Constitución y autonomía

Conceptos básicos para la comprensión de la distribución territorial del poder

Los principios de organización de un Estado suelen basarse en los conceptos de centralización o de descentralización. La centralización supone concentrar los poderes fundamentales de decisión, en órganos rectores del Estado y de su Administración; aunque para agilizar los servicios generales se suele acudir a la desconcentración, que consiste en delegar un poder de decisión en órganos jerárquicamente inferiores. La descentralización implica distinguir entidades con personalidad propia e independientes, pudiendo ser la descentralización funcional o territorial.

Con la entrada en vigor de la Constitución de 1978, desaparece el Estado centralizado para dar paso a lo que se conoce como Estado autonómico, basado en el principio de descentralización política. Aparece así, el concepto de autonomía como fórmula organizativa capaz de articular la unidad de España y la pluralidad de sus componentes.

Esa Autonomía aparece garantizada por los procedimientos rígidos de reforma de la Constitución, por el control de la ley por parte del tribunal Constitucional, y por los propios Estatutos de Autonomía. Y limitada por el «interés general» (que es competencia del Estado), por la «igualdad» (todos los españoles tienen los mismos derechos y deberes en cualquier territorio del Estado), y por el límite de la «unidad de mercado» (libertad de circulación de personas y bienes en todo el Estado).

Entre el Estado unitario y su desintegración en una serie de Estados independientes y soberanos se sitúan una serie de formas políticas de organización territorial que son las siguientes: Estado descentralizado, Estado regional, Estado federal y Confederación de Estados. Estas formas puras, se encuentran raramente, a veces, por ejemplo, se tiene un Estado federal cuyos Estados tienen menos autonomía (política) que las regiones de otro Estado regional.

Cada una de estas formas territoriales de Estado está presidida por un principio organizativo distinto:

  • El Estado unitario se basa en la centralización y concentración de poder en una única instancia.

  • En la Confederación de Estados la soberanía de cada uno de ellos sólo se comparte parcialmente.

La centralización es una técnica consistente en concentrar los poderes fundamentales en los órganos rectores del Estado y de su Administración. Los municipios, provincias u otras entidades locales son simples circunscripciones de una misma Admón, que sitúa en ellas a sus agentes periféricos, sujetos a la autoridad central por vínculos de jerarquía.

La desconcentración ha sido utilizada como complemento de la centralización. Consiste en delegar un poder de decisión en órganos jerárquicos inferiores (centrales o periféricos) para descongestionar los servicios centrales y dotar a la acción adva de mayor rapidez y eficacia. Esta delegación de competencias podía ser revocada por las autoridades centrales llegado el caso.

La descentralización implica el reconocimiento de varios centros de poder y de decisión.

Se produce mediante la cesión de atribuciones de la Admón a entidades que poseen personalidad propia, que actúan con independencia sobre un ámbito territorial más reducido, que se hayan más próximas a los gobernados o administrados.

Se suele distinguir una descentralización funcional o por servicios que se traduce en la creación de Entes instrumentales de cada una de las AAPP dotadas de personalidad jurídica propia: Organismos Autónomos, Sociedades Públicas, etc., de una descentralización territorial o política, mediante la entrega de poderes, en régimen de autonomía a las colectividades territoriales inferiores al Estado.

La C consagra la descentralización como principio organizador:

  • De la Administración

  • De la forma del Estado

En efecto, el art. 103.1 dispone que la Admón pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

Este precepto impone, por lo tanto, una directiva de organización a cada una de las Administraciones superiores; deben actuar descentralizando sus competencias en las Administraciones inferiores, cuando sea factible.

Por otra parte en CE 137 se dispone que el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las CCAA que se constituyan. Añadiendo, todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.

Aquí nos interesa la descentralización en su vertiente política: la autonomía. La C no define autonomía, pero la menciona en varias ocasiones:

  • Art. 2. La C se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran, y la solidaridad de todas ellas. Es la más importante.

  • Art. 137. El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las CCAA que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.

