La Ley

El concepto de ley

La ley, en sentido jurídico, son las normas que prescriben determinada conducta a los miembros de una sociedad, y cuya inobservancia conlleva la correspondiente sanción. Ha sido siempre el punto de referencia del Dº positivo, el deseo de un gobierno de leyes, que no de hombres, es tan antiguo como nuestra tradición jurídica: mientras que el gobierno de los hombres está sujeto al capricho y al arbitrio, el de las leyes se traduce en una mayor igualdad y justicia para todos.

Concepción moderna de la ley

Se remonta al siglo XVII, con el pensamiento filosófico ilustrado. MONTESQUIEU y los enciclopedistas argumentaron que las leyes políticas y civiles de cada nación no deben ser sino supuestos concretos de materialización o de aplicación de la razón humana. Para los constituyentes franceses, con Rousseau, es la expresión de la voluntad humana.

Ambas concepciones no son, en última instancia contradictorias: la ley como obra de la razón alude al contenido de la ley, la ley como expresión de la voluntad del pueblo alude a su fuente generadora.

Para hacer posible que voluntad popular fuera al mismo tiempo voluntad racional se añadió el ingrediente de la teoría de la representación. Se sustituye al pueblo por la nación, mediante la interposición de un órgano que actúe en su nombre. Este órgano, la Asamblea, está formado por hombres cultos y capaces, y se encargará de discutir y hacer leyes. SIEYÈS, en Francia, es el autor por excelencia de la Teoría de la Representación.

En la teoría de la representación, siguiendo a SIEYÈS, hay dos razones que justifican a la Asamblea:

  1. Es la que mejor responde a una sociedad moderna basada en la división del trabajo.

  2. La mayoría de los ciudadanos no posee ni instrucción ni tiempo suficientes para ocuparse de elaborar las leyes; lo mejor es elegir a los más capaces.

La consecuencia de esta doctrina es que la misión del pueblo es la de elegir a una Asamblea que representa a toda la nación. La ley se convertirá en la expresión de la voluntad general que es, en la realidad, la voluntad nacional y, finalmente, la voluntad de sus representantes.

La concurrencia de estos tres factores:

  1. Que la ley fuera considerada como la encarnación de la razón,

  2. Que simultáneamente fuera definida como expresión de la voluntad general, y

  3. Que fuera adoptada por la voluntad popular-nacional, la convirtió en la norma suprema:

  • Desde el punto de vista político

    • En las Asambleas, por sus debates, sus procedimientos y el espíritu que las habita la voluntad del pueblo ya no es el clamor discordante de la muchedumbre, sino una exigencia racional. La ley que la expresa no es el producto de una mayoría circunstancial, sino la razón que la dicta, y a la vez la voluntad del pueblo que en ella se reconoce.

  • Desde la perspectiva jurídica

    • La preeminencia de la ley significa que la ley se sitúa en la posición más elevada del sistema normativo, que no puede ser modificada o derogada sino por otra norma de la misma naturaleza, condicionará la validez y vigencia de las demás fuentes del Dº, que no existen límites materiales a su ámbito de aplicación, y que los ciudadanos no podrán resistirse a su aplicación.

    • De ahí a la definición formal de ley como acto o norma elaborada mediante determinado procedimiento solemne por la Asamblea legislativa o Parlamento no había más que un paso.

Caracteres de la ley

  • La generalidad, en el sentido de que la ley está dirigida a todos los hombres y a sus posibles acciones consideradas en abstracto, y no a un hombre o acción concretos.. Enlaza con el principio de igualdad, porque supone un trato igual para todos.

  • Limitación en cuanto al número

  • Perdurabilidad.

  • Brevedad (que sean pocas) para garantizar así la certeza del derecho, independientemente de los cambios de gobiernos y políticas.

  • Claridad y sencillez, evitando que los ciudadanos tengan dudas acerca de sus obligaciones y las sanciones en caso de incumplimiento, al tiempo que se elimina cualquier margen de discrecionalidad en su aplicación por parte de los jueces y políticos.

