Fuentes del Derecho de la Unión Europea (II)

El Derecho Derivado de la Unión Europea

Son distintas las instituciones de la UE legitimadas para dictar las normas y actos que integran el Derecho Derivado.

A) La Comisión

Representa a la Unión, encarnando el interés supranacional frente a los intereses particulares de los EE MM. El número de comisarios depende del número de EE MM, pero el TCE autoriza al Consejo a modificar, por unanimidad, dicho número. Hasta la fecha la regla es de un comisario, al mínimo, por país, y dos como máximo. En la actualidad, hasta la entrada en vigor del Tratado de Niza, se compone de 20 miembros, uno de los cuales es su Presidente. Aunque los Tratados no indiquen nada, hasta ahora los Estados de mayor extensión y población han propuesto dos candidatos y los menores sólo uno.

Para su elección, el Tratado de Ámsterdam introdujo dos modificaciones importantes. La aprobación de la designación previa del Presidente de la Comisión por el Parlamento, y que los Gobiernos designen al resto de los comisarios de común acuerdo con el Presidente de la Comisión. Finalmente la Comisión en conjunto se somete al voto de investidura del Parlamento. La Comisión tiene un mandato de 5 años.

En términos generales la Comisión vela por los intereses de la Unión, y específicamente asegura aplicación, desarrollo y cumplimiento de los Tratados y del conjunto de las normas comunitarias. Asimismo, presenta y prepara las propuestas normativas en el conjunto de las políticas comunitarias.

En cierta medida es el ejecutivo comunitario, por cuanto dispone de poderes de gestión de las políticas comunitarias y de ejecución del presupuesto.

B) El Consejo (de la Unión Europea)

Representa el interés de los Estados miembros y, en particular, el de sus Gobiernos.

Desde el Tratado de Maastricht está compuesto por un representante de cada Estado miembro de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno de dicho Estado miembro. Esta composición permite a los Estados federales o regionales de la UE delegar en Ministros de los Gobiernos federados o autonómicos para tratar asuntos relacionados con las competencias no estatales, siempre que sus decisiones comprometan al Estado central.

Es un órgano único, pero desde 1958 se reúne en formaciones diferentes según la materia que vaya a tratar: asuntos exteriores, agricultura, educación, mercado interior, etcétera.

La Presidencia del Consejo se ejerce por rotación entre los Estados miembros por un período de 6 meses. Concentra esencialmente el poder de decisión política y ejerce el poder legislativo (en parte junto al Parlamento), aprobando, modificando o rechazando las propuestas de la Comisión.

Adopta sus acuerdos por mayoría simple, cualificada o unanimidad. Los votos que tiene cada país son distintos: Alemania, Francia, Italia y Reino Unido tienen 10, España 8, etc.

Para su adopción por mayoría cualificada los acuerdos requieren al menos 62 de los 87 votos totales, cuando deban ser adoptados a propuesta de la Comisión, y en los demás casos 62 votos que representen el voto favorable de 10 EE MM como mínimo.

C) El Parlamento Europeo

Está compuesto por 626 representantes de los Estados, elegidos por sufragio universal directo por un período de 5 años. A partir del Tratado de Niza el número máximo será 732.

Su estructura organizativa interna es semejante a la de los Parlamentos nacionales de los EE MM, y tiene encomendado por los Tratados competencias de:

  • Control político (puede preguntar al Consejo y a la Comisión, y puede presentar una moción de censura contra la Comisión)

  • Competencias legislativas (a través de los procedimientos de codecisión, dictamen conforme, consulta y cooperación), y Competencias de integración con otros órganos comunitarios (como la designación del Defensor del Pueblo Europeo).

D) El Banco Central Europeo.

Clases de Derecho Derivado

Se diferencian actos legislativos y no legislativos. Los primeros tienen carácter obligatorio, mientras que los segundos pueden ser obligatorios o no.