  • En varios de los preceptos que siguen al 137 en el Título VIII que contiene la organización territorial del Estado.

El principio de autonomía y su relación con la soberanía

El principio de autonomía que nuestros constituyentes incorporaron a nuestra Carta Magna como fórmula organizativa capaz de articular la unidad nacional y la pluralidad de sus componente es un principio estructural y definitorio de la forma territorial del Estado.

Es algo estable, con pretensiones de continuidad, y cuya perdurabilidad está garantizada por diversos dispositivos:

  • El carácter rígido de la reforma constitucional. No puede modificarse mucho el Título VIII sin tocar el art. 2, y los arts. 3 y 4, también referidos a CC AA. Cualquier modificación del sistema autonómico necesitará del procedimiento agravado de reforma.

  • El sistema de garantía del TC sobre la constitucionalidad de las leyes. El TC declarará nula cualquier ley del Estado que sea contraria al sistema autonómico o menoscabe los poderes reconocidos por un Estatuto a una CA.

  • La existencia de los EE AA, que son (no estrictamente) las constituciones de las CC AA.

La C los califica de norma institucional básica de la respectiva comunidad (CE 147.1). Se les ha considerado normas constitucionales derivadas, y son la cúspide de la pirámide normativa en el seno de cada CA. No son simples leyes de las Cortes, son leyes en las que confluyen dos voluntades: la territorial y la general. Los EEAA son, además, rígidos: su revisión debe ajustarse al procedimiento establecido en los mismos y requerirá en todocaso la aprobación por las Cortes mediante LOrg (CE 147.3). La rigidez de los EEAA garantiza el status constitucional del sistema de distribución de competencias y el sometimiento de ambos poderes, el territorial y el estatal, a los límites de la C.

Autonomía se parece a soberanía. Pero no es lo mismo. Desde los tiempos de Jean Bodin, la soberanía es la capacidad para establecer el orden jurídico o autonomía interna y para afirmar la independencia respecto del exterior. La soberanía, en cuanto a Derecho, de un Ente supone que no hay otro superior que le impone su Ordenamiento jurídico.

Autonomía, en nuestra C, equivale a capacidad para darse normas propias, en el ámbito del ordenamiento jurídico general del Estado. La autonomía es un poder limitado, no es soberanía (e incluso este poder tiene límites).

De acuerdo con STC la autonomía es un poder limitado, que no la soberanía. Las CCAA gozan de una autonomía cualitativamente superior a la administrativa que corresponde a los Entes locales, ya que se añaden potestades legislativas y gubernamentales, que la configuran como una autonomía de naturaleza política.

Este concepto de soberanía es, además, el que se acepta en el campo de las relaciones internacionales. En la Carta de las Naciones Unidas (1945) y en los Convenios Internacionales sobre Derechos Humanos (1966) concilian el principio de autodeterminación de los pueblos con el principio de igualdad soberana entre los Estados.

Estos no pueden fomentar acciones que puedan desmembrar o dañar la integridad territorial de los Estados independientes y soberanos. El derecho de autodeterminación no tiene por que llevar a un derecho de secesión.

[El art. 149.1.3ª de la C atribuye al Estado la competencia exclusiva en las relaciones internacionales, lo que refuerza aún más la consideración de que las CCAA no gozan de soberanía.]

Garantías de la autonomía

El principio de unidad

Frente al principio de autonomía y como complemento necesario y opuesto, se encuentra el principio de unidad del Estado. Los límites a la autonomía son tres, y derivan de las exigencias del principio de unidad:
  • El interés general

  • La igualdad

  • La unidad de mercado.

El interés general es un principio difícil_ definible, aunque ha sido utilizado por el TC para decidir sobre la distribución de competencias entre el Estado y las CCAA. Además la propia C lo ha sancionado como el criterio delimitador en dos supuestos:

  1. Las leyes de armonización de CE 150.3. (El Estado podrá dictar leyes para armonizar las disp normativas de las CCAA, aun en el caso de materias de su competencia, cuando así lo exija el interés general …)

  2. El control extraordinario sobre la actuación de las CCAA de CE 155.1 (Si una CA no cumpliere con las obligaciones de la C u otras leyes, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gob … podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquella al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.)