  • Aplicabilidad al futuro, lo que se traduce en la irretroactividad de las normas.

  • Obligatoriedad, de forma que su cumplimiento puede ser exigido por las autoridades competentes, y garantizado, en su caso, mediante cauces jurisdiccionales.

  • Publicidad. Es necesario que las normas se publiquen para que los ciudadanos puedan conocer su contenido.

  • La coherencia es un requisito propio de cualquier sistema que exige que sus partes no sean contradictorias.

La crisis de la ley

Aunque muchas de las leyes siguen respondiendo al concepto enciclopédico de norma superior y abstracta, de carácter general, publicada, de obligado cumplimiento, con dosis de racionalidad no instrumental, y dictada con la mayoría de beneficiar a la mayoría de los ciudadanos, se han producido cambios que permiten hablar de crisis, decadencia u ocaso de la ley.

Ya la técnica del mandato representativo transformó la voluntad general en la menos general de las voluntades; la voluntad de unos pocos.

Pero no es esa la razón de la crisis, es la realidad la que nos ha enseñado que las leyes son más bien particulares e instrumentales, en lugar de generales y racionales; numerosas y efímeras, en vez de pocas y duraderas; difíciles de comprender y sujetas a interpretaciones diversas, en vez de claras e indubitadas; y en fin, cuestionada por su motivación, en lugar de aplaudidas por sus fines. Esto se debe a tres cambios, los dos primeros en el ámbito sociopolítico, el tercero en el jurídico constitucional.

El paso del Estado liberal de Derecho al Estado social de Derecho

Este paso, sobre todo a partir del final de la Segunda Guerra Mundial, es debido a la creciente intervención de los poderes públicos del Estado social. El Estado deja de ser un mero espectador de la vida social y económica para actuar en estos ámbitos.

La ley del Estado liberal creaba un orden para la intervención de otros, ella no era un instrumento de acción o intervención del Estado. Cuando el estado interviene las leyes no pueden tener siempre el carácter general y abstracto, sino específico y concreto. Las actuaciones múltiples del Estado social se ha de materializar a través de la vía legislativa.

Además de las leyes ordinarias se publican las leyes planificadoras o leyes-programa, así como otras dedicadas a regular aspectos pormenorizados de la actuación. Para mayor abundamiento, los Gobiernos recurren a la utilización masiva de decretos y decretos-leyes, sin contar la innumerable cantidad de otros reglamentos que se publican diariamente.

La desaparición del Estado como organización política autónoma, unitaria y soberana

El Estado está perdiendo progresivamente funciones debido a la multiplicación de los centros de poder. En el ámbito interior se están formando unidades territoriales regionales. Esto se traduce en la aparición de nuevos ordenamientos jurídicos y la necesidad de idear fórmulas de integración en el ordenamiento jurídico global. En el

ámbito exterior, la inserción en marcos económico-políticos supranacionales tiene también efectos sobre el sistema jurídico de los Estados, a los que somete su propia normativa; un nuevo conjunto de normas supra-estatales, con rango de ley, plenamente aplicables se añaden al ordenamiento jurídico nacional.

La transformación de la Constitución en norma jurídica suprema, aplicable directamente

La ley ha visto rebajada su categoría de norma suprema a mero acto jurídico ordenador.

El legislador ha dejado de ser libre de dictar, con plena libertad, leyes con cualquier contenido, han de sujetarse a la Constitución. La jurisdicción constitucional, además, puede derogar una ley después de su publicación; las leyes han de sujetarse así a la jurisprudencia constitucional.

La ley en la Constitución española de 1978

La aprobación de la Constitución de 1978 ha acabado con la primacía de la ley, que queda subordinada a la misma, deja de ser omnipotente, deja de ser exclusiva del Estado, y deja de ser general. ¿En qué queda la ley, por lo tanto?

No es claro que de la CE se pueda obtener un concepto unitario de ley. La CE no proporciona una definición de ley, ni determina su contenido, auque utilice el término “ley” profusamente, con distintos significados, encomendándole tareas variadas.

