Las Comunidades Autónomas

El Estado autonómico (El modelo Autonómico de Estado)

El Modelo de Estado en la Constitución de 1978

Con la Cº de 1978, por un lado se crean nuevas colectividades territoriales, como las CCAA, y por otra, se establece la garantía institucional de los Entes Locales, rompiendo con el anterior control de la Admón del Estado.

El primer aspecto, ha planteado el problema de la caracterización el Estado: Estado federo-regional (Trujillo), Estado compuesto (Aragón) o la de Estado autonómico o Estado de las Autonomías (Sánchez Agesta). Lo importante no es dar con la semántica apropiada, sino establecer las notas diferenciales. Lo que singulariza al Estado Autonómico respecto del federal y regional, es que la Cº no enumera las CCAA que la componen, ni se establece un reparto igualitario de las competencias, ni todas las CCAA se constituyen simultáneamente. Las Provincias son los sujetos decisorios de la estructura territorial con poderes para determinar el nº y la extensión territorial de las CCAA.

La Cº tampoco resolvió la definición de las competencias propias del Estado y de las CCAA (sí lo hace las Cº de los Estados federales o regionales: definir competencias), sino que se establece el marco competencial a través de los respectivos Estatutos. El resultado es una desigualdad de competencias entre las diversas CCAA. En el art 148 CE se describen las materias en que las CCAA pueden tener competencias exclusivas, y en el art 149 se enumera las competencias que tiene el Estado de forma exclusiva.

Las Diferencias con el Sistema Federal

En un sistema federal, el momento de inicio de la vida de los Estados es simultáneo con el nacimiento de la federación. No siendo imaginable las distintas vías y momentos de acceso a la autonomía, así como un sistema de centralización sobre parte del territorio con otro de descentralización sobre el restante. En el Estado regional (caso italiano), el acceso a la autonomía de las regiones de estatuto ordinario se articuló también simultáneamente.

La comparación entre el Estado de las Autonomías y el Estado regional de la Cº republicana de 1931 ofrece un notable interés, pues, todo parecía indicar que la Cº 1978 se habría de inspirar en aquélla, pero no fue así, sino que obedeciendo a un riguroso dogmatismo anticentralista, y sin duda, a la presión del terrorismo vasco, más que a aspiraciones populares de descentralización, favoreció y profundizó la línea de la autonomía por encima de los límites impuestos en la Cº de 1931.

Un primer elemento de esa profundización: reducción de trámites para la constitución de regiones autónomas. La Cº 1931 garantizaba que el acceso tuviesen un mayoritario y contrastado respaldo popular; tramitación a través de la proposición de la mayoría de los Ayto, aceptación en referéndum por las 2/3 partes de los electores inscritos y aprobación de las Cortes Gles (art 12). La Cº 1978 dejó prácticamente en manos de la clase política, sin exigencia de referéndum popular mayoritario, el acceso a la autonomía.

Otro dato diferenciador, es la afirmación en la Cº 1931 del Dº de las Provincias al retorno al régimen centralista común, Dº que desaparece en la Cº 1978, convirtiéndose en una situación irreversible una vez que la Provincia ha ingresado en una CCA, ni siquiera podrá constituirse en CCA uniprovincial.

Criterios y reglas del reparto de competencias entre el Estado y las Regiones o CCAA:

  • 1931 se comienza por afirmar las competencias del Estado, empezando por las que le corresponden en exclusiva sobre la legislación y la ejecución (art 14), y aquéllas en que retiene la legislación, pudiendo corresponder la ejecución a las regiones (art 15), que sólo podían ostentar competencias exclusivas sobre materias residuales que la Cº no enumera.

  • Cº 1978 comienza por describir las materias en que las CCAA pueden tener competencias exclusivas (art 148), después enumera las que corresponden al Estado (art 149), limitando la competencia estatal al dictado de la legislación básica.

Por último, diferente es también el sustrato ideológico: aunque la Cº 1931 quiso dar respuesta política a las reivindicaciones nacionalistas catalana, vasca y gallega, para garantizar el principio de igualdad a todas las Provincias, no traspasó el grado de descentralización del federalismo ni repudió el sistema centralista liberal, garantizando el derecho de retorno a las Provincias que así lo quisieran, la igualdad entre todas ellas es absoluta, y en parte alguna se garantizan presuntos Dº históricos o fueros; cuestión que no aparece ni siquiera aludida en la Cº 1931 ni en ninguna anterior.

El sustrato ideológico que parece inspirar la Cº 1978 es intentar corregir el centralismo de inspiración francesa que vertebra todas las Cº desde 1812, y que resistió las sublevaciones carlistas que propiciaban la continuidad de las singularidades políticas territoriales del absolutismo (descentralización desigual). Ofrece una visión pesimista y negativa de casi dos siglos de organización liberal del Estado, y pretende dar una alternativa de división territorial y distribución de poderes inspirada en la situación del absolutismo ochocentista pre-liberal. Así se comprende la referencia del art 2 a las “nacionalidades” y el establecimiento de tres vías y grados de acceso: el de Cataluña, País Vasco y Galicia (disposición transitoria segunda) y las otras dos que se derivan de los art 143, 148 y 151.