El límite de la igualdad no es sino la transposición al ámbito de la organización territorial del Estado del art. 14 CE, se encuentra en CE 139 que dispone que todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier territorio del Estado. Y para asegurar que así sea se han reservado como competencias exclusivas del Estado:

  • La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (CE 149.1.1ª).

La potestad legislativa de la CCAA, de acuerdo con el TC, no puede regular las condiciones básicas de ejercicio de los derechos o posiciones jurídicas fundamentales que quedan reservadas a la legislación del Estado, cuyas normas, además, son las únicas aplicables en las materias sobre las que las CC AA carecen de competencia legislativa, prevalecen en caso de conflicto y tienen valor supletorio.

El límite de unidad de mercado es el que pone CE 139.2 cuando determina que ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español. En sentido análogo CE 157.2 dispone que las CCAA no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan un obstáculo par la libre circulación de mercancías o de servicios.

Las unidad de mercado es una proyección en la esfera económica de la exigencia de unidad estatal del art. 2 CE, de acuerdo con el TC.

El principio de solidaridad

Los Estatutos de autonomía: elaboración y reforma

Dado que a día de hoy parece que el mapa autonómico es definitivo, lo interesante no es tanto centrarnos en los procedimientos de elaboración de los Estatutos de Autonomía, si no en la reforma de los mismos.

La reforma de todo Estatuto autonómico requiere una Ley Orgánica que apruebe la reforma, y en el caso de las Comunidades Autónomas que se crearon por la vía del artículo 151 de la Constitución, se requiere además la celebración de un referéndum entre los electores correspondientes a la Comunidad Autónoma concreta. Además, en ambos casos cada Estatuto de Autonomía puede fijar cualquier otro requisito para llevar a cabo la reforma.

La C reconoce el derecho a la autonomía de regiones y nacionalidades, pero no diseña el “mapa de las autonomías”, se limita a fijar las condiciones que deben reunir los territorios que quieran constituirse en CCAA y los procedimientos a seguir para ello. Dejó a la libre voluntad de los territorios interesados el acceder o no a la autonomía y dotarse de un OJ propio, dentro del marco de la C.

Estando finalizados ya todos los procesos que han llevado a que todos los territorios se encuentren dentro de las 17 CCAA y 2 ciudades autónomas, carece de interés examinar las normas de la iniciativa autonómica y los distintos supuestos y la elaboración de los EE AA. Véanse los arts. 143, 144, 146, 151 y DT1 a DT5.

Tiene mayor interés la cuestión de la reforma de los EEAA, que se asemeja en cierta manera al proceso de elaboración y aprobación de los mismos, en especial ahora que ya se han reformado algunos de ellos y otros están en proceso de reforma.

La reforma de los EE AA aparece brevemente recogida en la C. CE 147.3 establece el principio general “la reforma de los EEAA se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes, mediante Ley Orgánica”.

Para los EEAA aprobados de acuerdo con el art. 151 se establece, adicionalmente, en CE 152.2 que “sólo podrán ser modificados mediante los procedimientos en ellos establecidos y con referéndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes”; esto no tiene nada de particular ya que la primera aprobación de dichos EEAA ya necesitó de referendo popular.

La C, por lo tanto, tiene dos exigencias procedimentales:

  1. Aprobación de la reforma mediante ley orgánica de Cortes, para todos los EEAA, independientemente del proceso de elaboración. Es obvio que si por LOrg se aprueban, deba ser una LOrg la que apruebe su reforma.

  2. El referéndum. En este caso para los EEAA de CE 151.

En todo lo demás se deja a la propia previsión de los EEAA. Los EEAA han adoptado diversas fórmulas. La iniciativa de la reforma suele atribuirse a los Consejos de Gobierno o Asambleas legislativas de las CCAA, a veces también a las Cortes Generales, e incluso al Gobierno de la Nación. La aprobación suele requerir la intervención de las Asambleas autonómicas y después la de las Cortes. Por último, algunos EEAA, exigen para su reforma, la ratificación en referéndum (Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía, lo que no es raro, ya que fueron ratificados inicialmente mediante referéndum).