Esto no significa que el legislador sea un mero agente encargado de realizar el programa previsto en la CE, ésta es un marco amplio de coexistencia y de referencia en el que caben alternativas diversas. La función de legislar no es la simple ejecución de los preceptos constitucionales, el legislador goza de amplia libertad de configuración normativa, abierta a las distintas opciones políticas (STC 1988). El legislador actúa con plena libertad, pero no una mera discrecionalidad administrativa, y con la discrecionalidad prohibida.

Aunque la CE no define la ley si le otorga un lugar central en el sistema de fuentes, califica como leyes a una serie de normas, confiere a las Cortes la potestad legislativa del Estado y dedica el Capítulo II del Título III a la elaboración de las leyes. A veces usa también las fórmulas ‘fuerza de ley’ (uno de los tipos de normas que pueden elaborar las CCAA, y uno de los tipos de normas sujetos a recurso de inconstitucionalidad) y ‘rango de ley’ (cuando cita los decretos legislativos, y los recursos de inconstitucionalidad). Por lo tanto si la Constitución no define el concepto de ley, si puede inferirse del texto constitucional un concepto formal de ley, como norma aprobada por las Cortes o por las Asambleas legislativas de las CCAA, siguiendo un procedimiento determinado, y que se publica con tal carácter en los diarios oficiales correspondientes.

Los elementos que pueden extraerse de la CE para definir la ley son los siguientes: los titulares de la potestad legislativa, el procedimiento de su elaboración, la subordinación inmediata a la CE, su rango o fuerza de ley, la no limitación de su ámbito material y la reserva de ley.

Fuerza, rango y valor de ley

Dice la CE 1978 que tienen fuerza de ley las normas que elaboran las Asambleas legislativas, y que el TC es competente para conocer de los recursos de inconstitucionalidad contra leyes y normas con fuerza de ley.

El término ‘fuerza de ley’ apareció por primera vez en el texto de la Constitución francesa de 1791: “los decretos del cuerpo legislativo sancionados por el Rey tienen fuerza de ley y llevan el nombre y título de leyes”. Con ello se quería indicar el carácter obligatorio de la norma que se impone a todos, y que las autoridades deben aplicar sin cuestionarla. Esa cualidad de la ley que la distinguió de las demás normas no vale actualmente, con la CE vigente:

La CE, norma suprema, nos llevaría a hablar de “fuerza de Constitución”. La fuerza de la ley no alcanza al texto constitucional.

Tampoco alcanza a los reglamentos parlamentarios, ni a los Reglamentos de la UE, ambos con ámbito de competencia distintos.

El número de materias que se pueden regular mediante ley se ha visto afectada por la clasificación leyes ordinarias/orgánicas, además de leyes estatales/autonómicas.

El término “rango de ley” se utiliza en la CE 1978 cuando se definen los decretos legislativos, y cuando se dice que pueden ser declarados inconstitucionales por el TC las normas con rango de ley (que incluirían, según CE a las leyes y a las normas con fuerza de ley).

Para elaborar un concepto constitucional de ley, que la diferencie de otras normas, también se ha recurrido al concepto de “rango de ley” y/o “valor de ley”. El rango de ley nos remite a la jerarquía de las normas: las leyes y los decretos legislativos, por lo tanto, tienen el mismo rango. En el nivel superior se sitúa la misma Constitución y por debajo los reglamentos. La consecuencia procesal de la posición jerárquica se la denomina “valor de ley”, o régimen jurídico particular de la ley que consiste en su sumisión exclusiva al control de legitimidad del TC (o a una nueva ley que la derogara o modificara).

Si se sigue pareciendo el concepto de ley actual al del pasado en cuanto a que la materia que se puede regular por ley no está restringida a materias que se listan en la CE. El texto constitucional, sí, exige ley para la regulación de determinadas materias, y sí las leyes no pueden ir en su contra, pero quitando estos límites (negativos) las leyes pueden regular todo lo demás.