Por ello, no es extraño, que este modelo no encaje en el federal o el regional, ya que estas formas mantienen un principio de igualdad, uniformidad y racionalidad que aquí se ha rechazado, convirtiéndose su repudio en características del sistema.

El Proceso Autonómico

Sigue teniendo interés describir las vías de acceso a la autonomía porque el status jurídico de las CCAA viene condicionado por ese sistema, y al tratarse de un proceso dinámico e inacabado, habrá que contemplar también su pasado preautonómico, así como su perspectiva de futuro a través de las posibilidades de reforma estatutaria.

La Fase Preautonómica

Comienza antes incluso de promulgarse la Cº, a través del restablecimiento de la Generalidad de Cataluña por Decreto-Ley 29-09-1977; iniciando la fase, al extenderlo también por Decreto-Ley a otras partes del territorio nacional, resultando dividido en su práctica totalidad (excepción: Madrid, Ceuta y Melilla y Navarra, que siguió con su régimen foral), configurando el mapa autonómico.

Orgánicamente, el modelo preautonómico consistió en la creación de un órgano colegiado –denominado Junta, Consejo o Diputación- que asumía los máximos poderes, el cual nombra a otro órgano unipersonal llamado Presidente y, por último, otro colegiado a modo de gobierno. Los contenidos competenciales fueron modestos, atribuyéndoles funciones ejecutivas, incluidas las reglamentarias, en ámbitos cuya concreción dependía de la técnica negociada de las transferencias, articuladas a través de comisiones mixtas.

Las Vías de Acceso y las Clases de Comunidades Autónomas

Existen dos clase de autonomías: la plena o máxima y la gradual, que dan lugar a diversos niveles competenciales determinados por los sistemas de acceso.

En primer lugar la Cº 1978 diseñó un camino especial para las Comunidades que durante la vigencia de Cº 1931 habían plesbicitado su Estatuto de Autonomía, que se iniciaba con el acuerdo del órgano preautonómico superior, redacción de su Estatuto por asamblea de parlamentarios, acuerdo del Proyecto con la Comisión Constitucional del Congreso, y referéndum en las provincias comprendidas en el ámbito territorial, por último, ratificación de los Plenos de la dos Cámaras de las Cortes (disposición transitoria segunda que dispensó del procedimiento previsto en el art 151 de la Cº).

Este sistema fue el seguido por Cataluña, País Vasco y Galicia; el referéndum distó mucho de las exigencia democráticas previstas en la Cº 1931, ya que no se exigieron mínimos de participación ni quórum de votos afirmativos.

El proceso más riguroso para el acceso a la autonomía plena y la aprobación del Estatuto fue el previsto en el art 151 CE. Se exigía que la iniciativa fuera aprobada por las Diputaciones y por las ¾ partes de los Municipios de cada Provincia afectada que representasen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas. La iniciativa debía ser ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia, siguiéndose después trámites análogos al supuesto anterior.

Este rigor fue desafiado por Andalucía, que logró resultados positivos en todas las provincias menos en Almería; por LO. 1980, y con un dudoso apoyo en el art 144, se estableció con carácter retroactivo que se podría sustituir por las Cortes la iniciativa de las Corporaciones Locales previstas en el art 151, siempre que los votos afirmativos del conjunto territorial alcanzasen la mayoría absoluta y así lo solicitasen la mayoría de Diputados y Senadores de dicha provincia. Otra ley de la misma fecha posibilitó que los parlamentarios de Almería participasen en la elaboración del Estatuto. Todo ello posibilito que Andalucía llegase a la autonomía plena.

Otra forma de acceso a la autonomía plena, eludiendo el rigor del art 151, en lo que al referéndum popular para la iniciación se refiere, ha sido el que podríamos llamar el proceso mixto de autonomía gradual, complementado con LO, por las cuales se extenderían las competencias a niveles plenos, en lugar de seguir el procedimiento gradual contemplado en los art 143 y 146 y sin esperar a los 5 años previstos en el art 148.2 para ampliarlas. Proceso seguido por CCA de Valencia y Canarias.

Para el acceso a la autonomía gradual, que permitía alcanzar transcurridos 5 años la autonomía plena, los art 143 y 146 diseñaron un procedimiento más sencillo, prescindiendo de la consulta popular. La iniciativa del proceso se condicionó a la aprobación de las Diputaciones interesadas y a las 2/3 partes de los Municipios, cuya población representara la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. El Proyecto de Estatuto sería elaborado por una Asamblea compuesta por miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los parlamentarios, y elevado a las Cortes para su tramitación como Proyecto de Ley.