La nueva generación de Estatutos

En cuanto a la elaboración de normas por parte del Estado y de las Comunidades Autónomas, y las relaciones entre unas y otras, se definen en la Constitución distintos criterios.

  • El residual, en el sentido de que las Comunidades Autónomas pueden asumir aquellas competencias que no están reservadas expresamente al Estado, y a su vez éste asumirá de forma residual todas aquellas materias que no hayan sido asumidas por las Comunidades Autónomas.

  • El criterio de la prevalencia, en el sentido de que las normas del Estado prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido en exclusiva a éstas (estos conflictos se resolverán por el Poder Judicial ordinario y no por el Tribunal Constitucional).

  • Y el criterio de la supletoriedad, de forma que ante lagunas jurídicas que se planteen en casos concretos, será de aplicación el derecho del Estado (sin embargo, el Tribunal Constitucional no ha mantenido una misma línea en las distintas ocasiones en que se ha pronunciado acerca del concepto de «supletoriedad»).

Hay que reviser aquí el epígrafe 4 de la Lección 5ª, que trata de la estructura del sistema de fuentes. Las relaciones de separación y de cooperación fueron examinadas en dicho epígrafe. Ahora toca ver las relaciones de integración o de supremacía, entre el Dº estatal y el Dº autonómico, y estudiar brevemente las cláusulas de cierre del sistema de distribución de competencias entre el Estado y las CC AA.

El artículo 149.3 de la constitución como cláusula de cierre competencial

Las cláusulas de cierre son tres: residual, prevalencia y supletoriedad.

Cláusula residual

Se formula en 149.3 de la siguiente manera:

  • Las materias que no son competencia exclusiva del Estado, de acuerdo con la C, pueden ser asumidas por las CC AA en sus EE AA.

  • Las materias que no sean asumidas por las CCAA en sus EEAA serán competencia del Estado.

Cláusula de prevalencia

Se formula también en CE149.3 de la siguiente manera:

  • Las normas del Estado prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las normas de las CCAA en todo lo que no esté atribuido de manera exclusiva a las mismas.

La doctrina ha convenido en que se trata de una regla para resolver conflictos entre las normas, operando sobre dos normas que son en un principio válidas ambas; una estatal y una autonómica que regulan el mismo supuesto de hecho.

Los efectos pueden variar desde la simple inaplicación de la norma autonómica, o el de privación total de validez en caso de choque frontal y abstracto.

Suponiendo que las dos normas son válidas, es decir que no se están invadiendo las competencias de la otra parte el TC no tiene nada que decir, y son los Jueces y Tribunales ordinarios los que, en la causa que conozcan, deben aplicar la norma estatal en caso de conflicto.

Cláusula de supletoriedad

Se formula también en CE149.3 de la siguiente manera:

  • El derecho estatal será en todo caso supletorio del derecho de las CCAA.

Esta declaración de supletoriedad, dice la doctrina, es una consecuencia natural y obligada de la delimitación que el texto constitucional hace del sistema de fuentes estatal y de los subsistemas autonómicos, conforme a la cual estos son subsistemas parciales.

Qué debe entenderse por supletoriedad del Dº estatal no es, sin embargo, una pregunta fácil, y que el TC no ha sabido contestar de una manera clara y precisa. El Profesor SÁNCHEZ GONZÁLEZ construye la siguiente doctrina:

  1. La regla de supletoriedad no es un título competencial que no atribuye al Estado a legislar sobre cualesquiera materias.

  2. No es una regla de creación de Dº, es una regla para su aplicación.

  3. Se dirige al aplicador del Dº.

  4. Es una supletoriedad de 2º grado: el OJ autonómico puede fijar sus propias reglas de supletoriedad (ajustándose a su EEAA y a la C); en todo caso el propio OJ autonómico debe considerarse como supletorio de sí mismo en primer grado.