Esta superioridad de la ley se manifiesta en la CE para los poderes públicos (que no son el legislativo, claro):

  • Art. 97. El Gobierno tiene la potestad reglamentaria de acuerdo con la CE y las leyes.

  • Art. 101. La Administración actúa con sometimiento a la ley y al Derecho.

  • Art. 117.1 Los jueces y magistrados están sujetos únicamente al imperio de la ley.

La elaboración de la ley

Los medios de los que se sirven los gobierno para adoptar decisiones son las leyes; legislar es una actividad fundamental del gobierno (en sentido amplio, de toda comunidad política organizada).

A continuación se expone únicamente el procedimiento legislativo común u ordinario, dejando para las otras leyes sus especialidades. Este procedimiento ordinario tiene 3 fases:

  • 1.ª Iniciativa legislativa

Puede ser del Gobierno, de las Cortes, de las Asambleas de las CCAA y popular:

a) Iniciativa gubernamental

Mediante la presentación de proyectos de ley, previamente aprobados en Consejo de Ministros, acompañados de una Exposición de Motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos. La tramitación de los proyectos de ley tiene preferencia sobre el resto de iniciativas legislativas.

La regulación de la preparación de los proyectos de ley se da, además en la Ley 50/97, del Gobierno.

Además, en el caso de Presupuestos del Estado, la iniciativa legislativa solo puede ser del Gobierno, así como para los Proyectos de Planificación20. En el tema de los presupuestos, Artículo 131 [Planificación económica estatal]

1. El Estado, mediante ley, podrá planificar la actividad económica general para atender a las necesidades

colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la

además, toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos necesita de la aprobación del Gobierno para su tramitación.

b) Iniciativa parlamentaria

Mediante la presentación de proposiciones de ley, en el Congreso por un grupo parlamentario o 15 diputados, acompañadas de una Exposición de Motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellas. En el Senado por un grupo parlamentario o 25 Senadores, acompañada de una Memoria donde se evalúa su coste económico.

La regulación de la iniciativa parlamentaria se da en los respectivos reglamentos de cada una de las Cámaras.

Toda proposición de ley debe ser tomada en consideración por el Pleno de la Cámara respectiva, de acuerdo en lo establecido para debates de la totalidad. Además si la proposición se presenta en el Senado, éste la remite al Congreso donde ya no es necesaria la toma en consideración.

c) Iniciativa de las Comunidades Autónomas

Las Asambleas de las CCAA podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de 3 miembros de la Asamblea encargados de su defensa.

d) Iniciativa popular

Regulada en la CE, y desarrollada por Ley Orgánica de 1984. Se exige la presentación de medio millón de firmas acreditadas para comenzar el procedimiento. Se ve limitada constitucionalmente, no admitiéndose materias propias de ley orgánica, tributarias, de carácter internacional, ni relativas al derecho de gracia. Además de los límites materiales, el número de firmas hace casi impracticable esta fórmula de iniciativa.

  • 2.ª Fase constitutiva

Inicio del procedimiento

Las iniciativas habrán de remitirse en cualquier caso al Congreso, donde comenzará el procedimiento, aunque provengan del Senado. Tras la toma en consideración, o sin ella si se trata de proyectos de ley del Gobierno o de proposiciones de ley que provengan del Senado, la Mesa del Congreso ordenará su publicación en el Boletín Oficial de las Cortes Generales (BOCG), la apertura del plazo de presentación de enmiendas y el envío a la

Comisión correspondiente.

Enmiendas

Las enmiendas pueden ser:

  • A la totalidad, si versan sobre la oportunidad, los principios o el espíritu del proyecto y postulan su devolución al Gobierno, o proponen un texto alternativo, y sólo podrán ser presentadas por los Grupos Parlamentarios.

    • Las enmiendas a la totalidad de los proyectos de ley conllevan un debate de totalidad en el Pleno del Congreso. Si el Pleno acuerda la devolución, quedará rechazado y el Presidente del Congreso lo comunicará al del Gobierno. En caso contrario se remite a la Comisión para proseguir la tramitación.

  • Al articulado, de supresión, modificación o adición, conteniendo en estos dos últimos casos el texto que se proponga.

