinde que indiquen que partes de la ley se pueden modificar o derogar mediante ley ordinaria.

Estas leyes parcialmente orgánicas se ha convertido en una alternativa técnica a regular mediante dos leyes distintas la misma materia. Ejemplo: la Ley Orgánica 1/1996, de protección jurídica del menor.