Las CCAA constituidas a través de este procedimiento estaban limitadas por el techo competencial establecido en el art 148 CE. Sólo el Estatuto de Cantabria ajustó sus competencias a ese límite, los restantes Estatutos incluyeron materias comprendidas en el art 149 y propias de las CCAA plenas, tales como desarrollo legislativo, promoción prevención y restauración de la salud, coordinación hospitalaria, instituciones de crédito cooperativo y Cajas de Ahorro, régimen minero y energético, industria y comercio.

Navarra ha conseguido marginar la técnica estatutaria, alcanzando las máximas competencias a través del denominado Amejoramiento del Fuero. El procedimiento seguido prevé la actualización de los Dº históricos de los territorios forales y la derogación de la Ley Paccionada de 1841, librándose de todos los procesos expuestos e incluso de ser incluida, como estaba previsto, en el propio Estatuto del País Vasco; simplemente aprobando mediante LO de 10-08-1982 por el acuerdo alcanzado por la representación del Estado y de la Diputación Foral de Navarra.

Tras este proceso que culmina con la aprobación el 25-02-1983 de los Estatutos de Baleares, Extremadura, Castilla y León y Madrid, el mapa autonómico incluye 17 CCAA, de las cuales:

  • Autonomía plena seis: País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía, Navarra y Valencia.

  • Autonomía gradual once.

  • Mediante Leyes Orgánicas en 1995: las ciudades de Ceuta y Melilla.

La Igualación de las Competencias. LO. 9/1992, de 23 de Diciembre

La determinación del nº de CCAA, sus competencias y su ámbito territorial suponían solo una fase dentro de un proceso susceptible de ulteriores cambios, siendo el más previsible el aumento de competencias de las CCAA de autonomía gradual para pasar al grado superior, siendo previsto en el art 148 CE: “transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, las CCAA podrán ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido en el art 149”.

Esta igualación de competencias con las de nivel superior se lleva a cabo en virtud de los pactos autonómicos suscritos por PSOE y PP en 1992, origen y explicación de la LO 9/1992 por la que se transfiere a aquellas CCAA las competencias de titularidad estatal igualándose con las de competencia plena. Dicha LO se justificó en el art 150.2 CE, que permite al Estado dicha transferencias o delegación. Después de esta Ley se impone la reforma de los Estatutos respectivos.

El proceso autonómico continua sujeto a constantes conflictos ante el TC, a causa de tentativas de CCAA de llevar a cabo interpretaciones unilaterales de los títulos competenciales con objeto de ampliar sus competencias, sobre todo, por CCA “históricas” gobernadas por nacionalistas, con tendencias independentistas. <”Si la situación no es dramática es porque un nuevo centralismo e igualdad, la europea, nos protege de un peligroso cantonalismo”>.

Hacia el Modelo Confederal: Las Reformas Estatutarias de 2007

Tras el proceso de igualación de competencias, salvo desigualdades iniciales de País Vasco y Navarra, el Estado de las Autonomías adquirió un aspecto netamente federal.

Los Estatutos apuraron al límite las posibilidades competenciales contempladas en la Cº. En 2004 el PSOE obtiene la victoria de las elecciones sin mayoría absoluta, lo que le lleva a pactar con nacionalistas catalanes un turbio proceso de reforma de su Estatuto que culmina con la aprobación de uno nuevo por LO 6/2006; sumándose la CCA de Valencia (LO 1/2006) y Andalucía (LO 2/2207), posteriormente otras CCA siguen el ejemplo (Aragón, Islas Baleares).

Al margen de la gravedad que supone la falta de apoyo popular a las reformas, como revelan el caso catalán y andaluz, únicos en que se cumplió el trámite de consulta (menos del 35% votos positivos), es constatable que implican un reconocimiento nacionalista de las CCAA frente a la nación española y un vaciamiento profundo de las competencias del Estado más allá de lo previsto en CE y la jurisprudencia constitucional. Si el TC no lo remedia, estimando los recursos de in-Cº presentado por el Defensor del Pueblo y el PP contra el Estatuto catalán, el modelo de Estado federal dará paso a un confuso y asimétrico modelo confederal.

Nos referiremos al Estatuto catalán, el más extremoso: se le reconocen Dº históricos, y en el preámbulo, carácter nacional; regulación de ámbitos reservados a la CE como son Dº fundamentales, priorización del catalán en la enseñanza, las relaciones de la Generalitat con el Estado, las instituciones comunitarias y las organizaciones internacionales, y regulación del régimen local(introduce las veguerías como ente local).