    • Si se aprobara una de las enmiendas con texto alternativo, se dará traslado del mismo a la Comisión correspondiente, publicándose en el BOCG y procediéndose a abrir un nuevo plazo de enmiendas que ya serán sólo sobre el articulado.

Deliberación en Comisión

Finalizado el debate de totalidad, en su caso, y el de proposición de enmiendas, la Comisión nombrará una ponencia en su seno (uno o varios diputados) para que, a la vista del texto y de las enmiendas redacte en 15 días un informe. Comienza entonces, a la vista del informe, el debate en Comisión, que se hará artículo por artículo, pudiendo la Mesa admitir nuevas enmiendas presentadas por escrito, así como las que tengan por finalidad subsanar errores o incorrecciones técnicas. El dictamen de la Comisión se remitirá al Presidente del Congreso, para continuar con la tramitación.

Deliberación en el Pleno del Congreso

Los Grupos Parlamentarios deberán comunicar por escrito al Presidente del Congreso, en 48 h desde la recepción del dictamen de la Comisión, los votos particulares y las enmiendas que, habiendo sido defendidos y votados en Comisión y no incorporados al dictamen, pretendan defender en el Pleno.

El debate en el Pleno comienza con la presentación por un miembro del Gobierno, en el caso de proyectos, y con la del dictamen haga un Diputado de la Comisión cuando así lo hubiera acordado ésta. Nada dice el Reglamento sobre las pautas cuando se trata una proposición de ley, si bien no se plantea ningún problema cuando proceda del Congreso, ya que la presentación la hará uno de los Diputados o el Grupo Parlamentario que presentó la iniciativa. Sin embargo, en los otros supuestos de iniciativa legislativa no gubernamental no está prevista la participación de los órganos que presentaron la iniciativa ante el Congreso.

La Presidencia de la Cámara, oídas la Mesa y la Junta de Portavoces, podrá ordenar los debates y las votaciones por artículos o por enmiendas, y fijar de antemano el tiempo máximo de debate de un proyecto. Se pueden admitir enmiendas in voce, sobre errores o correcciones técnicas.

Finalizado el debate, si el texto resulta incongruente u obscuro en alguno de sus puntos, la Mesa podrá por iniciativa propia o a petición de de la Comisión, enviar el texto de nuevo a ésta para que realice una redacción armónica, sin cambiar la decisión final del texto, que deberá aprobarlo o rechazarlo en su conjunto, en una sola votación.

Remisión al Senado

Posteriormente, el texto aprobado por el Congreso se remite al Senado, por su Presidente, con los antecedentes y documentos producidos durante su tramitación y documentos producidos durante su tramitación, dirigido a su Presidente.

Allí se siguen fundamentalmente los mismos pasos que en el congreso, apertura de un plazo de presentación de enmiendas, debate en Comisión y deliberación en el Pleno.

El Senado dispone de 2 meses para realizar toda la tramitación, que se reduce a 20 días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Congreso o el Gobierno. Si transcurrido el plazo el Senado no se hubiera pronunciado sobre el proyecto remitido por el Congreso hemos que entender que el proyecto queda aprobado (el Reglamento no dice nada).

Finalizado el plazo, si el Senado ha introducido enmiendas o ha opuesto su veto, el proyecto se devolverá al Congreso. El Congreso aceptará o rechazará las enmiendas del Senado por mayoría simple. En el supuesto de veto se precisará mayoría absoluta del Congreso, de no obtenerla se someterá de nuevo a votación transcurridos dos meses, bastando ahora mayoría simple, en otro caso el proyecto quedará rechazado.

  • 3.ª Fase integradora

Sanción regia

La sanción del Rey, en los regímenes liberales decimonónicos, podía ser positiva o no. La negativa a sancionar se correspondía con el veto, una prerrogativa de aquella época.

Nuestra CE, como las de nuestro entorno, dispone que “el Rey sancionará en 15 días las leyes aprobadas por las Cortes y las promulgará y ordenará su inmediata publicación”.