El Derecho Derivado está integrado por el conjunto de normas y actos comunitarios emanados de las instituciones de la Unión Europea, y que se clasifican en dos grupos:

  1. Actos obligatorios o vinculantes.

  2. Actos no obligatorios o no vinculantes.

El DC derivado está integrado por el conjunto de normas y actos comunitarios emanados de las Instituciones de la UE, en virtud de las habilitaciones del DC originario. El art. 249 del TCE establece que ‘Para el cumplimiento de su misión, el Parlamento Europeo y el Consejo conjuntamente, el Consejo y la Comisión adoptarán reglamentos y directivas, tomarán decisiones y formularán recomendaciones o emitirán dictámenes, en las condiciones previstas en el presente Tratado’.

Los Reglamentos

El reglamento comunitario tiene un alcance general, siendo obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro. Esto implica su recepción automática en los Ordenamientos Jurídicos nacionales, no pudiéndose admitir que un Estado miembro aplique de manera incompleta o selectiva sus disposiciones.

Existen Reglamentos que no precisan colaboración alguna de los Estados miembros para su completa efectividad, y reglamentos que sí la precisan.

El reglamento comunitario tiene un alcance general, siendo obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro. Esto implica su recepción automática en los Ordenamientos Jurídicos nacionales, no pudiéndose admitir que un Estado miembro aplique de manera incompleta o selectiva sus disposiciones. Se diferencian varios tipos de reglamentos:

  1. Reglamentos que no precisan colaboración alguna de los Estados miembros para su completa efectividad, y reglamentos que sí la precisan.

  2. Reglamentos autónomos y reglamentos de ejecución de otros reglamentos.

  3. Reglamentos de base (de contenido general) y reglamentos de ejecución.

Definición

Son la base de lo que el TJCE denomina el ‘sistema legislativo de la Comunidad’. De acuerdo con TCE 249 “tiene un alcance general, es obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro”.

No debe confundirse con los reglamentos nacionales, normas subordinadas a la ley, emitidas por los Gobiernos. Los Reglamentos comunitarios no tienen norma superior en el Dº de la UE, desplazan a cualquier norma de un EEMM sobre una determinada materia y excluyen a cualesquiera normas fuentes nacionales de cualquier rango sobre una determinada materia: son las reglas generales de la Europa comunitaria.

Elaboración, alcance general, obligación en todos sus elementos, aplicabilidad directa

Pueden ser elaborados por el Parlamento y el Consejo conjuntamente, a través de los procedimientos establecidos en el TCE. También pueden adoptar Reglamentos el Consejo y la Comisión, así como el Banco Central Europeo.

Tiene alcance general, al contrario que las Decisiones que son obligatorias sólo para sus destinatarios. El TJCE ha remarcado que no son aplicables a un número limitado de personas, sino a categorías de personas consideradas en abstracto y en su totalidad.

El Reglamento es una norma obligatoria en todos sus elementos; no se puede admitir que un Estado lo aplique de manera incompleta o selectiva, de manera que se frustraran las intenciones de la UE. No se pueden interponer los intereses nacionales.

Es directamente aplicable en todos los EE MM. Son recibidos automáticamente en los OJ nacionales, sin ningún tipo de acción por parte del Estado miembro, para que aplique a todos sus destinatarios: públicos o privados, físicos o jurídicos.

Los Reglamento no necesitan ser adaptados o transpuestos mediante normas propias de los EE MM. En ellos se contienen todos los elementos para su aplicación directa desde su entrada en vigor que será la que se fije en su publicación en el DOUE, o la prevista en los

Tratados. Lo anterior no excluye que los mismos Reglamentos dejen a veces la responsabilidad a los EEMM para que tomen las medidas legislativas, reglamentarias, administrativas y financieras necesarias para que las disposiciones del Reglamento puedan ser efectivamente aplicadas.