La regulación del TSJ de Cataluña no es propia de los Estatutos sino de LO del Poder Judicial y de las leyes procesales, sin embargo, la que se hace del consejo de Justicia de Cataluña (“dicho Consejo es el órgano de gobierno del Poder Judicial en Cataluña”) vulnera el art 122.2 CE, así como los preceptos que impone una apropiación de las oposiciones y concursos de jueces y competencia para determinar las demarcaciones judiciales por la Generalitat.

Permitir que esos elementos estructurales del sistema competencial puedan ser regulados, y de manera distinta, por cada Estatuto supone desconstitucionalizar el sistema. La financiación de la Generalitat, contenida en el Título VI, supone una ruptura del equilibrio entre los principios de autonomía financiera, solidaridad y coordinación (art 156.1 CE). Estamos ante un compromiso presupuestario que sin atender a las necesidades generales de planificación en materia de inversiones públicas, impone al Estado una obligación de gasto en una cuantía exacta en función de la riqueza de una comunidad medida en términos de PIB, garantía de inversión de las que no goza ninguna otra Comunidad.

Infracción manifiesta del principio Cº de coordinación entre las CCAA y la Hacienda del Estado (art 156.1 y 149.1.13 CE) y con la LOFCA como parte del bloque de constitucionalidad, a través del Estatuto por el que se crea la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat, órgano que, entre otras funciones tiene acordar el alcance y condiciones de la cesión de tributos de titularidad estatal y los porcentajes de participación en el rendimiento de los tributos estatales cedidos parcialmente y su revisión quincenal. Se trata de implantar un modelo de soberanía financiera compartida, que es una realidad sustancialmente diferente del principio de coordinación; impone al Estado la forma de relacionarse en materia económica-fiscal.

Queda pendiente el pronunciamiento del TC sobre el Estatuto catalán, que puede arrastrar a otros estatutos que siguen de cerca su estela.

La distribución de competencias

Debido a la complejidad de la distribución de competencias debe intervenir el legislador mediante la LO de Armonización del Proceso Autonómico, LOAPA, (después Ley del Proceso Autonómico), así como del TC, con ocasión de los múltiples conflictos planteados.

El error de la CE fue no establecer, mediante listas, cuáles son las competencias del Estado, la de las CCAA y las compartidas. No siguió el modelo de los Estados federales ni regionales (listas recompetencias), sino el camino de hacer de los Estatutos la pieza básica de la distribución de competencias dentro de la “carta competencial” establecidas en los art 148 y 149, lo que lleva a crear una falta de uniformidad y desigualdad entre las CCAA.

Las Competencias del art 148

Enumera las competencias que las CCAA pueden asumir a través de sus Estatutos. Para las de autonomía plena constituyen un mínimo superable a través del art 149; para las de autonomía gradual suponía el máximo competencial, mejorable por la reforma de sus Estatutos transcurridos cinco años desde su aprobación.

En este artículo hay materias que por su naturaleza pueden considerarse de exclusiva competencia de las CCAA y otras podrían calificarse de compartidas, bien porque se da un interés concurrente al Estado, bien porque se presupone la vigencia de una superior legislación estatal sobre dichas materias.

La Lista de Competencias del art 149

El art 149 enumera una serie de materias de competencia exclusiva del Estado, ofrece el criterio más firme de delimitación que no puede ser alterado por contrarias previsiones estatutarias. De las 32 materias que enumera no todas son exclusivas del Estado, aceptando en la mayor parte de ellas una competencia concurrente o compartida de las CCAA, por medio de fórmulas que van desde la distinción entre el interés general y autonómico a la reserva al Estado de la sola legislación básica, pasando por la atribución al Estado de toda función legislativa y remitiendo la ejecución a la competencia autonómica.

Los Estatutos de autonomía plena aprovechan estas posibilidades para formular sus listas competenciales. Lo mismo que en las materias del 148 las hay de inequívoca y exclusiva naturaleza autonómica (organización de sus instituciones de gobierno), en el 149 las hay de exclusividad estatal que no admite concurrencia de ningún género (defensa nacional, relaciones internacionales).

Las Cláusulas Complementarias

Las tres reglas complementarias son las que establece el párrafo 3, del art 149, a fin de que no queden competencias sin su correspondiente titular:

  • La primera establece que las materias no atribuidas expresamente al Estado por la Cº podrán corresponder a las CCAA en virtud de sus respectivos Estatutos.

  • La segunda establece que las competencias que no se hayan asumido por los Estatutos corresponderán al Estado.

  • La tercera sobre conflictos de normas competenciales forzaba a incluir en los Estatutos el mayor nº de materias y a calificarlas en todo lo posible de competencias exclusivas; tal como dice el párrafo mencionado “las normas del Estado prevalecerán en caso de conflicto sobre la de las CCAA en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas”

El art 149.3 se cierra con una cláusula de supletoriedad del Dº estatal con respecto al de las CCAA: “el Dº estatal será, en todo caso, supletorio del Dº de las CCAA”.