Promulgación

La promulgación es una acción de certificación que también corresponde al Jefe del Estado, mediante la cuál da fe y notifica a los órganos del Estado la existencia de un nuevo texto legal.

Publicación

Es un requisito indispensable para que sea ejecutoria y ejecutable. De la publicación es responsable el Gobierno, no el Jefe del Estado, que se limita a ordenar su inserción en el BOE.

Los procedimientos legislativos especiales

Además de los procedimientos especiales para leyes orgánicas, leyes de presupuestos, estatutos de autonomía cabe hablar de procedimientos legislativos especiales, con tiempos reducidos de tramitación en los siguientes casos:

  • Aprobación íntegra en Comisión

    • CE permite que se delegue en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley, aunque el Pleno puede, en cualquier momento, recabar el debate y votación. De este procedimiento quedan excluidas la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases, y los presupuestos generales del Estado. La regulación de esta competencia se encuentra en los Reglamentos de las Cámaras.

  • De lectura única

    • Cuando la naturaleza lo aconseje o la simplicidad de la formulación lo aconseje, el Pleno puede, a propuesta de la Mesa, oída la Junta de Portavoces, acordar que se tramite directamente, en lectura única una proposición o proyecto. El texto no pasa por la correspondiente Comisión, se hace un debate y votación.

  • De urgencia

    • Implica un acortamiento de los plazos de las fases del procedimiento común. El acuerdo corresponde, en el Congreso, a la Mesa, a petición del Gobierno, de dos grupos parlamentarios o de 1/5 de los Diputados. El procedimiento de urgencia se aplicará en los trámites pendientes si el acuerdo se toma cuando el procedimiento ordinario está en marcha.

    • En el Senado es la propia CE la que prescribe que “el plazo de dos meses de que dispone el Senado para enmendar o vetar el proyecto se reducirá al de 20 días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o el Congreso”. Asimismo, la Mesa del Senado, de oficio o a propuesta de un grupo parlamentario o más de 25 Senadores podrá decidir la aplicación del procedimiento de urgencia.

Tipos de leyes

Todos los instrumentos que nuestro OJ reconoce con valor y fuerza de ley tienen exactamente el mismo rango normativo, por más que varíen las formas de producción de éstos, que se reserven ámbitos materiales a otros, o que hagan falta mayorías especiales.

El OJ español no conoce más que un tipo de ley, puede decirse, aunque haya una pluralidad de tipos legales.

Las razones que llevaron al constituyente a establecer tal diversificación (dejando aparte además las normas del Gobierno con fuerza de ley y los Reglamentos de las Cámaras) son tres:

  1. La estructura territorial del Estado, que hace que haya leyes estatales y leyes regionales.

  2. La necesidad de desarrollar el texto constitucional en una serie de extremos que la CE dejó abiertos. Esto explica las modalidades legales de Estatutos de Autonomía, leyes básicas, leyes marco, leyes de transferencia y delegación, y leyes de armonización.

  3. La distinción entre ley y ley orgánica, como procedimiento para regular en las Cortes una serie de materias inabordable durante la fase constituyente.

La doctrina recoge también como otro tipo legal la Ley de Presupuestos. Algunos de estos tipos de leyes se estudian en los temas siguientes, otras se ven a continuación.

Leyes básicas (art. 149.1 C.E.)

Son leyes del Estado en el ejercicio de una competencia compartida, en una materia concreta, con las CCAA. Aparece en varios apartados del art. 149.1 CE, como bases, normas básicas, régimen general o legislación básica, todos estos términos intercambiables. No deben confundirse con las leyes de bases que se emplean en la delegación legislativa al Gobierno, ni con las leyes marco del art. 150. En cuanto a la definición del alcance de “lo básico” el TC entiende que ha de ser entendido como noción material, delimitándose en cada caso cuál es este contenido.

La legislación básica es otra garantía del principio de unidad nacional, manifestándose los objetivos, fines y orientaciones generales para todo el Estado, exigidos por su unidad y la igualdad de todos sus miembros; en sentido negativo constituye el límite dentro del cual tienen que moverse los órganos de las CCAA en el ejercicio de sus competencias.