Clasificación de los Reglamentos

Los Tratados no clasifican los Reglamentos, pero atendiendo a si los EE MM deben o no tomar medidas adicionales para su aplicación los Reglamentos se pueden clasificar en:

  • Reglamento que no precisan colaboración alguna de los Estados miembros para su completa efectividad (Self-executing), y reglamentos que sí la precisan. En este último supuesto el TJCE ha establecido que la eficacia de estos Reglamentos no puede quedar suspendida hasta que las normas nacionales se produzcan.

  • Reglamentos autónomos y Reglamentos de aplicación o de ejecución de otros Reglamentos. Es frecuente que un Reglamento del Consejo sea aplicado o completado por otro Reglamento del Consejo o de la Comisión.

  • Reglamentos de base (que tienen un contenido general y requieren un desarrollo más preciso para su ejecución) y Reglamentos de ejecución (que son adoptados por el Consejo o la Comisión en virtud de la habilitación que les concede el Reglamento de base).

Las Directivas

Las Directivas tienen por fin conseguir un objetivo concreto pero dejando que sea cada Estado miembro el que decida a través de qué medios obtiene ese objetivo. Por ello no son normas directamente aplicables, ya que se deja un plazo a los Estados para adoptar las normas internas necesarias para el cumplimiento del objetivo.

Las Directivas tienen por fin conseguir un objetivo concreto pero dejando que sea cada Estado miembro el que decida a través de qué medios obtiene ese objetivo. Por ello no son normas directamente aplicables, ya que se deja un plazo a los Estados para adoptar las normas internas necesarias para el cumplimiento del objetivo.

TCE 249 dispone que la directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios.

Al contrario que los Reglamentos, que tienen como destinatario a todos (EE MM y personas), las Directivas tienen, como primer destinatario a los EE MM; tienen como objetivo la aproximación de las legislaciones o de las políticas de los EE MM. Sobre la base de las Directivas los EE MM deben adaptarse a su modelo, en el plazo previsto por las mismas.

Las Directivas no son directamente aplicables, imponen a los EE MM la obligación de adoptar las normas internas necesarias ( transposición ), para el cumplimiento del objetivo previsto en la Directiva con el margen de discrecionalidad que implica la elección de la forma y de los medios. La Directiva es, por lo tanto, una norma de resultado que no condiciona ningún elemento, formal o material, del proceso de cada Estado para llevar a cabo la transposición.

Los EEMM deben elegir la forma que estimen más adecuada para la adaptación de la Directiva, interpretar correctamente el objetivo que ésta impone y hacerlo en el plazo previsto en ella.

Aunque las Directivas no son directamente aplicables, sus disposiciones pueden tener efectos jurídicos directos sobre los particulares, frente al EEMM destinatario cuando éste no hubiera adoptado los actos internos necesarios para su ejecución o no hubiera ejecutado correctamente la Directiva en el marco de la legislación nacional.

Pueden ser elaboradas por el Parlamento y el Consejo, conjuntamente, a través de los procedimientos establecidos en el TCE, así como por el Consejo y la Comisión.

Las Decisiones

A través de las Decisiones se persigue la regulación de asuntos concretos en relación con los Estados miembros o particulares a los que vayan dirigidas, siendo obligatorias en todos sus elementos.

A través de las Decisiones se persigue la regulación de asuntos concretos en relación con los Estados miembros o particulares a los que vayan dirigidas, siendo obligatorias en todos sus elementos.

Son obligatorias en todos sus elementos, para todos sus destinatarios (TCE 249).

Tanto los EEMM como los particulares pueden ser destinatarios de una Decisión adoptada por el Parlamento y el Consejo, conjuntamente, o por el Consejo y la Comisión, a través del procedimiento de elaboración previsto en la norma habilitante.

Lo que se pretende es regular asuntos concretos en relación con los EE MM o los particulares (personas físicas o jurídicas) a los que vayan dirigidas.

También pueden tener efecto jurídico directo en determinadas condiciones, especialmente en función de sus destinatarios y de su contenido (STJCE).