La delimitación hasta aquí referida no constituye un sistema inalterable y definitivo, pues el art 150 CE establece dos posibles formas extra-estatutarias de ampliación de las competencias autonómicas:

  • Primera: sobre competencias legislativas estatales que pueden ser atribuidas a todas o a algunas de las CCAA, pero siguiendo unas bases y directrices fijadas por una Ley estatal. Esta ley marco determinará el control de las Cortes Gles sobre dichas normas autonómicas, sin perjuicio de la competencia de los Tribunales.

  • Segunda: el Estado podrá transferir o delegar, mediante LO, facultades de materia propia del Estado susceptibles de transferencia o delegación. La Ley proveerá la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado.

Materias y Funciones

La delimitación de competencias en los art 148 y 149 CE hacen el reparto atendiendo a las materias (ej. turismo, obras pública, etc.), pero sin delimitar cuáles de las funciones públicas: legislativas, ejecutivas o judicial, se han de ejercitar sobre estas materias.

Sobre la atribución de la función legislativa: los Estatutos de las CCAA han asumido dichas competencias e incluido en su organización la correspondiente Asamblea Legislativa. En cuanto a los decretos legislativos, habrá que atender a lo que digan los respectivos Estatutos, pues algunos no admiten la posibilidad de que la Asamblea faculte al órgano superior ejecutivo para dictar por delegación normas con rango de ley.

En todo caso, los ejecutivos autonómicos no pueden dictar Decretos-leyes ante la ausencia de expresas previsiones estatutarias.

Dentro de las funciones ejecutivas, no hay reserva alguna en la potestad reglamentaria, tanto en ejecución de las leyes autonómicas, como en materia de organización. Los Estatutos suelen precisar su alcance y enumeración específica.

Las competencias ejecutivas encuentran su delimitación en los acuerdos de transferencias realizados por las Comisiones Mixtas de representantes del Estado y de las CCAA (previsto en las disposiciones transitorias de los Estatutos), y que finalmente se aprueban por RD, en los que se establece del ámbito de gestión asumido por la CCA, y en otros si el Estado se ha reservado o no la admón directa.

En todo caso, si la Cº reserva íntegramente al Estado la función legislativa, las competencias ejecutivas de las CCAA no desplazan la intervención estatal dirigida a velar por el interés general (STC 28-01-1982 y el art 3. de la LOAPA).

Los límites del modelo autonómico y su control

Los límites del Modelo Autonómico

La mayor parte de los límites al autogobierno de las CCAA se recogen en el Capítulo Primero del Título VIII de la CE, bajo el título “Principios Generales” de la Organización Territorial del Estado.

  • Principio de Unidad: art 2 CE, dice que ésta “se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el Dº a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre ellas”. El TC especifica por Sentencia del año 1981 que la autonomía no es soberanía, en ningún caso, el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido.

  • Principio de solidaridad: además de recogerse en el art 2 CE, también se contempla en otros preceptos constitucionales y en algunos Estatutos. El art 138 lo impone como obligación del Estado para garantizar un equilibrio económico adecuado entre las diversas partes del territorio español, en particular los insulares. La solidaridad condiciona el alcance de la autonomía financiera de las CCAA, justificando la existencia y reparto del fondo de compensación interterritorial (art 156 y 158 CE).

  • Principio de Igualdad: invocado en muy diversos preceptos constitucionales y con diversos fines, de una forma más rotunda en art 138 y 139 CE, como contrapunto a la tendencia descentralizadora. Su formulación como límite de autonomía se hace en dos planos:
  • Con referencia a los Estatutos, diciendo que “las diferencias entre los Estatutos de las distintas CCAA no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos y sociales”.

  • Orientada a corregir las desigualdades que pueda comportar la nueva división territorial, “todos los españoles tienen los mismos Dº y obligaciones en cualquier parte del territorio nacional”.El TC en Sentencia en 1981 estableció el impreciso criterio de la razonabilidad, señalando que serían contrarias al principio de igualdad aquellas normas autonómicas que implican una “diferencia no justificada” o que no tienen “justificación razonable”.

  • Principio de Libertad de Circulación de Personas y Bienes: puede entenderse como concreción al principio de igualdad, consiguió liquidar las aduanas interiores.
  • Como límite a la autonomía se plasma en art 139.2 CE: “ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de los bienes en todo el territorio”. El art 157.2 hace una aplicación concreta sobre la potestad tributaria de las CCAA, prohibiendo que puedan adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías y servicios.
  • Limitaciones a la Capacidad Negocial de las CCAA: el art 145 CE prohíbe su federación. Sobre los convenios que puedan celebrar entre sí, el precepto distingue:
  • Los que tengan por objeto la gestión o prestación de servicios: remite a los Estatutos la previsión de supuestos y términos en que puedan celebrarse, así como el carácter y efecto de la comunicación a las Cortes Gles.