Leyes marco (art. 150.1 C.E.)

Son leyes de Cortes, que atribuyen a algunas o a todas las CCAA, en materias de competencia estatal, la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por dichas leyes marco. En estas leyes marco se fija la modalidad de control de las Cortes sobre las normas legislativas de las CCAA.

Las leyes marco son leyes ordinarias, no orgánicas, con una técnica especial de delegación legislativa pensada para ampliar las potestades legislativas de las CCAA.

Leyes de transferencia o de delegación (art. 150.2 C.E.)

Son leyes orgánicas, mediante las cuales el Estado transfiere o delega en las CCAA, facultades sobre materias de competencia estatal que son susceptibles de transferencia o delegación por su propia naturaleza.

La ley orgánica preverá la transferencia de medios financieros, y las formas de control que se reserve el Estado. De este tipo de leyes son las leyes orgánicas 11 y 12/1982, para ampliar las competencias de las CCAA de Canarias y Valencia.

Leyes de armonización (art. 150.3 C.E.)

Son leyes ordinarias, mediante las cuales el Estado establece los principios de necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA, aun en caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general.

Corresponde a las Cortes, por mayoría absoluta de cada Cámara la apreciación de dicha necesidad.

De acuerdo con STC 1983, las leyes de armonización son una norma de cierre del sistema, aplicable sólo a aquellos casos en el que el legislador no disponga de otros medios de garantizar dicha armonía. El “aun” implica que las leyes de armonización deban limitarse a las competencias de las CCAA, puede ser también para competencias compartidas. Su uso es para evitar que la diversidad de disposiciones normativas de las CCAA produzcan una desarmonía contraria al interés general de la Nación.

Leyes de presupuestos (arts. 66 y 134 C.E.)

Es una ley que permitirá al Gobierno la dirección y orientación de la política económica cuando elabora su proyecto y cuando participa de una manera peculiar en su aprobación parlamentaria.

Artículo 66

  1. Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado.

  2. Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución.

Artículo 134

  1. Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobación.

  2. Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.

  3. El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior.

  4. Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos.

  5. Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno podrá presentar proyectos de ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario.

  6. Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación.

  7. La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea.

El principio de legalidad

El principio de legalidad o imperio de la ley es un principio fundamental del Derecho público conforme al cual todo ejercicio del poder público debería estar sometido a la voluntad de la ley de su jurisdicción y no a la voluntad de los hombres. Por esta razón se dice que el principio de legalidad asegura la seguridad jurídica. Un postulado esencial del Estado de Derecho concebido como gobierno de leyes y no de hombres.

Así lo reconoce la Constitución:

  • Preámbulo. La Nación española… proclama su voluntad de: … consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley, como expresión de la voluntad popular.

  • Art. 9.3. La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos

Según algunos autores el principio de legalidad, como sometimiento de la Administración y los Tribunales a la ley, debe extenderse también a los reglamentos, incluyendo a estos últimos en el bloque de la legalidad.

Más concreciones del principio de legalidad en la CE son los siguientes:

  • Art. 25.1, en el ámbito penal. Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento.

  • Art. 97, referido al Gobierno. El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución (“principio de constitucionalidad”) y las leyes.

  • Art. 103.1 referido a la Administración. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Aunque en determinadas actividades, como la organización administrativa, el fomento y prestacionales, que no conlleven limitaciones de derechos de los ciudadanos, la habilitación previa de la ley no sea necesaria, según algunos autores.

  • Art. 117.1 referido al Poder Judicial. … la justicia emana del pueblo y se administra por Jueces y Magistrados integrantes del poder judicial, independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley.

  • Poder Legislativo. El sometimiento se realiza mediante la denominada “reserva de ley”, que no sólo es un límite a la potestad reglamentaria del Gobierno, es además un mandato al legislador para que regule él mismo los aspectos de sustanciales de la materia reservada (STCs de 1982 y 1983).