  5. Su fundamento último es la completitud del OJ, no del estatal ni del autonómico, sino del global o español.

Las SSTC 118/1996 y 61/1997 y la cláusula de supletoriedad

El Derecho Comunitario y las Autonomías

Dado que la política internacional es competencia exclusiva del Estado, está vedada la participación de las Comunidades Autónomas a la hora de negociar un tratado o convenio que se plantee a nivel internacional; siendo simplemente informadas por el Gobierno en cuanto que afecte a materias de su específico interés.

Sin embargo es posible que una materia regulada por un tratado internacional del que España sea parte, o por una norma de la Unión Europea, deba ser ejecutada, en base a su competencia, por una Comunidad Autónoma concreta.

Por ello, se han establecido mecanismos que garantizan una mayor fluidez entre el Estado y las Comunidades Autónomas, en relación a la política de la Unión Europea. Así se crean distintos órganos como las Conferencias Sectoriales en las que se da cabida a los Consejeros autonómicos que se vean afectados por un tema concreto; o la Comisión mixta Congreso – Senado para Asuntos relacionados con la Unión Europea.

De acuerdo con los arts. 93 a 96, 97 y 149.1.3ª, corresponde al Estado el poder exterior, esto es, la competencia para asumir obligaciones internacionales y garantizar el cumplimiento de las mismas. La C no menciona la posibilidad de que las CCAA puedan celebrar TI, por lo que debe suponerse que carecen, constitucionalmente hablando, de tal posibilidad. Y si esto es así en general, también lo es en cuanto al Dº comunitario.

De acuerdo con algunos EEAA las CCAA correspondientes deben ser informadas de los TI que afecten a materias de su propio interés. Hay que admitir que aquellas materias en las que las CCAA tienen competencias atribuidas por sus EEAA se pueden ver afectadas por los TI que celebre el Estado y particularmente por el Dº comunitario.

El ámbito competencial de la C no se ve afectado por el establecimiento de relaciones internacionales ni la celebración de TI, de otra manera habría que modificar previamente la C, si nos atenemos a su propia letra.

La traslación de la normativa comunitaria al Dº interno debe hacerse según los criterios constitucionales y estatutarios de reparto de competencias entre el Estado y las CCAA. El Estado, por su parte, no puede ampararse en su competencia exclusiva para las relaciones internacionales, para extender su ámbito de competencias más allá de lo que la C y los EEAA marcan. En otro caso se produciría un vaciamiento de las competencias que la C y los EEAA atribuyen a las CCAA.

En definitiva: la ejecución del Dº comunitario corresponde a quien materialmente ostente la competencia, según las reglas del Dº interno. No existe una competencia exclusiva para el Dº comunitario.

En cuanto a la participación de las CCAA en la UE se han satisfecho parcialmente sus pretensiones mediante la creación de la Conferencia Sectorial para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas, por la Ley 2/97, en el seno del Ministerio de AAPP. Esta CSARCE está integrada por un miembro de dicho Ministerio y un los Consejeros de las CCAA encargados de los asuntos europeos.

Con propósito similar, el de participación de las CCAA en la elaboración del Dº comunitario, en el ámbito parlamentario se instituyo por ley la Comisión mixta Congreso-Senado para Asuntos relacionados con la Unión Europea, que conoce de los proyectos de directivas y de reglamentos y emite dictámenes sobre los mismos.

En la fase de aplicación del Dº comunitario la participación de las CCAA es imprescindible.

El propio TC ha manifestado la necesidad de sintonía entre las instancias centrales y autonómicas para articular las competencias respectivas sin invadir el campo ajeno.

El Estado sí es, en todo caso, frente a las autoridades europeas responsable del cumplimiento del Dº comunitario, siendo la materia concreta competencia suya o de las CCAA. Para ello podría llegar a ser necesario acudir a CE 155 que dice:

Si una CA no cumpliere con las con las obligaciones que la C u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la CA y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación de la mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.