  • Para los restantes: se exige la autorización de las Cortes Gles.

  • Limitación sobre la Función Legislativa de las CCAA: límites como son leyes de armonización previstas en el art 150.3 CE por razones de interés general, apreciado por mayoría absoluta de ambas Cámaras. El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA, aún en materias atribuidas a la exclusiva competencia de éstas.

El Control. Todas las Formas Generales del Sistema de Control sobre las CCAA

El sistema de control está regulado en art 153, 155 y 161.2 CE. Supuestos de control:

  1. Por el TC: el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley y de las disposiciones y resoluciones adoptadas por sus órganos de gobierno.

  2. Por el Gobierno: previo dictamen del Consejo de Estado, el control del ejercicio de funciones delegadas.

  3. Por la Jurisdicción Contencioso-Adva: el de las normas reglamentarias y resoluciones de la Admón autonómica.

  4. Por el Tribunal de Cuentas: el control económico y presupuestario.

  5. Por el Gobierno y el Senado: conjuntamente en los casos más graves de riesgo o incumplimiento para el interés general.

Al margen de estos controles, las CCAA, como el resto de las Ad.P., están también sujetas al control del Defensor del Pueblo, así como a controles interiores a cargo de órganos de las propias CCAA, según previsiones estatutarias o normas de organización.

El TC en su Sentencia 20-05-1983 afirmaba que la Alta Inspección del Estado no es un control genérico e indeterminado que implique dependencia jerárquica de las CCAA respecto de la Admón del Estado, sino que constituye sólo una potestad de vigilancia, de verificación o fiscalización que puede llevar a instar la actuación de los controles constitucionalmente establecidos, pero no convirtiendo a la Alta Inspección en un mecanismo de control.

Control del Tribunal Constitucional:

Control que cubre tanto las leyes autonómicas como las disposiciones de inferior rango y las resoluciones concretas; como ésta últimas también pueden impugnarse ante la Jurisdicción Contencioso-Adva, estamos ante una duplicidad difícilmente justificable.

Pueden impugnarse fundamentándose sólo ante la violación de la normativa constitucional, no sobre cualquier norma legal. Estas impugnaciones se rigen por las normas de los conflictos constitucionales de competencia, produciendo efecto suspensivo la interposición del recurso (art 161.2 CE y art 76 y 77 LO del TC). Algunos ven en esta técnica un control gubernativo encubierto por sus efectos dilatorios.

Control del Tribunal de Cuentas:

El art 136 CE enumera sus competencias, le atribuye jurisdicción sobre el Estado y el sector público estatal; por otra parte, el art 153 se refiere al control económico y presupuestario que debe ejercer sobre las CCAA. Esto provoca confusión, que aumenta por el hecho que las CCAA han creado instituciones parecidas en base a sus Estatutos (Sindicatura de Cuentas: Cataluña y Valencia; Cámara de Comptos: Navarra, etc.); otros instituciones parecidas podrían crearse por leyes de las CCAA que no lo han previsto en sus Estatutos y en base a sus competencias organizativas.

Estas instituciones autonómicas de control no suponen una exclusión de la función del Tribunal de Cuentas del Reino, sino que actúa en paralelo, ésta es al solución que se desprende del art 1.2. LO del Tribunal de Cuentas, del art 14 de la LOAPA (que prevé la creación de secciones territoriales), pero no hay subordinación jerárquica de los tribunales autonómicos; unos y otros darán cuenta separada de sus actuaciones, bien a las respectivas Asambleas Autonómicas, bien a las Cortes Gles. Informes que pueden no ser coincidentes, incluso contradictorios.

El Tribunal de Cuentas tiene jurisdicción exclusiva para declarar la responsabilidad contable de los que manejan fondos públicos.

Defensor del Pueblo.

De acuerdo con el art 54 CE, se configura como un “comisionado de las Cortes Gles para la defensa de los Dº comprendidos en el Título I”, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Admón (como no lo explicita, se entenderá que la Admón del Estado y la de las CCAA) dando cuenta a las Cortes.

En el art 12 de la LO del Defensor del Pueblo se contempla: “el Defensor del P. podrá, en todo caso, de oficio o a instancia de parte, supervisar por síu mismo la actividad de las CCAA en el ámbito de competencias definido por la Ley”.

Las CCAA duplican innecesariamente esta institución estatal (Síndic de Greuges, Justicia Mayor, etc.), ocasionando problemas como los económicos, que también han de considerarse, y la posibilidad de que los resultados de las actuaciones de los autonómicos no coincidan con la estatal. Adelantándose a ello, el art 12.2 LO citada, establece que cuando el Defensor del P. tenga que supervisar la actividad de las CCAA, “los órganos similares de éstas coordinarán sus funciones con las del Defensor del P. y éste podrá solicitar su cooperación”. Lo que no resuelve el problema de la negativa a la cooperación, que tampoco resuelve la Ley 36/1985 que regulan las relaciones entre el Defensor del P y figuras similares en las distintas CCAA, que confían la colaboración y cooperación a los acuerdos que concierten.