Caracteres comunes a los Reglamentos, las Directivas y las Decisiones

Los actos normativos vinculantes de la Unión Europea presentan una serie de características comunes: deben ser conformes al Derecho Originario, deben ser motivados, deben publicarse o notificarse, y pueden ser objeto de control por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Los actos normativos obligatorios o vinculantes de TCE 249 presentan una serie de características comunes:
  • Deben ser conformes a los Tratados constitutivos, es decir, al Dº originario.

  • Deben ser motivados.

  • Los Reglamentos, y las Directivas que tengan como destinatario a todos los EE MM, se publicarán en el DOUE. Entrarán en vigor en la fecha que ellos fijen, o en su defecto, a los 20 días de su publicación. Las demás Directivas, así como las Decisiones, se notificarán a sus destinatarios y surtirán efectos desde la propia notificación.

  • Su legalidad puede ser objeto de control por el TJCE.

Actos jurídicos no obligatorios: las recomendaciones y dictámenes

Aunque no tienen carácter vinculante, las Recomendaciones del Consejo, la Comisión, o del Banco Central Europeo persiguen obtener una actuación determinada del Estado miembro o de la institución a la que van dirigidas.

A través de los Dictámenes, los distintos órganos comunitarios pueden expresar su opinión sobre un tema concreto, siendo sus destinatarios otras instituciones o los Estados miembros.

Las Recomendaciones y los Dictámenes son un medio para que las Instituciones puedan obtener de su destinatario una actuación determinada o expresar una opinión sobre un asunto concreto.

A) Las Recomendaciones

Pueden ser elaboradas por el Consejo y la Comisión, independientemente, o el Consejo, a propuesta de la Comisión, el Parlamento y el BCE.

Sus destinatarios suelen ser los EE MM, pero también puede serlo otras instituciones. No están vinculados jurídicamente por la Recomendación.

No obstante la Recomendación puede ser puede ser preceptiva para la elaboración de de otros actos comunitarios.

B) Los Dictámenes

Pueden ser elaborados por el Parlamento (en las modalidades de conformes o consultivos), la Comisión, el Consejo y el BCE.

Sus destinatarios pueden ser los EE MM, pero también puede serlo otras instituciones.

Al carecer de fuerza vinculante no pueden ser objeto de control de legalidad por parte del TJCE, no tampoco de un procedimiento prejudicial relativo a su validez o interpretación.

La primacía del Derecho de la Unión Europea sobre el Derecho nacional

Ha sido el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas el que ha determinado la primacía del Derecho Comunitario sobre el Derecho Nacional en caso de conflicto, si bien, las relaciones entre ambos derechos se rigen por el principio de competencia y no por el de jerarquía.

No existen disposiciones explícitas en los Tratados constitutivos sobre primacía o no del Dº comunitario sobre el Dº de los EE MM. A este respecto, el TJCE ha establecido la primacía absoluta del Dº comunitario sobre el Dº nacional, en caso de conflicto, fundamentándola en la naturaleza específica del Dº comunitario respecto del Dº internacional clásico.

Para el Tribunal de Luxemburgo la primacía del Dº comunitario opera sobre el Dº nacional anterior y posterior a aquél; y se predica de todas sus fuentes, originarias y derivadas, directamente aplicables o no.

El TJCE ha mantenido que los poderes efectivos de la Comunidad emanan de la limitación de competencias o transferencia de atribuciones de los EE MM a la Comunidad.

Así, las relaciones entre el Dº comunitario y el Dº interno se rigen por el principio de competencia, no por el de jerarquía. Esto es, si determinadas competencias son transferidas a las Instituciones de la UE y son reguladas por éstas, la norma comunitaria impide la formación válida de nuevos actos legislativos nacionales incompatibles con ésta, y hace inaplicable de pleno derecho, desde su entrada en vigor, toda disposición contraria a la legislación nacional existente.