Control del Gobierno-Senado.

Está regulado en el art 155 CE para los supuestos en que una CCA no cumpliere las obligaciones que le impusiere la Cº y otras leyes, o actuare de forma que atentase al interés general de España. En este caso, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la CCA (en caso de no ser atendido, con la aprobación de la mayoría del Senado), podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a la CCA al cumplimiento forzoso de sus obligaciones o para la protección del mencionado interés general.

Para su ejecución, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las CCA. El texto hace referencia a “medidas necesarias”, no indicando si en éstas se pudiera contemplar la propia disolución de los órganos de la Comunidad infractora (sólo se llevaría a cabo en último lugar, y en extrema solución).

Delegado del Gobierno y el Deber de Información.

Para un correcto control y coordinación por parte del Estado presuponen un conocimiento de la actividad de las CCAA. La Cº no especifica este deber, aunque puede entenderse implícito en algunos preceptos, como la calificación de exclusiva de la competencia del Estado en materia estadística (sólo referida a los fines de éste).

Para suplir esta laguna, la Ley del Proceso Autonómico establece que el Gobierno y, en su caso, las Cortes Gles, puedan recabar la información que precisen sobre las actividades que desarrollen en el ejercicio de sus competencias. El deber de información así enunciado ha sido declarado válido en STC sobre la LOAPA: “en la medida en que el deber de información establece un deber recíproco entre la Admón del Estado y de las CCAA, puede entenderse como una consecuencia del principio general de colaboración que debe presidir las relaciones entre el Estado y las Comunidades”.

Lo que resulta más difícil es concretar las formas de desarrollo de ese deber y las medidas para asegurar su cumplimiento. Una de las utilizadas es la creación de la Alta Inspección Técnica, que el TC ha declarado válido cuando existe una autorización constitucional o estatutaria o resulta inherente a los cometidos reservados al Estado (como ha ocurrido en materias de enseñanza o sanidad).

La obtención de la información y el deber de suministrarla genera la necesidad de crear o especializar determinados órganos, así se ha creado una Comisión de Seguimiento de las CCAA en el Ministerio de Admón Territorial (ahora Ministerios para las Ad.P), siendo el Delegado del Gobierno en las CCAA el máximo responsable de esta función.

La Ley 17/1983 sobre el desarrollo del art 154 de la CE, precisa que el Delegado del G facilitará al Consejo del Gobierno de la CCA y, a través de él, a su Asamblea Legislativa la información que precisen. Asimismo, los Organismos de la Admón de la CCA facilitará al Delegado del G la información que este solicite, a través del Presidente de la CCA.

Efectos del Sistema Autonómico Sobre la Organización del Estado

Senado y Organización Judicial.

Determinadas instituciones estatales (al margen de las que se integran en la Admón del Estado), aparecen influenciadas por la nueva organización territorial del poder:

El Senado

Las Cortes Constituyente de 1978 pretendieron configurar el Senado como una cámara de representación territorial (art 69.1), integrando en ella cuatro senadores por provincia, dos por Ceuta y Melilla, uno más para cada una de las CCAA constituidas y otro por cada millón de habitante de su respectivo territorio.

Atribuciones: en cuanto a específicas son escasas y se reducen a participar en la autorización de los convenios entre las CCAA y en el reparto del Fondo de Compensación Territorial (art 145.2 y 158.2), dado que los procedimientos legislativos se inician en el Senado aunque la decisión la comparte con el Congreso.

Como función relevante, aunque excepcional, la prevista en el art 155 que exige la aprobación del Senado para que el Gobierno pueda adoptar las medidas necesarias para obligar a las CCAA al cumplimiento forzoso de sus obligaciones o para proteger el interés general.

La caracterización del Senado como Cámara de representación territorial que la Cº proclama no se corresponde con la realidad y es debido a que cuando se redactó ésta, no podía valorarse cual sería la verdadera dimensión del Estado de las Autonomías.

Organización Judicial y CCAA

Para salvaguardar el principio de unidad judicial e independencia del Poder Judicial (consagrado en el art 117.5, y otros preceptos de la Cº), el art 152.1 dispuso que un TSJ culminará la organización judicial en la CCA y que, las sucesivas instancias procesales se agotarán ante los órganos radicados en el mismo territorio de la CCA en que radique el órgano competente en primera instancia.

De la combinación de estos preceptos, ha surgido el sistema de la Ley 6/1985 Orgánica del Poder Judicial, respetuosa con el principio de unidad judicial, pero al adaptarse a las exigencias del sistema autonómico, la deformidad y desequilibrios propios de éste se proyectan sobre la planta y organización de los Tribunales, sustituyéndose la división propia de las Audiencias Territoriales por la de los TSJ.

La organización de las CCAA

La Cº 1978 ha sido muy parca en materia de organización autonómica, sólo se estableció en el art 152 un esquema que sería aplicable a las Comunidades de autonomía plena, las del art 151, sin aludir a las de autonomía gradual del art 148. La organización institucional autonómica se basa en:

  • Una Asamblea Legislativa: o Parlamento, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional, que asegura la representación de las diversas zonas del territorio.

  • Un Consejo de Gobierno: con funciones ejecutivas y advas.

  • Un presidente: elegido por la Asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey. Le corresponde la Dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la Comunidad y la ordinaria del Estado en aquélla. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno son políticamente responsables ante la Asamblea.

El conjunto del sistema responde al modelo de gobierno parlamentario; todos sus elementos están representados: separación de funciones ejecutivas del ámbito de poder de la Asamblea, las funciones ejecutivas se encomiendan a un Consejo políticamente responsable ante la Asamblea, que es elegido por ésta de entre sus miembros.

Asamblea Legislativa o Parlamento

Es el organismo supremo de las CCAA y sigue unas reglas:

  1. Todos los Parlamentos autonómicos están constituidos por una sola Cámara, integrada por un nº variable de miembros, elegidos conforme a la Legislación general electoral, salvo las especialidades previstas en la Legislación autonómica dictada según previsiones estatutarias.

  2. La circunscripción electoral es la Provincia, salvo en las Comunidades uniprovinciales, en que lo es el Partido Judicial, o los Municipios que se mencionan en los Estatutos. La elección se celebra mediante sufragio universal, libre, directo y secreto, con arreglo a un sistema de representación proporcional.

  3. El Dº al sufragio activo es para mayores de 18 años con residencia en cualquiera de los Municipios de la Comunidad. Los Estatutos no suelen consignar las causas de ineligibilidad, ni de incompatibilidad, materia normalmente propia de las Legislaciones autonómicas, aunque coincidan con la Legislación general.

  4. Los miembros de los Parlamentos autonómicos no están sujetos a mandato imperativo, tienen reconocido, en los mismos términos que las Cortes Gles, la inviolabilidad por las opiniones manifestadas durante el mandato y por los votos emitidos. La inmunidad es parcial, que se concreta en que no sean retenidos ni detenidos salvo en caso de flagrante delito; y un fuero especial consistente en que su inculpación, prisión, procesamiento y juicio corresponde al TSJ de la CCA, y fuera de ese ámbito a la Sala de lo Penal del TS.

  5. En virtud de los poderes de autonormación y organización que los Estatutos reconocen a las Asambleas, se remite a sus Reglamentos internos todo lo relativo al régimen de su funcionamiento: régimen de sesiones, períodos parlamentarios, órganos de la institución (Presidente, Mesa, Pleno, etc.), en forma análoga a lo establecido para el Congreso y el Senado de las Cortes Generales.

Las Asambleas autonómicas se disuelven por expiración del mandato y además por la falta de designación del Presidente en los términos previstos, normalmente de 2 meses.

Sólo el Estatuto vasco prevé la posibilidad de que el Presidente del Gobierno autónomo pueda disolver la Asamblea.

El Gobierno Ejecutivo Autonómico

Las funciones ejecutivas de las CCAA se asignan al Presidente, al Consejo de Gobierno y a los Vicepresidentes y Consejeros.

Presidente: es el máximo representante de la CCA, también ostenta la representación ordinaria del Estado (art 152.1 CE). Designado por la Asamblea y cesado por ella. Atribuciones:

  • Designa y cesa a los miembros del Consejo del Gobierno.

  • Dirige y coordina las actuaciones del Consejo, y todo lo que comporta la dirección política y la jerarquía superior de la Admón autonómica.

  • Disfruta de los honores correspondientes a su posición (tratamiento de excelencia, precedencia sobre cualquier otra autoridad de la Comunidad, etc)

Incompatibilidades: cargo incompatible con cualquier otra función pública o privada y disfruta de los honores correspondientes a su posición (tratamiento de excelencia, etc.).

Derechos: además de los emolumentos, en algunas CCA se les reconoce pensión vitalicia (Lendakari).

Consejo de Gobierno: reproduce el esquema del Gobierno de la Nación con funciones propias del nivel autonómico:

  • Iniciativa legislativa, ejercicio de la potestad reglamentaria, dirección política, control de la Admón, etc.

  • El nº de Consejeros es variable y nombramiento y cese dependen del Presidente; tienen a su cargo un ramo del sector de la Admón autonómica en la cual ejercen potestad reglamentaria y la dirección adva.

Casi todas las CCAA han optado por dotarse de una organización propia que repite la organización estatal con sus niveles centrales de departamentos, direcciones y subdirecciones generales; periférico, con delegaciones provinciales de las Consejerías.